環(huán)境行政公益訴訟前置程序研究

徐亞東

摘要：對(duì)環(huán)境行政公益訴訟前置程序進(jìn)行國際比較與借鑒，闡述訴前程序設(shè)置的必要性，行政規(guī)制缺乏內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，在環(huán)境公益維權(quán)背景下行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求平衡?？偨Y(jié)訴訟前置程序的價(jià)值功能：是司法謙抑性的體現(xiàn)，是尊重行政自主權(quán)的體現(xiàn)，有利于完善檢察監(jiān)督方式，對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)和救濟(jì)具有重要作用。

關(guān)鍵詞：前置程序;行政公益訴訟;行政規(guī)制

Abstract： International comparison and reference are made on the pre-procedure of environmental administrative public interest litigation. This paper expounds the necessity of setting up pre-litigation procedure， the lack of internal relief mechanism in administrative regulation， and the balance between the restriction and maintenance of administrative power under the background of environmental public welfare protection. Summarizing the value function of the pre-litigation procedure is the embodiment of judicial modesty and respect for administrative autonomy， which is conducive to improving the way of procuratorial supervision and plays an important role in protecting and relieving the public interests of the environment.

Keywords： Pre-procedure; Administrative Public Interest Litigation; Administrative Regulation

一、問題的提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和改革的不斷深入，犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象屢見不鮮，矛盾的深層次和利益訴求的寬泛化使得以社會(huì)本位主義為基礎(chǔ)的行政公益訴訟便應(yīng)運(yùn)而生。在經(jīng)過2年試點(diǎn)工作的實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年3月《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》）將我國的環(huán)境行政公益訴訟的工作推上了一個(gè)更高層次——確立了檢察院作為起訴原告的主體資格。《兩高解釋》的制定雖旨在“正確適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于人民檢察院提起公益訴訟制度的規(guī)定”，但其并不同于普通民事訴訟和行政訴訟。這些訴前程序的設(shè)置并非為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟增加難度，而是旨在尊重行政權(quán)的行使，給行政機(jī)關(guān)足夠的自主空間來自行糾錯(cuò)，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不改正時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)司法程序來作為法律實(shí)施和公共利益的最后一道保障。但《兩高解釋》關(guān)于訴前程序僅為原則性規(guī)定，對(duì)于損害繼續(xù)擴(kuò)大、行政機(jī)關(guān)拒不履行的證明標(biāo)準(zhǔn)等均未作具體規(guī)定，給司法實(shí)踐造成很大難度。本文擬以環(huán)境行政公益訴訟為視角，從保障法律正確實(shí)施和維護(hù)公共利益的功能定位為出發(fā)點(diǎn)，在總結(jié)域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上闡述訴前程序設(shè)置的必要性及其價(jià)值，以期在行政權(quán)的制約和維護(hù)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，旨在為司法實(shí)踐有序制度的構(gòu)建提供參考。

二、環(huán)境行政公益訴訟前置程序的國際比較與借鑒

環(huán)境行政公益訴訟作為一種新型的環(huán)境訴訟制度，同時(shí)具有一般性和特殊性的特征。在環(huán)境法及環(huán)境權(quán)的公益性決定下，一般性體現(xiàn)在不同國家及社會(huì)制度對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)、選擇及實(shí)施等方面的選擇上具有相同傾向;而受政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、司法制度及基本國情等影響，環(huán)境行政公益制度的外在表現(xiàn)在不同國家又有所差異[1]。對(duì)于一般性的環(huán)境行政公益訴訟制度，若能兼容于我國的國情和社會(huì)制度，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，促進(jìn)我國的環(huán)保制度與國際制度接軌，則可考慮直接借鑒域外經(jīng)驗(yàn)。而對(duì)于具有特殊性特征的環(huán)境行政公益訴訟制度，則須在借鑒和參考之前分析制度設(shè)計(jì)背后的法理，論證其與我國實(shí)際情況的兼容性。目前我國關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟制度的法律尚不成熟，存在規(guī)定過于原則難以操作甚至規(guī)定缺失而造成法律空白的現(xiàn)象。而實(shí)踐中環(huán)境問題日益突出，法律不完備造成環(huán)境侵權(quán)案件難以得到適時(shí)的制止，環(huán)境權(quán)益難以得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。為避免彎路，在符合本國國情的前提下借鑒美國、日本等域外國家的先進(jìn)制度則是有效方法之一。

