基于市鎮(zhèn)聯(lián)合體的法國小城鎮(zhèn)發(fā)展實踐及對我國的啟示

孫婷;[19]。

摘要：市鎮(zhèn)聯(lián)合發(fā)展是具有法國特色的互惠互利發(fā)展模式。多個城市與多個城鎮(zhèn)、多個城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)之間組成的聯(lián)合體，可以補充甚至代替單一市鎮(zhèn)的部分職能，同時幫助單個市鎮(zhèn)完成無法承擔(dān)的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃或社會發(fā)展事務(wù)。聯(lián)合體模式體現(xiàn)了多方參與、共同決定的地區(qū)規(guī)劃思想。近年來，巴黎中心城及周邊小城鎮(zhèn)組成的大都會區(qū)面臨新一輪城鎮(zhèn)更新，市鎮(zhèn)聯(lián)合體為多個小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了合作平臺，共同實現(xiàn)多個發(fā)展項目，建立多種公共機構(gòu)為社會發(fā)展提供保障。法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體為中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了一種新的思路，即在地區(qū)層面上建立一種合作機制，以此實現(xiàn)多個市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)的共贏。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)發(fā)展；市鎮(zhèn)聯(lián)合體；法國

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.03.005？中圖分類號：TU292文章編號：1009-1483（2019）03-0026-06？文獻標(biāo)識碼：A

Development Practice of French Small Cities and Towns Based on Intercommunality and its Enlightenment to China

SUN Ting

[Abstract] The intercommunality development of cities and towns is a France’s development model， which is characterized by the formation of mutually beneficial organization between multiple cities and towns or multiple towns. It gradually replaces and supplements some of the functions of the municipalities and coordinate regional development planning projects social development responsibilities those cannot be undertaken by a single small city or town. The intercommunality model also embodies the idea of multi-party participation in jointly deciding regional development planning. In recent years， the metropolitan area consisting of the central city of Paris and surrounding small cities and towns is facing a new round of urban renewal. The intercommunality provides a platform for the cooperation of the small cities and towns to jointly realize multiple development projects to promote urban regeneration and establish a variety of social institutions to provide guarantees for the development of regional society. The French intercommunality provides a new idea for the development of small cities and towns in China， that is， establishing a cooperative mechanism to achieve a win-win situation among multiple cities.

[Keywords] the development of small town； intercommunality； France

1法國市鎮(zhèn)聯(lián)合概念

“市鎮(zhèn)聯(lián)合體”（Intercommunalité）①是法國獨具特色的區(qū)域管理機制。上世紀(jì)60 年代，多個城市與多個城鎮(zhèn)、多個城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)之間組成的聯(lián)合體，在法國迅速發(fā)展起來，補充甚至代替了單一市鎮(zhèn)的部分職能。20 世紀(jì)末，法國全面推動“市鎮(zhèn)聯(lián)合模式”，將共同承擔(dān)發(fā)展項目及共享資助的多個市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)聯(lián)合起來，實現(xiàn)居住、就業(yè)、公共交通、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的合作，體現(xiàn)“利益聯(lián)合”概念，塑造地區(qū)互利共生的發(fā)展環(huán)境。

目前，法國90%以上的市鎮(zhèn)涵蓋在聯(lián)合體系中。總體而言，有三種市鎮(zhèn)聯(lián)合模式：城市聯(lián)合體、聚集區(qū)聯(lián)合體、村鎮(zhèn)聯(lián)合體，作為國家層面行政機構(gòu)，它們負責(zé)地區(qū)公共性項目規(guī)劃及建設(shè)管理，從更高的區(qū)域?qū)用娲龠M城市發(fā)展，改善當(dāng)?shù)孛裆鶾1]。

