美國加州中小學(xué)師資短缺的現(xiàn)狀及治理策略

羅婷

摘? ?要：中小學(xué)師資短缺很大程度上影響了加州作為世界科技領(lǐng)導(dǎo)者的優(yōu)勢地位。中小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提升導(dǎo)致預(yù)備教師銳減，中小學(xué)教師退休人數(shù)達(dá)到高峰，高需求學(xué)科的教師嚴(yán)重缺乏，替代教師資格證書頒發(fā)量增多和中小學(xué)教師流動率上升給加州政府敲響了警鐘。為解決中小學(xué)師資短缺問題，加州政府從加大專項資金投入力度，拓寬吸引中小學(xué)教師的渠道，強(qiáng)化教師教育與培訓(xùn)，完善教師替代認(rèn)證形式，拓展中小學(xué)教師的求職路徑等方面展開積極應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：美國? ?加州? ?中小學(xué)? ?師資短缺? ?治理策略

中小學(xué)師資短缺始終制約著美國教育的發(fā)展。自20世紀(jì)80年代以來，美國教育政策研究人員就預(yù)言未來中小學(xué)教師短缺的嚴(yán)峻性，盡管美國教育部門及時采取措施整治，但成效甚微。曾文婧、秦玉友等學(xué)者指出，受人口分布、投入水平、認(rèn)證政策、工資水平、工作環(huán)境等因素的影響[1]，美國一直面臨著中小學(xué)師資短缺的情況。學(xué)者琳達(dá)·達(dá)林·哈蒙德（Linda Darling Hammond）表示，教育預(yù)算的限制使美國很多州雇用大量未經(jīng)培訓(xùn)的教師，以達(dá)到減少成本的目的，但此舉擾亂了教師勞動力市場的秩序[2]。理查德·英格索爾（Richard Ingersoll）的一項研究數(shù)據(jù)表明，美國當(dāng)前迫切需要提高教師專業(yè)水平，以提高教師教學(xué)質(zhì)量。[3]

近年來，學(xué)生入學(xué)需求的增加與教師的流失形成了鮮明的對比。過去10年，大約8%的教師離開教育行業(yè)。最新數(shù)據(jù)顯示，2017-2018年，美國所需中小學(xué)教師人數(shù)達(dá)30多萬名[4]。長期以來，美國各州都致力于尋求解決方案來緩解師資短缺現(xiàn)狀。對于加州而言，這一問題嚴(yán)重威脅其作為世界科技領(lǐng)導(dǎo)者的地位，加州迫切需要積極應(yīng)對中小學(xué)師資短缺問題。文章對加州中小學(xué)師資短缺現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并總結(jié)加州政府為解決這一問題所采取的措施，為我國中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性短缺問題的解決提供一定借鑒。

一、現(xiàn)狀

作為美國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州，加州在2018年的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已超越英國，成為全球第五大經(jīng)濟(jì)體。同時，加州的多元化發(fā)展需要提升學(xué)生的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）素養(yǎng)。然而，加州中小學(xué)深受師資短缺問題的困擾，合格教師的嚴(yán)重缺乏為學(xué)生發(fā)展埋下隱患。2016年秋，學(xué)習(xí)政策協(xié)會（Learning Policy Institute，LPI）對加州200多個地區(qū)展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)加州75%的地區(qū)正在經(jīng)歷教師短缺問題，且這種短缺情況呈現(xiàn)惡化趨勢[5];美國平均師生比是1∶16，然而加州卻高達(dá)1∶24，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家的平均水平。如果加州將師生比提升到全國平均水平，則需要額外雇用13.5萬名教師。[6]

（一）中小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提升導(dǎo)致預(yù)備教師銳減

20世紀(jì)80年代，美國卡內(nèi)基教學(xué)工作小組的報告促使一系列教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實施，其后對教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求逐漸演變成加強(qiáng)教師教育、強(qiáng)化專業(yè)認(rèn)證、重視教學(xué)實踐、重視學(xué)生學(xué)習(xí)與發(fā)展、強(qiáng)調(diào)評估等方面[7]。政府對教師教學(xué)水平的高要求致使不少畢業(yè)生在擇業(yè)時對教師職業(yè)望而生怯。過去10年，教師教育相關(guān)專業(yè)的學(xué)生入學(xué)率下降了70%以上，低于該州各學(xué)區(qū)的預(yù)計招生人數(shù)[8]。預(yù)備教師的大量減少加劇了中小學(xué)的師資短缺問題。數(shù)據(jù)顯示，盡管2013-2015年有關(guān)預(yù)備教師的課程參與人數(shù)增加了10%，但2014-2015年的預(yù)備教師人數(shù)僅為2001-2002年的1/4。[9]