（一）環(huán)境行政公益訴訟及前置程序概況

美國環(huán)境保護(hù)方面的立法以“公民訴訟條款”最為出名。美國訴前通知程序要求原告需要在對(duì)違法主體提起公民訴訟之前提前60日通知有可能成為被告的對(duì)象，至少經(jīng)過60天之后才能向法院提起訴訟。日本的“住民訴訟”制度為公民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了途徑。根據(jù)日本《地方自治法》和《行政事件訴訟法》的規(guī)定，只有當(dāng)監(jiān)察委不能提出有效的措施及時(shí)制止危害行為時(shí)，居民才得以以原告的身份提起訴訟。德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》對(duì)環(huán)保團(tuán)體提起訴訟的前提性規(guī)定中也表明，若環(huán)境團(tuán)體在參與程序中對(duì)有關(guān)問題不曾發(fā)表意見，則禁止其就該問題提起公益訴訟。很顯然，無論是作為英美法系代表的美國，還是作為大陸法系代表的德日等國，在環(huán)境行政公益訴訟這一新興領(lǐng)域，都在適格主體提起訴訟之前設(shè)置前置程序，不僅僅旨在防止濫訴行為的發(fā)生，更重要的是給予環(huán)保主管機(jī)關(guān)一次依法糾正違法行為的機(jī)會(huì)。

（二）前置程序的域外經(jīng)驗(yàn)與借鑒

各國環(huán)境立法及司法實(shí)踐為了突出維護(hù)公共利益的宗旨，都對(duì)提起環(huán)境公益訴訟加以限制以防止濫訴行為。美國的訴前通知程序從減輕法院負(fù)擔(dān)和保護(hù)公益的雙重目的出發(fā)，將訴前通知程序作為環(huán)境行政公益訴訟提起之前的必經(jīng)程序，給予違法主體予以糾正違法行為的機(jī)會(huì)。德國環(huán)境訴訟的限制性條件說明公益訴訟是捍衛(wèi)環(huán)境利益的最后手段，環(huán)境團(tuán)體應(yīng)先在行政參與程序中尋求救濟(jì)解決環(huán)境問題。環(huán)保團(tuán)體公益訴訟的限制可以給政府履行環(huán)境職責(zé)提供緩沖期以及提高環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境領(lǐng)域的積極性和專業(yè)性。這種前置程序的設(shè)置都是為了在執(zhí)行環(huán)境立法的過程中更好地發(fā)揮行政權(quán)的主導(dǎo)地位。

環(huán)境行政公益訴訟前置程序涉及到公民權(quán)利或檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，因此在實(shí)體和程序兩個(gè)方面細(xì)化規(guī)定，將對(duì)環(huán)境公益法律制度的良性開展有所裨益。美國的訴前通知程序不僅規(guī)定60日期限以避免環(huán)境一直處于受侵害的狀態(tài)，并且對(duì)于毒性污染物和緊急事件設(shè)置了例外的規(guī)定，可以不經(jīng)過通知程序，即可提起訴訟。我國可充分借鑒，在實(shí)體法層面，充實(shí)環(huán)境公益前置程序方面立法的同時(shí)注意與其他部門法的銜接;在程序法方面，通過對(duì)前置程序的不斷細(xì)化以保障其施行以達(dá)到前置程序設(shè)置的初衷。另外，公益訴訟制度的設(shè)計(jì)需充分考慮對(duì)行政權(quán)的尊重，畢竟檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并非對(duì)行政權(quán)的替代，而只是政府在公益行政方面的一種補(bǔ)充。因此，我國可以結(jié)合我國行政能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)優(yōu)化前置程序的設(shè)置，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，但同時(shí)也要完善訴訟制度以督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，共同致力于環(huán)境公共利益的保護(hù)。