2市鎮(zhèn)聯(lián)合體的成因與類型

法國地方政府由大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級構(gòu)成。市鎮(zhèn)是法國最小也是最古老的行政區(qū)域②，一般情況下一個市鎮(zhèn)只對應(yīng)一個鄉(xiāng)村或者鎮(zhèn)。實際情況中，市鎮(zhèn)的人口、土地規(guī)模層次不一。由于法國人對市鎮(zhèn)有強烈的歸屬感，盡管經(jīng)歷多輪行政區(qū)劃改革，但市鎮(zhèn)并未進行大規(guī)?？s減和歸并，使得法國市鎮(zhèn)總量規(guī)模過大，2017年達到3萬多個。20世紀(jì)初，市鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)行政邊界逐漸模糊的情況，考慮到行政體系在短期內(nèi)無法改變，城市規(guī)劃管理者將若干個具有相同發(fā)展特征的市鎮(zhèn)視為統(tǒng)一整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，打破邊界的束縛[1]。因而，某種程度上來講，市鎮(zhèn)聯(lián)合模式也是一種替代歸并和消除過多市鎮(zhèn)行政邊界的區(qū)域管理模式。單個市鎮(zhèn)仍獨立存在并保留部分權(quán)利，但多個市鎮(zhèn)在某些領(lǐng)域可以基于統(tǒng)一發(fā)展框架或合作平臺進行協(xié)作。

法國人口密度相對較低，在當(dāng)前市鎮(zhèn)中，人口規(guī)模超過1萬的只有1000多個，因而大多市鎮(zhèn)的人口規(guī)模較小。這些市鎮(zhèn)難以獨立承擔(dān)一定規(guī)模的地區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，也無法獨立地實現(xiàn)市政設(shè)施的建設(shè)與管理，如給排水、垃圾處理、環(huán)境衛(wèi)生治理等[2-3]。市鎮(zhèn)聯(lián)合模式的出現(xiàn)，融合多方資源與能力，共同面對發(fā)展中的問題與需求，實現(xiàn)高效合作。當(dāng)前法國有以下三種市鎮(zhèn)聯(lián)合③的類型。

（1）城市聯(lián)合體（CU， Communauté Urbaine）。行政邊界范圍內(nèi)總?cè)丝跀?shù)超過50萬，同時，至少包含一個人口多于5萬的城市。法國馬賽、里爾、南特、波爾多等大城市及其周邊市鎮(zhèn)建立了此類城市聯(lián)合體。

（2）聚集區(qū)聯(lián)合體 （CA， Communauté d’Agglomération）。行政邊界范圍內(nèi)包含5至50萬人口的居民聚集區(qū)，同時包含至少一個已達到15000人的中心城。

（3）村鎮(zhèn)聯(lián)合體（CC， Communauté de Commune）。該聯(lián)合體更適合鄉(xiāng)村地區(qū)，依托當(dāng)?shù)厣钪行慕⒏蠓秶拇彐?zhèn)合作。該聯(lián)合體規(guī)模更小，行政邊界范圍內(nèi)包含至少45000居民，普通鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)與工業(yè)化村鎮(zhèn)均可形成村鎮(zhèn)聯(lián)合體。

3市鎮(zhèn)聯(lián)合體框架下的城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理

自2001年以來，聯(lián)合體模式在區(qū)域空間整治、經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，優(yōu)化地區(qū)人居環(huán)境；在住房、交通、文化、醫(yī)療及大型設(shè)施建設(shè)和管理等方面發(fā)揮引導(dǎo)作用[4]。市鎮(zhèn)聯(lián)合的空間規(guī)劃則體現(xiàn)在兩個層次上，一是區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃（聯(lián)合體層面的《國土協(xié)調(diào)綱要》），二是地方城市規(guī)劃。從本質(zhì)上看，市鎮(zhèn)聯(lián)合是一種合作性質(zhì)的組織框架，在構(gòu)建統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)的前提下，將具有相似發(fā)展特征的鄰近市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)聯(lián)合起來，通過聯(lián)合體機構(gòu)處理涉及多方共同利益的城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)管理，從區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)市鎮(zhèn)建設(shè)與社會發(fā)展。

3.1 市鎮(zhèn)聯(lián)合體的規(guī)劃職責(zé)