（二）中小學(xué)教師退休人數(shù)達(dá)到高峰

2009年，國家教學(xué)與美國未來委員會（National Commission on Teaching & Americas Future，NCTAF）預(yù)言，隨著“嬰兒潮”一代的退休，未來10年，美國將失去多達(dá)一半的教師[10]。加州大量現(xiàn)任教師陸續(xù)達(dá)到退休年齡，即將退出教育工作的崗位。相關(guān)調(diào)查顯示，加州1/3的教師流失可歸因于教師的退休率高，當(dāng)前加州34%的中小學(xué)教師年齡已超過50歲[11]。據(jù)加州教師協(xié)會（California Teacher Association，CTA）統(tǒng)計，1/3的教師在7年內(nèi)會逐漸離職。加州未來需要額外的1萬名教師來填補中小學(xué)師資的短缺。

（三）高需求學(xué)科的教師嚴(yán)重缺乏

根據(jù)美國聯(lián)邦教育部2016-2017學(xué)年發(fā)布的數(shù)據(jù)，數(shù)學(xué)、特殊教育、科學(xué)和英語作為第二語言（English as a Second Language，ESL）等學(xué)科的中小學(xué)教師更為短缺。加州教育部自1990年以來，每年都嚴(yán)格記錄了數(shù)學(xué)、特殊教育、科學(xué)和ESL學(xué)科的師資短缺情況[12]，這些學(xué)科被稱為高需求學(xué)科。2012-2016年，憑借教師緊急資格證書就可以進(jìn)入數(shù)學(xué)和科學(xué)領(lǐng)域的教師，比例從20%增加到近40%[13]。2017年7月，加州58號提案的通過表明缺失18年的雙語教育正式回歸，短期內(nèi)對雙語教師的需求也會引起師資短缺問題。

（四）替代教師資格證書頒發(fā)量增多

加州師資短缺衍生的問題在于常規(guī)教師輸送渠道無法保證足夠的達(dá)標(biāo)教師，政府只能采取發(fā)放加州替代教師資格證書（California Alternative Teacher Certification）的方式來解決這一問題。加州公共政策協(xié)會（Public Policy Institute，PPI）發(fā)布的一項研究表明，加州204個被調(diào)查學(xué)區(qū)中約1/4的教師沒有經(jīng)過合格認(rèn)證[14]。以降低教師標(biāo)準(zhǔn)的形式來滿足師資配備的需求已成為加州擴(kuò)充教師隊伍的固定模式。2015-2016年，加州發(fā)放了超過1萬份的實習(xí)生證書和教師許可證，是2012-2013年發(fā)放數(shù)量的2倍多[15]。得克薩斯州休斯頓大學(xué)的一項研究表明，對比有標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證證書的教師而言，替代教師資格證書可能會導(dǎo)致學(xué)生在為期1年的學(xué)習(xí)中進(jìn)度減慢大約1/2[16]。盡管加州政府已經(jīng)認(rèn)識到替代教師資格證書潛在的不良影響，并積極采取措施減少對緊急教師的招募。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2017年加州仍有一半以上教師沒有達(dá)到加州教師資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。[17]

（五）教師流動率上升

高成本的教師預(yù)備課程導(dǎo)致預(yù)備教師越來越少，新手教師在入職初期沉重的教學(xué)壓力造成大部分新手教師在入職后的3～5年間陸續(xù)離職。美國國家公共電臺（National Public Radio，NPR）提到，在教學(xué)的前五年，大約50%的中小學(xué)教師轉(zhuǎn)到新學(xué)?；蛲耆x開教育行業(yè)[18]。美國人口調(diào)查局（The US Census Bureau）數(shù)據(jù)顯示，2003-2016年，大約有1.8萬名中小學(xué)教師離開加州[19]。盡管加州政府采用多種方式來增加中小學(xué)教師的留任率，但是迫于教學(xué)和生活壓力，加州近年來中小學(xué)教師的流動率仍顯著上升。