三、設(shè)置訴訟前置程序的必要性

（一）行政規(guī)制缺乏內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制

行政權(quán)規(guī)制的優(yōu)先性在行政訴訟中主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我救濟(jì)功能上，行政復(fù)議便是體現(xiàn)此種自我救濟(jì)功能最具代表性的一項(xiàng)制度。

行政權(quán)規(guī)制缺乏自我糾錯(cuò)機(jī)制的弊端是顯而易見的。首先，對(duì)于行政權(quán)的維護(hù)運(yùn)行來說，環(huán)境行政公益訴訟的最終目的在于“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽或令污染者難堪”[2]。固然是主管機(jī)關(guān)的行政違法或是行政不作為致使環(huán)境遭到損害，若主管機(jī)關(guān)愿意主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任、糾正錯(cuò)誤，再通過訴訟程序來促使行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)實(shí)屬多余。環(huán)境行政公益訴訟是一種手段，其目的在于糾正不合法的行政行為，以保障法律的正確實(shí)施。若只要環(huán)保主管部門怠于履職，就機(jī)械地通過訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，未免使得環(huán)境行政公益訴訟的適用太過僵硬。這種本末倒置的做法不僅浪費(fèi)司法資源，更易造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)不當(dāng)?shù)馗缮?，這是對(duì)行政權(quán)利不尊重的體現(xiàn)。另外，司法機(jī)關(guān)作為區(qū)別于政府和企業(yè)的環(huán)保第三方主體同樣具有維護(hù)環(huán)境公共利益的職能，這一新的角色要求司法行為在追求傳統(tǒng)法律效果以外還應(yīng)追求社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一[3]。通過法院居中裁判不僅糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，還能更加準(zhǔn)確地督促法律正確施行，其法律效果固然發(fā)揮到最大，但社會(huì)效果卻因程序的繁瑣和時(shí)間成本的增加而大打折扣。若行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯(cuò)機(jī)制則能大大縮短時(shí)間和節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)于持續(xù)性遭受損害的公共利益來說，社會(huì)效果能夠得到最大程度地發(fā)揮。不同于行政訴訟，行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)機(jī)制不僅可以對(duì)已經(jīng)受到損害的公共利益進(jìn)行事后救濟(jì)，更能及時(shí)規(guī)范行政作為或糾正違法行政行為，預(yù)防環(huán)境遭受損害。第三，行政機(jī)關(guān)在司法機(jī)關(guān)的一紙裁判下被動(dòng)糾正違法行為（或行政作為）和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正錯(cuò)誤這兩種行為的主觀目的和客觀施行方式雖然一致，但前者是在外力使得行政機(jī)關(guān)被動(dòng)行為，不如后者因行政機(jī)關(guān)自發(fā)糾錯(cuò)效率高，更可能會(huì)出現(xiàn)因司法機(jī)關(guān)不夠?qū)I(yè)而處理的不全面，導(dǎo)致諸多問題不能得到徹底解決。

（二）在環(huán)境公益維權(quán)背景下行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求平衡

在環(huán)境公共利益保障領(lǐng)域，環(huán)保部門自然有其不可推脫的責(zé)任，因其工作性質(zhì)的專門性和人員技術(shù)等方面的專業(yè)性，無論在環(huán)境遭受侵害的事后救濟(jì)方面還是在預(yù)防環(huán)境受損方面，環(huán)境行政規(guī)制都應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先被考慮的地位。但現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)槿狈π姓鄬?duì)人的啟動(dòng)等原因，環(huán)保部門等行政主體的自我糾錯(cuò)機(jī)制無法像行政復(fù)議那樣被運(yùn)用于司法實(shí)踐中。在這種矛盾的情況下，在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前設(shè)置一道前置程序，不僅能最大發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)功能，更能起到分流作用，省去不必要的司法資源。許多學(xué)者也認(rèn)為，在行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求一種平衡是環(huán)境公益維權(quán)背景下亟待解決的問題，而以檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議作為前置程序就是一種切實(shí)可行的方法?！案鲊荚趯ふ倚姓?quán)規(guī)制與維護(hù)的平衡。盡管訴訟主體和審查范圍在不斷擴(kuò)大，這些國家也都規(guī)定行政公益訴訟必須要以法律有特別規(guī)定為前提，嚴(yán)格訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，影響政府正常發(fā)揮作用。尤其是在普通民眾把維護(hù)公益作為義不容辭的公民義務(wù)，樂意采取訴訟行動(dòng)進(jìn)行公益維權(quán)的背景下，尤其需要采取一些措施在行政權(quán)的規(guī)制和平衡之間尋求一種平衡”[4]，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟并非意味著司法權(quán)取代行政權(quán)，而須同時(shí)兼顧行政行為高效率的優(yōu)點(diǎn)，訴訟前置程序便是環(huán)境行政公益訴訟在公正與效率統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)[5]。