城市聯(lián)合體范圍內(nèi)，多個市鎮(zhèn)將部分職能權(quán)利轉(zhuǎn)移到聯(lián)合體層面上，市鎮(zhèn)聯(lián)合機構(gòu)主要負責(zé)空間整治、經(jīng)濟活動區(qū)建設(shè)、公共設(shè)施服務(wù)、衛(wèi)生、能源、環(huán)境保護等職責(zé)。具體運營模式上，城市聯(lián)合體通過與私立機構(gòu)、企業(yè)合作的形式，共同運營城市公共服務(wù)設(shè)施。城市聯(lián)合體內(nèi)下設(shè)多個分支機構(gòu)，除涉及城市建設(shè)方面外，這些機構(gòu)還提供心理咨詢、司法幫助等基本社會服務(wù)④。

聚集區(qū)聯(lián)合體必須履行空間整治、經(jīng)濟活動區(qū)建設(shè)、社會住宅、社會發(fā)展與經(jīng)濟政策制定、犯罪預(yù)防等市鎮(zhèn)職能。在其他六項基本職能方面，法律規(guī)定必須承擔(dān)其中三項進行區(qū)域協(xié)同管理，涉及城市道路和停車場規(guī)劃建設(shè)、衛(wèi)生管理、水資源、環(huán)境保護、文化與體育設(shè)施建設(shè)、社區(qū)利益保護等。聚集區(qū)可以獲得國家、大區(qū)及省市層面的補貼，按照不同市鎮(zhèn)的人口、居民納稅情況進行稅收分配。村鎮(zhèn)聯(lián)合體的基本職能包含空間整治與經(jīng)濟活動區(qū)建設(shè)，在其他六項基本職能方面，只選擇其中一項進行協(xié)同管理（見表1）。

1999年，奧爾良市鎮(zhèn)聯(lián)合⑤出現(xiàn)雛形，由最初的市鎮(zhèn)工會逐步發(fā)展為聯(lián)合體，建立獨立的稅種，通過新憲章確定主要發(fā)展目標(biāo)及各個城鎮(zhèn)的互助關(guān)系。2002年，正式成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體[5]。目前，奧爾良市鎮(zhèn)聯(lián)合體包含22個市鎮(zhèn)，總?cè)丝谶_到27.3萬人。各個市鎮(zhèn)將垃圾收集與處理、水資源凈化、道路建設(shè)與維護、綠地保護等事項建設(shè)與管理權(quán)力移交到聯(lián)合體，進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在一個行政轄區(qū)內(nèi)無法解決的事務(wù)，特別涉及流動人口管理、河道污染處理、空氣污染治理、住宅計劃、特殊河流保護等，也都由市鎮(zhèn)聯(lián)合體集中負責(zé)處理。此外，近期發(fā)展中面臨的大型軌道交通網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)大型項目的建設(shè)，在市鎮(zhèn)聯(lián)合體協(xié)調(diào)下，多方合作也在逐步推進。

3.2 市鎮(zhèn)聯(lián)合體的管理機構(gòu)與稅制保證

市鎮(zhèn)合作的法定機構(gòu)是“市鎮(zhèn)聯(lián)合機構(gòu)”EPCI（Etablissements Publics de Coopération Intercommunale）或稱為“公共管理聯(lián)合體”。聯(lián)合體運營得到參與合作的各市鎮(zhèn)財政支持，以及通過收取當(dāng)?shù)鼐用窈蜕虡I(yè)活動的部分稅收，形成自己的稅收體系[6]。1999年市鎮(zhèn)間合作的公共機構(gòu)EPCI實行稅費改革，實行市鎮(zhèn)聯(lián)合體制定的單一營業(yè)稅（TPU），各個市鎮(zhèn)所繳納的稅率相同，其他地方稅費由市鎮(zhèn)自行決定⑥。之后，為鼓勵商業(yè)金融聯(lián)合發(fā)展，法律鼓勵由原來的單一營業(yè)稅（TPU）向獨特的專業(yè)稅收（FPU）轉(zhuǎn)變。新的稅收政策包括制定一個統(tǒng)一的稅收比率，在市鎮(zhèn)聯(lián)合體基礎(chǔ)上收取地方企業(yè)的產(chǎn)業(yè)稅。至2013年，超過50%的市鎮(zhèn)聯(lián)合體開始采取FPU的專業(yè)稅收形式。