二、中小學(xué)師資短缺的原因

（一）教育經(jīng)費投入不足

20世紀(jì)60-70年代初，加州是公共學(xué)校教育發(fā)展的擁護(hù)者。公共政策協(xié)會表示，大約有2/3的加州公民認(rèn)為當(dāng)前州政府對當(dāng)?shù)毓W(xué)校的資助水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。尤其是在美國經(jīng)濟(jì)大衰退時期，政府從各方面削減開支，教育領(lǐng)域也深受重創(chuàng)。盡管加州政府已經(jīng)采取相關(guān)措施來治理這一問題，例如，2014-2015年，加州政府通過了恢復(fù)教育經(jīng)費預(yù)算的法案，但就目前的教育成效，加州政府在教育經(jīng)費投入上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）中小學(xué)教師收入低

收入低一直是阻礙加州中小學(xué)教師堅守教育崗位的障礙之一。美國2018年發(fā)生教師罷工的6個州中，63%的教師要求增加薪酬[20]。學(xué)習(xí)政策協(xié)會負(fù)責(zé)人哈蒙德表示，“我們多年來削減教育預(yù)算，資金投入水平的降低導(dǎo)致工作條件艱苦”[21]?？紤]到工資待遇，大部分畢業(yè)生在擇業(yè)時通常不會把教師列入未來職業(yè)的考慮范圍。同時，中小學(xué)教師還面臨著沉重的住房經(jīng)濟(jì)壓力。因此，減輕教師的住房壓力成為教師行業(yè)留住人才的關(guān)鍵因素。[22]

（三）教師培訓(xùn)任務(wù)繁重

為幫助中小學(xué)初任教師熟悉教學(xué)環(huán)境、順利開展教學(xué)工作，加州教育部制定了繁多的教師培訓(xùn)計劃，以期實現(xiàn)初任教師短期內(nèi)的快速成長。加州中小學(xué)初任教師通過參與入職培訓(xùn)和接受教學(xué)指導(dǎo)以提高自身的教學(xué)水平[23]。為適應(yīng)社會發(fā)展和學(xué)生多樣化的學(xué)習(xí)需求，中小學(xué)初任教師除了滿足傳統(tǒng)教師培訓(xùn)需達(dá)到的要求以外，還必須在立足學(xué)生實際需要的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)個性化的實踐教學(xué)[24]。這對教師的專業(yè)知識、教學(xué)智慧與技能提出了更高的要求。一方面，中小學(xué)初任教師在培訓(xùn)中要對整個教學(xué)任務(wù)的設(shè)計、實施、學(xué)生評估以及反思實踐做出專業(yè)的判斷。另一方面，教師培訓(xùn)結(jié)束后，由特定評估員根據(jù)多個評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分，這些評估標(biāo)準(zhǔn)與教師績效任務(wù)相關(guān)[25]。因此，越來越多中小學(xué)初任教師因無法承受高強(qiáng)度的培訓(xùn)工作而轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。

（四）教師職業(yè)危機(jī)感高

加州政府招聘未經(jīng)合格認(rèn)證的中小學(xué)教師來緩解師資短缺的問題，但也會每年辭退不合格教師以保障州預(yù)算。加州政府的這種矛盾做法，給中小學(xué)教師帶來強(qiáng)烈的職業(yè)危機(jī)感。CTA發(fā)布的報告顯示，僅2017年就發(fā)布了1750個中小學(xué)教師裁員通知。由于預(yù)算不足，不少中小學(xué)教師可能會在學(xué)年結(jié)束時被解雇。這種年度裁員的形式在很大程度上打擊了教師工作的積極性，給他們造成了強(qiáng)烈的職業(yè)危機(jī)感。由于缺乏對教育行業(yè)的歸屬感，不少中小學(xué)教師會因為自己謀生的需要而將目光投向其他行業(yè)。