四、訴訟前置程序的價(jià)值功能

訴訟前置程序雖然只是環(huán)境行政公益訴訟的部分內(nèi)容，但其具有重要價(jià)值。于社會(huì)效益而言，訴訟前置程序使得一部分社會(huì)矛盾在非訟的形式下得以調(diào)和，避免了針鋒相對(duì)的互相推諉而引發(fā)的后續(xù)社會(huì)問題，有利于和諧社會(huì)的建立。另外，前置程序的設(shè)置將大量濫訴行為阻擋在門外，節(jié)約不必要的司法資源，有利于訴訟經(jīng)濟(jì)和提高司法效率。最重要的是能夠體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的尊重，發(fā)揮行政權(quán)力的自主性和能動(dòng)性。

（一）前置程序是司法謙抑性的體現(xiàn)

司法作為人們社會(huì)生活中的最后一道防線，手中握有的權(quán)利為最終裁決權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益問題的最后一道救濟(jì)程序。若此前沒有窮盡行政救濟(jì)，即在環(huán)保主管機(jī)關(guān)仍有可能更好地作為的情況下，其救濟(jì)的可能性也因司法的終局性而無法實(shí)現(xiàn)。前置程序所體現(xiàn)的司法謙抑性的另一方面，還在于非必要訴訟成本的降低。若損害發(fā)生后，有關(guān)責(zé)任主體已經(jīng)著手對(duì)其進(jìn)行處理或在檢察機(jī)關(guān)的建議下有處理問題的意思表示，則沒有必要再提起環(huán)境行政公益訴訟，因?yàn)楣嬖V訟提起的目的是減少、防止危害行為給公共利益造成的損失。

（二）前置程序是尊重行政自主權(quán)的體現(xiàn)

前置程序的設(shè)置不僅是給行政機(jī)關(guān)一次自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，更是讓行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤最體面的一種方式。行政機(jī)關(guān)相比于檢察機(jī)構(gòu)在環(huán)境公共利益的保護(hù)工作上具有更專業(yè)、高效和主動(dòng)等特點(diǎn)，而且當(dāng)公共利益遭受損害時(shí)的救濟(jì)措施也更具有優(yōu)勢(shì)。行政權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守職權(quán)法定原則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法，但由于行政權(quán)的廣泛性和復(fù)雜性，賦予其必要的自主權(quán)和自由裁量權(quán)必不可少。因此，訴前程序是在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，保證行政權(quán)自主行使。從整體上來看，行政機(jī)關(guān)所行使的行政權(quán)是最高效的保護(hù)和救濟(jì)手段，因此，公共利益的保障依賴于行政權(quán)，而非司法權(quán)和檢察權(quán)。若在社會(huì)管理手段中將公益訴訟作為主要管理手段，其中的意義是將行政機(jī)關(guān)無法解決的糾紛轉(zhuǎn)移至法院，此時(shí)訴訟所需成本將會(huì)增加，實(shí)際有效性也難以體現(xiàn)[6]。另一方面，檢查建議方式更具柔性，行政機(jī)關(guān)具備自我糾錯(cuò)功能，能夠避免行政機(jī)構(gòu)抵觸檢查監(jiān)督，對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建更具可行性。

（三）前置程序有利于完善檢察監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)利是由憲法賦予的，大致包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個(gè)方面。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的方式也由最初單一的抗訴形式演化為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種形式。訴前程序的設(shè)置能夠有效促進(jìn)檢查監(jiān)督力度的提高，與此同時(shí)能夠充分體現(xiàn)司法資源利用的合理性[7]。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán)亮）