4巴黎大都會區(qū)市鎮(zhèn)聯(lián)合體與城鎮(zhèn)發(fā)展

大巴黎地區(qū)包含了大巴黎中心城區(qū)及其周邊的郊區(qū)，截至2018年共計515個城鎮(zhèn)，31個聯(lián)合體。大巴黎中心城區(qū)由131個市鎮(zhèn)組成，分布在12個區(qū)，包含11個市鎮(zhèn)聯(lián)合公共機構(gòu)（EPCI）。外圍郊區(qū)包含384個市鎮(zhèn)，有20個聯(lián)合體公共機構(gòu)（由1個城市聯(lián)合，15個聚集區(qū)聯(lián)合和4個市鎮(zhèn)聯(lián)合組成）。自2016年以來，大巴黎1500個地塊的城市更新（主要涉及住房、公共設(shè)施及經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)）、公共交通系統(tǒng)調(diào)整、大巴黎快線網(wǎng)絡(luò)（RGPE）建設(shè)⑦及新型交通工具引導(dǎo)的機動性項目均依托所在市鎮(zhèn)的聯(lián)合體實現(xiàn)地區(qū)間的緊密合作。

4.1 市鎮(zhèn)聯(lián)合體框架下的城鎮(zhèn)更新

市鎮(zhèn)聯(lián)合體在城鎮(zhèn)更新中不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上給予資助，也可以是大型項目的運營者，在具體的操作過程中，依照各個市鎮(zhèn)的發(fā)展特點，側(cè)重點各有不同，但在推動市鎮(zhèn)更新中共性表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）在與國家或合作伙伴協(xié)商中，大巴黎的市鎮(zhèn)聯(lián)合體權(quán)重比單獨的城鎮(zhèn)更重，更能捍衛(wèi)地方利益，影響政府決策并加速項目的實施。

（2）大巴黎市鎮(zhèn)聯(lián)合體的作用還體現(xiàn)在財政方面，能夠通過財政干預(yù)來支持那些由于資源不平衡發(fā)展最不利的地區(qū)。

（3）支持跨界地區(qū)發(fā)展。如果一個街區(qū)位于兩個不同的市鎮(zhèn)，這個街區(qū)可以與聯(lián)合體單獨簽署發(fā)展協(xié)議，聯(lián)合體承諾投資，并負責(zé)協(xié)調(diào)兩個市鎮(zhèn)共同支持該街區(qū)的發(fā)展。

（4）當(dāng)聯(lián)合體聚集了足夠的規(guī)模與資源的時候，不同于常規(guī)行政部門，他們可以進行專業(yè)知識的共享，組織經(jīng)驗交流，利用良好實踐，建立職業(yè)化培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。

（5）這種互利共生的關(guān)系有利于幫助相對困難的街區(qū)，獲得外部資源[7]。

大巴黎市鎮(zhèn)聯(lián)合體的建設(shè)項目促進了市鎮(zhèn)本身的更新，這些項目涉及地塊往往超過所在行政邊界，成為現(xiàn)有市鎮(zhèn)發(fā)展的外部延伸，這些項目從精細化的合作角度實現(xiàn)了城市更新的細致化過程。很多項目是為了共同解決那些由于大型基礎(chǔ)設(shè)施或者歷史遺留帶來發(fā)展分裂或分割的問題。這種聯(lián)合意在共同的市鎮(zhèn)戰(zhàn)略和目標(biāo)下，采用新的方式進行協(xié)商，并解決超越城市邊界的發(fā)展連貫性問題。聯(lián)合體包含了利益相關(guān)者的共同關(guān)注，可以進一步統(tǒng)籌社會力量，促進協(xié)同效應(yīng)。

4.2 市鎮(zhèn)聯(lián)合體框架下的社會生活保障⑧

4.2.1 居住與就業(yè)

在住房層面，大巴黎市鎮(zhèn)聯(lián)合體重點關(guān)注青年住宅、社會住宅、貧困人口住宅的建設(shè)，從市鎮(zhèn)聯(lián)合體層面上，分配住房比例規(guī)劃布局，通過各項措施，保證社會住宅的建設(shè)、分配、后期維護和管理。青年住宅則更多關(guān)注剛剛畢業(yè)、事業(yè)正在起步階段的青年。此外，居住改善還包含了由于地區(qū)城市更新，特別是在大型項目建設(shè)下，部分拆除住區(qū)的再安置問題，涉及到住宅回購、售出、補償、產(chǎn)權(quán)變更、新住宅的分配等相關(guān)問題。