三、治理策略

美國聯(lián)邦政府倡導(dǎo)加大教育經(jīng)費投入力度，提供服務(wù)獎學(xué)金（service scholarships）、貸款免還（loan forgiveness）計劃、先前工作經(jīng)驗補償 （compensation for prior work experience）項目等來減輕預(yù)備教師的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);面向師資缺乏學(xué)校實施“軍轉(zhuǎn)教項目”（Troops-to-Teachers Program）來拓寬吸引教師的渠道;完善替代認(rèn)證渠道，以減少中小學(xué)教師不必要的從教門檻來增加教師數(shù)量?！睹總€學(xué)生成功法》（Every Student Succeeds Act）規(guī)定，各州可以利用聯(lián)邦資金來支持新教師的入職培訓(xùn)、教師指導(dǎo)和上崗計劃，支持新任教師的專業(yè)發(fā)展，以便他們更好地適應(yīng)教學(xué)工作。在聯(lián)邦政府這些支持策略的基礎(chǔ)之上，加州政府也積極提出治理策略來應(yīng)對當(dāng)前嚴(yán)峻的中小學(xué)師資短缺問題。

（一）加大專項資金投入力度

高額的課程學(xué)習(xí)費用、職后培訓(xùn)費用和低薪是阻礙加州預(yù)備教師從教的主要障礙。針對不同的成因，加州政府建立多項專項資金用以緩解中小學(xué)師資短缺問題。首先，加州學(xué)生資助委員會（California Student Aid Commission，CSAC）成立的加州津貼項目（California Grants Program）專門為經(jīng)濟(jì)困難、學(xué)習(xí)成績優(yōu)異的師范生提供學(xué)費資助。其次，加州政府頒布教師稅收抵免的相關(guān)法律，用于抵免教師為獲得教學(xué)資格證書所需的費用;加州政府撥款4500萬美元幫助教職工獲得教學(xué)資格證書，緩解資格認(rèn)證帶來的經(jīng)濟(jì)壓力;2018-2019年，加州政府預(yù)計提供5000萬美元學(xué)科專項資金用以解決特殊教育教師短缺的問題。最后，加州教育部推行高等教育教師教育援助計劃（Teacher Education Assistance for College and Higher Education），對有意向在低收入地區(qū)中小學(xué)的高需求學(xué)科教學(xué)的畢業(yè)生提供每年4000美元的補助金。

針對住房問題，加州政府制定了額外信貸購房項目（Extra Credit Home Purchase Program），承諾在指定學(xué)校服務(wù)3年的合格中小學(xué)教師將有資格降低利率貸款或稅收抵免購房。加州政府提供7200萬美元用于開展中小學(xué)教師居住支持計劃，加州2016年的《教師住房法》（The Teacher Housing Act）允許學(xué)區(qū)為教師及其家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房;州長杰瑞·布朗（Jerry Brown）于2017年批準(zhǔn)的第1157號議案提出，加州地區(qū)要積極解決中小學(xué)教師的住房問題，通過緩解教師的住房壓力來消除教師的后顧之憂。此外，為了提高教師的留任率，加州政府投資3500萬美元用于提高中小學(xué)教師的待遇。

（二）拓寬吸引中小學(xué)教師的渠道

加州教育部開展“轉(zhuǎn)變：成為教師運動”（Make the Switch： Become a Teacher Campaign）鼓勵其他行業(yè)的人士從事教師職業(yè)[26]。加州社區(qū)學(xué)院成立了“教師準(zhǔn)備渠道”（Teacher Preparation Pipeline，TPP），旨在支持社區(qū)大學(xué)生和行業(yè)專業(yè)人士獲得成為教師所需的教育、經(jīng)驗和證書。為啟動全州范圍內(nèi)的支持，加州政府實施教育未來項目（Education Futures Project），將TPP計劃納入整個加州社區(qū)學(xué)院，以成功招募和培訓(xùn)預(yù)備教師，緩解STEM領(lǐng)域和其他高需求學(xué)科教師嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀。

（三）強(qiáng)化教師教育與培訓(xùn)

加州獨立學(xué)院和大學(xué)協(xié)會（Association of Independent California Colleges and Universities， AICCU）構(gòu)建了完善的中小學(xué)教師教育系統(tǒng)和提供完備的預(yù)備教師課程。加州教育部還積極吸納社區(qū)力量，通過加州社區(qū)學(xué)院為更多的學(xué)生提供了接受高等教育的機(jī)會。由于加州法律長期允許地區(qū)向新任教師收取高達(dá)3500美元的入職培訓(xùn)費用，因此加州政府從緩解中小學(xué)教師的培訓(xùn)壓力著手，減少教師職業(yè)培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，禁止向新任教師收取培訓(xùn)費用。加州教育部創(chuàng)建了“教在加州”（Teach California）等網(wǎng)站，協(xié)助新任教師制定教學(xué)計劃，幫助其成為合格教師。此外，加州教育部也積極探索城鄉(xiāng)教師培訓(xùn)模式、教師駐校培訓(xùn)模式、特殊教育教師培訓(xùn)模式等。加州政府積極營造包容且多元的環(huán)境，以更大力度招聘中小學(xué)教師并促進(jìn)教師的留任。