聯(lián)合體還在就業(yè)指導(dǎo)、社會融合等方面提供專職服務(wù)。這些服務(wù)依靠多種市鎮(zhèn)聯(lián)合公共機構(gòu)與計劃，如就業(yè)指導(dǎo)中心（MdE⑨）、地區(qū)融合計劃（PLIE⑩）、公眾利益組織（GIP）等。就業(yè)指導(dǎo)中心（MdE）負責(zé)在共享土地發(fā)展地區(qū)，減少不同城鎮(zhèn)的文化差別及行政邊界帶來的障礙，圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)項目，創(chuàng)造就業(yè)機會[8]。公眾利益組織（GIP）專門為16～25歲的年輕人群制定人生計劃，解決在社會生活中遇到的問題，通常涉及住房、就業(yè)培訓(xùn)、健康、交通出行、日常生活等各個方面。地區(qū)融合計劃（PLIE）負責(zé)幫助那些需要重新回歸就業(yè)崗位、適應(yīng)就業(yè)環(huán)境的居民，以及那些長期失業(yè)人群、領(lǐng)取政府最低收入保證金居民，同時對由于健康、家庭等原因造成的就業(yè)困難人群、社會邊緣人群給予特殊幫助。

4.2.2 關(guān)懷性教育、健康與犯罪預(yù)防

在市鎮(zhèn)層面無法解決的關(guān)懷性教育，也可以在市鎮(zhèn)聯(lián)合體層面實現(xiàn)，這些教育并非傳統(tǒng)的知識性教育，而是幫助居民，特別是青少年更好地融入現(xiàn)代社會與生活。自2005年起，大巴黎市鎮(zhèn)聯(lián)合體實施關(guān)懷型教育項目，希望在成長過程中遇到問題的青少年能夠獲得關(guān)懷性教育幫助，健康成長[9]。這類項目以單獨個體學(xué)生為關(guān)注對象，幫助解決學(xué)生的社會生活、教育、健康等問題。項目在聯(lián)合體層面建立專業(yè)組織，由教育顧問、社會教育專家、家庭顧問、社會健康專家等組成，這些項目也與國家與地區(qū)的教育機構(gòu)保持聯(lián)系，以實現(xiàn)多方合作。

在健康層面主要關(guān)注特殊類型的健康問題，包括毒品、心理、肥胖、缺乏親密關(guān)懷等。盡管不同聯(lián)合體在實施上有所差異，但大多依托基本健康項目建立各類健康組織，從個體關(guān)懷的角度出發(fā)，對個體的健康問題有針對性地進行特殊關(guān)懷。同時，更關(guān)注青春期階段人群，建立家庭健康組織、青少年社會與學(xué)校組織等，從根本上預(yù)防今后可能出現(xiàn)的社會問題。

在預(yù)防犯罪方面，調(diào)用社會力量，以基礎(chǔ)性預(yù)防為出發(fā)點，保證社會秩序和生活安定[10]。支持司法幫助中心、家庭調(diào)解中心、受害者幫助中心、婦女幫助中心等組織的建立，聚集聯(lián)合體范圍內(nèi)各類專業(yè)人員參與各種中心建設(shè)，解決社會沖突，預(yù)防犯罪產(chǎn)生。同時，通過市鎮(zhèn)預(yù)算支出，統(tǒng)計分析與數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，建立圖示化的犯罪數(shù)據(jù)分析中心；建立犯罪事實監(jiān)控體系，進行相機布點設(shè)置，從技術(shù)層面對犯罪情況進行監(jiān)控與管理。

5市鎮(zhèn)聯(lián)合體對中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的啟示

市鎮(zhèn)聯(lián)合體機構(gòu)雖然是國家層面的行政機構(gòu)，但在具體操作中是介于傳統(tǒng)行政機構(gòu)與社會組織的一種模式。從地區(qū)層面保證社會各類人群的公共利益，體現(xiàn)社會公平性，并調(diào)動各方力量，實現(xiàn)多方面的人文關(guān)懷。對于中國城市來說，建立小城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)用娴穆?lián)合組織或協(xié)調(diào)發(fā)展模式，也將有利于各個小城鎮(zhèn)的建設(shè)與社會發(fā)展。

5.1 聯(lián)合形式的區(qū)域治理實體

法國三級空間規(guī)劃體系由大區(qū)級空間規(guī)劃（《大區(qū)國土規(guī)劃與發(fā)展綱要》《國土規(guī)劃指令》）、市鎮(zhèn)聯(lián)合體協(xié)調(diào)規(guī)劃（在這一層級上編制《國土協(xié)調(diào)綱要》），以及市鎮(zhèn)空間規(guī)劃（《地方城市規(guī)劃》、地方發(fā)展的實施方案）構(gòu)成[11]，作為法國基層治理單位的市鎮(zhèn)，為克服自身市鎮(zhèn)發(fā)展的孤立，以聯(lián)合的形式形成合力，成為區(qū)域協(xié)調(diào)治理的實體，擺脫治理困境，解決地方公共問題。通過整合多方市鎮(zhèn)的治理能力，回應(yīng)了區(qū)域治理的基本問題，形成了獨具法國特色的地方治理主體，從城市合作、城鎮(zhèn)合作、到村鎮(zhèn)合作滿足不同尺度區(qū)域發(fā)展需求。

中國城市規(guī)劃所對應(yīng)的空間發(fā)展權(quán)的安排長期存在行政疆界的壁壘，不同行政單元和層級的空間政策參差不齊，不利于區(qū)域資源協(xié)調(diào)配置。因而，有必要打破行政壁壘，建立滿足發(fā)展需要，不同尺度的區(qū)域空間政策協(xié)調(diào)框架。市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為法國空間政策特色經(jīng)驗，不同市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)通過締結(jié)協(xié)議的方式，保障跨邊界的空間政策實施。基于此，我國的縣—鎮(zhèn)—村的規(guī)劃形式，也許不僅限于行政劃分的“一個市縣一套規(guī)劃”，也可能是破除行政限制，在社會、經(jīng)濟聯(lián)系緊密，甚至重大設(shè)施為基礎(chǔ)的若干市縣或者若干重要聯(lián)系村鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)層面的空間協(xié)調(diào)規(guī)劃，并以此為上位協(xié)調(diào)性規(guī)劃，建立市縣或村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)藍圖。

5.2 多層次合作的協(xié)商治理理念

法國的市鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)歷了由上層控制管理到下層協(xié)商為主的治理轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)60年代，省政府負責(zé)市鎮(zhèn)規(guī)劃的編制與實施，80年代則交給市鎮(zhèn)政府負責(zé)。21世紀(jì)以來，市鎮(zhèn)規(guī)劃體現(xiàn)了多方協(xié)商合作為主的治理理念。市鎮(zhèn)聯(lián)合體建立不同層次的合作機制，小城鎮(zhèn)也可以和附近的城市組成聯(lián)合組織，實現(xiàn)資源整合、統(tǒng)籌規(guī)劃；開展大型設(shè)施建設(shè)，在解決城市交通、公共交通、文化遺產(chǎn)保護區(qū)等方面也具有重要的作用。在聯(lián)合體層面，對具有相似發(fā)展特征或具有共同目標(biāo)的城鎮(zhèn)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在地區(qū)層面協(xié)商制定實施措施、內(nèi)容和方法，相比較省、大區(qū)層面，聯(lián)合體內(nèi)部的協(xié)商更加行之有效。聯(lián)合體更體現(xiàn)出獨立項目運作的特征，由于可以與運營商進行具體項目合作，多方參與，因而可以更直接的解決地區(qū)就業(yè)問題，滿足社會需要。