（四）完善教師替代認(rèn)證形式

加州替代教師資格證書旨在為沒有參加預(yù)備教師課程但有意向成為教師的人員提供課程學(xué)習(xí)并成為教師的機(jī)會。加州教育部推行教師實習(xí)計劃（Teacher Internship Program），實習(xí)計劃完成后所獲得的初步教學(xué)證書與通過傳統(tǒng)的教師資格認(rèn)證相同;實行加州教師團(tuán)（California Teacher Corps）計劃，幫助有意向成為教師的人員深入學(xué)習(xí)專業(yè)知識與技能，并在整個課程中提供培訓(xùn)和支持。此外，高等院校還提供專門針對特定學(xué)齡段需要的教師認(rèn)證形式，例如，加州州立大學(xué)的CalStateTEACH計劃，是專門針對K-8教師提出的認(rèn)證計劃，旨在為加州的未來培養(yǎng)有創(chuàng)意、協(xié)作精神和反思型的教師。多樣化的教師替代認(rèn)證形式主要是為降低加州中小學(xué)教師入職門檻來增加教師的數(shù)量。

（五）拓寬中小學(xué)教師的求職路徑

加州教育部不斷拓寬中小學(xué)教師的求職路徑，以幫助教師獲得更多的求職訊息。就教師招聘而言，加州教育部實行加州教師招聘項目（California Teacher Recruitment Program），以促進(jìn)教師的選拔、就業(yè)和專業(yè)發(fā)展。通過教師招聘項目，拓展教師招聘途徑，從不同州、學(xué)校和專業(yè)招募教師，以便他們更容易進(jìn)入教育行業(yè)并得到更多支持。加州教育部實行加州學(xué)校指南（California School Directory），允許用戶獲取有關(guān)加州學(xué)區(qū)和郡縣教育辦公室的公立學(xué)校以及私立學(xué)校的具體信息，及時獲取每個學(xué)區(qū)制定的有關(guān)雇用中小學(xué)教師的政策和程序。此外，加州教育部還積極完善相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，推出Teacher.org網(wǎng)站，給預(yù)備教師提供全面的有關(guān)教師準(zhǔn)備計劃、資格認(rèn)證和教學(xué)職業(yè)等信息;創(chuàng)建EdJoin在線教學(xué)工作網(wǎng)站，提供大量的有關(guān)教師招聘會的信息，幫助用戶在線申請教學(xué)和其他與教育相關(guān)的工作，真正做到教師崗位招聘信息的全面公開。

四、啟示

當(dāng)前我國中小學(xué)教師隊伍同樣面臨著特殊教育等領(lǐng)域教師嚴(yán)重不足的困境。自我國中考和高考改革以來，迫切需要培養(yǎng)高素質(zhì)的教師。對加州中小學(xué)師資短缺問題和治理策略進(jìn)行研究，有助于為我國中小學(xué)教師隊伍的建設(shè)提供一定借鑒。

首先，密切關(guān)注中小學(xué)教師隊伍的結(jié)構(gòu)變化，著力解決城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡、校際失衡、科際失衡[27]等中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性短缺的問題。其次，注重教師培訓(xùn)的質(zhì)量，在開展中小學(xué)教師培訓(xùn)時，需從新手入門、在職提升等不同階段開展培訓(xùn)，提供保質(zhì)保量的培訓(xùn)項目。最后，注重教師共同體建設(shè)，營造良好的工作氛，增強(qiáng)教師的理解、包容、交流、協(xié)作與互助的能力，增強(qiáng)教師群體的歸屬感以及教師職業(yè)的吸引力與凝聚力。

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[27]李均.我國教師資源配置結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象考察——兼論當(dāng)前農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的制度選擇[J].深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008（1）：148-153.

編輯 王亭亭