中國大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往由重要城市作為引導(dǎo)，周圍的小城鎮(zhèn)很少參與，而小城鎮(zhèn)同樣面臨無法實現(xiàn)與承擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施的問題，卻無法打破行政等級及地區(qū)管轄邊界的問題，統(tǒng)籌考慮，對帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展所起到的作用有限。小城鎮(zhèn)或村莊規(guī)劃往往由政府直接主導(dǎo)，開發(fā)商或者運營商直接參與的框架模式也未建立，協(xié)商治理的理念還在初步階段[13-14] 。

5.3 共享設(shè)施模式下小城鎮(zhèn)發(fā)展

法國市鎮(zhèn)發(fā)展具有與城市同等要求的公共設(shè)施配置，但人口規(guī)模相對較低，部分市鎮(zhèn)數(shù)量與國內(nèi)村鎮(zhèn)人口等級相似，在這種情況下，部分教育設(shè)施，如小學(xué)、中學(xué)、高中；特殊教育設(shè)施，如音樂學(xué)院、體育學(xué)院等；部分公共設(shè)施，如特殊類型醫(yī)院、分類型圖書館、博物展覽管等，均無法在一個市鎮(zhèn)實現(xiàn)建設(shè)管理與后期維護，這些公共服務(wù)設(shè)施提供的社會生活已成為必不可少的一部分，市鎮(zhèn)聯(lián)合體根據(jù)人口分布與城鎮(zhèn)發(fā)展特征，合理分配公共設(shè)施的建設(shè)指標(biāo)，統(tǒng)籌安排建設(shè)項目與資金支持，盡可能地滿足所有人群的基本需求。

大城市往往有較多的就業(yè)機會，并能吸引周邊小城鎮(zhèn)的人群，為區(qū)域內(nèi)人口流動而產(chǎn)生的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等問題，提供解決的途徑[15]。聯(lián)合體框架的建立，統(tǒng)一協(xié)調(diào)人的需求，重新建立社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而不受地理邊界的限制。共享經(jīng)濟成為近年來中國發(fā)展的重要引導(dǎo)，聯(lián)合體模式下的公共設(shè)施共享模式，為中國部分村鎮(zhèn)發(fā)展提供了一種新的思路，大量的村鎮(zhèn)需要為居民提供更為完善的城鎮(zhèn)設(shè)施，但人口規(guī)模相對較低，發(fā)展資金有限往往成為阻礙[16-17]。村鎮(zhèn)聯(lián)合體的運作模式，可以集中多個鄉(xiāng)村的力量，有助于實現(xiàn)更高層次的生活需求。

5.4 聯(lián)合體層面的社會人文關(guān)懷

社會保障是一個系統(tǒng)性工程。市鎮(zhèn)聯(lián)合體為公民參與管理提供實踐平臺.公民也應(yīng)不再是公共事務(wù)的旁觀者和清談?wù)?，而是活躍且有效的公共行動者[18]。聯(lián)合體關(guān)注的不僅是城鎮(zhèn)物質(zhì)層面建設(shè)，更注重社會生活網(wǎng)絡(luò)重塑，實現(xiàn)無形的人文教育與體貼入微的關(guān)懷，體現(xiàn)在重點關(guān)注傳統(tǒng)教育與衛(wèi)生醫(yī)療之外，對青少年的身心健康幫助、18～26歲青年融入社會的幫扶、以及對弱勢群體的關(guān)心。在聯(lián)合體層面，成立多種社會組織，招募專家與學(xué)者進行多重輔導(dǎo)；對弱勢和特殊人群，從根本上減少潛在的犯罪可能，保證城鎮(zhèn)生活的安寧。對于已經(jīng)出現(xiàn)的糾紛、犯罪、建立技術(shù)性監(jiān)控體系，對受害人給予司法幫助和救濟，幫扶這類人群重新返回社會生活。相比較而言，近年來盡管中國實施了多項社會保障措施，但針對個體性關(guān)懷，還需相關(guān)法律與保障體系的建立，實現(xiàn)從人群特征出發(fā)，“以人為本”的城鎮(zhèn)規(guī)劃[19]。

注：

①法國行政區(qū)劃分為五級，最小的行政單位是市鎮(zhèn)（Commune）。法國目前包含13個大區(qū)（Région），95個省（Département），322個區(qū)（Arrondissement），4055個選區(qū)（Canton），35416個市鎮(zhèn)（Commune），行政劃分統(tǒng)計至2017年，不包括海外地區(qū)。

②具體權(quán)力包括起草城市規(guī)劃文件，發(fā)放建筑許可證；管理托兒所、日托中心、老年家庭，協(xié)助省政府為窮人服務(wù)（醫(yī)療救助）；維護市鎮(zhèn)道路；廢物收集和公共衛(wèi)生；協(xié)調(diào)城市交通、建設(shè)，開發(fā)和管理游艇港口；開放工業(yè)區(qū)，協(xié)調(diào)商貿(mào)活動（在一定條件下）；建設(shè)和管理貸款圖書館、音樂學(xué)校、博物館等。

③聯(lián)合體，法語即“Communauté”，是法律體系中的一個概念，指擁有共同財產(chǎn)的人群集體。在法國的城市發(fā)展歷程中，聯(lián)合體存在于如下一些領(lǐng)域：宗教組織領(lǐng)域、行政權(quán)力領(lǐng)域（軍隊、貴族）、地方領(lǐng)域（居民聯(lián)合體、城市聯(lián)合體、外省聯(lián)合體）、職業(yè)領(lǐng)域（行業(yè)聯(lián)合體）、教育領(lǐng)域（大學(xué)聯(lián)合體）或私人領(lǐng)域（家族聯(lián)合體、相鄰聯(lián)合體）等。

④如南特（Nantes）城市共同體包含了24個市鎮(zhèn)，52336公頃土地，58萬居民。城市共同體由24個市理事會中選出的113個代表組成團體領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)有2300個分支服務(wù)機構(gòu)。

⑤前身為1964年12個市鎮(zhèn)組成的奧爾良城鎮(zhèn)工會，主要負責(zé)城鎮(zhèn)污水處理、生活垃圾處理和消防三類城鎮(zhèn)事務(wù)。

⑥如地區(qū)企業(yè)向所在市鎮(zhèn)繳納的稅率多少由每個城市自己決定。

⑦具體方案是突破現(xiàn)在巴黎所在的“法蘭西島”的限制，通過修建高速鐵路和提高塞納河的航運功能，將法國首都向西北延伸100多英里，連通北部海港城市勒阿弗爾，使巴黎真正成為國際大都會。

⑧社會生活保障涉及幾大類的問題，分別為：居住與生活（habitat et cadre de vie）、經(jīng)濟發(fā)展（développementéconomique）、就業(yè)與融合（emploi et insertion）、關(guān)懷性教育（réussite éducative）、健康與關(guān)懷（santé et accès aux soins）、市民與犯罪預(yù)防（citoyenneté et prévention de la délinquance）。

⑨MdE根據(jù)2005年1月18日社會凝聚規(guī)劃法建立，就業(yè)機構(gòu)旨在確保地方當(dāng)局、就業(yè)中心之間圍繞就業(yè)展開的各類的行動計劃或項目合作。這類就業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)為26歲以下的青年設(shè)置，由地方委員會及公共就業(yè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的共同負責(zé)。

⑩PLIE是地方層面上一項實施公共干預(yù)的工具，目的是通過適應(yīng)和個性化的整合途徑促進最弱勢群體就業(yè)或者恢復(fù)就業(yè)。是一項協(xié)調(diào)公共政策以促進就業(yè)和資源匯集的機制。PLIE在當(dāng)?shù)卣c各組織機構(gòu)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，建立一種就業(yè)的政策機制。這類受益人往往包括：長期被排斥的人（長期失業(yè)，申領(lǐng)就業(yè)補助的人）；與家庭破裂，無家可歸，疾病困擾等；社會邊緣化的個體；地區(qū)機構(gòu)（市鎮(zhèn)當(dāng)局，社區(qū)，總理事會等）。

公共利益組織是法國的實體組織機構(gòu)，可以通過公共合作或者與私人合作形成。通過匯集不同合作伙伴的資源，以實現(xiàn)共同感興趣的目標(biāo)，這種合作大部分代表公共利益。

本文法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體相關(guān)數(shù)據(jù)，來源于https：//www. iau-idf.fr/。

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