關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

呂敏 許文哲 高明友

摘要：實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償是保證礦山企業(yè)在開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中減少對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞或進(jìn)行有效恢復(fù)治理的一項(xiàng)措施，是促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的一項(xiàng)重要工作。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn);資源開(kāi)發(fā);生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一、礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償三個(gè)方面。礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償跟其他兩個(gè)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域相比，具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一共性，又有它自己的獨(dú)特性。有學(xué)者對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償有廣義和狹義的理解。狹義的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償，即讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，解決生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車(chē)"現(xiàn)象，激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額供應(yīng);廣義的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，不僅指對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償，還包括資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)環(huán)境污染、破壞的補(bǔ)償，即通過(guò)對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)或?qū)ΡＷo(hù)生態(tài)資源環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償，以提高該行為的成本或收益，達(dá)到保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境的目的。①有的學(xué)者認(rèn)為礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償指的是在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，受益者對(duì)因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)而造成礦區(qū)周?chē)鷳B(tài)破壞的受損者進(jìn)行的物質(zhì)補(bǔ)償和恢復(fù)礦區(qū)環(huán)境所需的物質(zhì)需求。因此，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是指因礦山企業(yè)開(kāi)采利用礦產(chǎn)資源的行為，給礦區(qū)周?chē)淖匀毁Y源造成破壞、生態(tài)環(huán)境造成污染、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的治理、恢復(fù)、校正所給予的資金扶持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免及政策優(yōu)惠等一些列活動(dòng)的總稱。②還有學(xué)者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采，利用過(guò)程中造成的礦區(qū)環(huán)境污染，礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞和礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)等問(wèn)題，而釆取的一系列整治、恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境措施的制度。無(wú)論是從哪種角度對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行定義，都要充分考慮到礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)對(duì)人的補(bǔ)償和對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，保證受到破壞的居民和礦區(qū)環(huán)境能夠得到補(bǔ)償和恢復(fù)。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>

（一）補(bǔ)償行為的正外部性

市場(chǎng)失靈和政府失靈是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中常見(jiàn)的兩大問(wèn)題，首先，市場(chǎng)主要通過(guò)價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，但由于生態(tài)資源的價(jià)格難以確定，使得市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用，出現(xiàn)失靈。其次，政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上也可能出現(xiàn)問(wèn)題，如監(jiān)管成本過(guò)高，政府有限理性，制度措施乏力等等，這引致政府失靈。生態(tài)補(bǔ)償可以破解市場(chǎng)失靈和政府失靈兩大頑疾，體現(xiàn)在以下方面：第一，生態(tài)補(bǔ)償直接惠及補(bǔ)償接受者，此外還對(duì)其他利益相關(guān)主體乃至全社會(huì)均有助益，產(chǎn)生良好的正外部性效應(yīng)。正是由于這種利益促進(jìn)機(jī)制，使得社會(huì)公眾開(kāi)展或參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臒崆榭涨案邼q，如此可適當(dāng)緩解市場(chǎng)失靈和政府失靈給生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的不利影響;第二，生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，不僅保證當(dāng)代人能獲得優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，也能使下代人同樣受益，克服了市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)節(jié)在時(shí)間上的局限，這也是生態(tài)補(bǔ)償正外部性的體現(xiàn)。

（二）范圍的廣泛性

生態(tài)環(huán)境對(duì)人類影響的復(fù)雜性和全面性決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶膹V泛性。首先，從補(bǔ)償對(duì)象上看，既有為追求代際公平，維持對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)利用而對(duì)生態(tài)本身的補(bǔ)償，也有基于代內(nèi)公平而對(duì)當(dāng)代人尤其是生態(tài)利益相關(guān)者的補(bǔ)償;其次，從補(bǔ)償內(nèi)容上看，除了對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行恢復(fù)治理所投入的補(bǔ)償之外，還包括為防止產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所付出的預(yù)防保護(hù)性費(fèi)用，此外還應(yīng)包括對(duì)因生態(tài)保護(hù)區(qū)設(shè)置而致發(fā)展權(quán)益受損的居民所進(jìn)行的各方面安撫?？梢?jiàn)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鞘謴V泛的。

三、完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的途徑

（一）足額征收礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理基金

我國(guó)在 2006 年下發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出各地根據(jù)實(shí)際情況在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣保證金制度，對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)治理起到了一定作用。但由于保證金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，審批動(dòng)用程序復(fù)雜，財(cái)政運(yùn)行成本高，恢復(fù)治理主體不明確，未能完整體現(xiàn)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。為了克服這些弊端，2017 年起，國(guó)家將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，明確礦山企業(yè)作為恢復(fù)主體，期待達(dá)到管理規(guī)范、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利的目的。這項(xiàng)基金由礦山企業(yè)單設(shè)會(huì)計(jì)科目，制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金的預(yù)算，按照銷(xiāo)售收入的一定比例計(jì)提，并通過(guò)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則設(shè)定為棄置費(fèi)用，逐年按照產(chǎn)量比例等方法攤銷(xiāo)計(jì)入生產(chǎn)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理。下一步，相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，按照滿足實(shí)際需求的原則編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方案，并公開(kāi)保護(hù)方案的執(zhí)行情況、基金提取的使用情況。

（二）嚴(yán)格實(shí)行礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

2015 年起，中央在吉林等 7 個(gè)省市部署開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)并取得明顯成效，2017 年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議通過(guò)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是對(duì)造成礦山生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償?shù)淖坟?zé)制度，明確了礦山生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍、賠償方式和解決途徑，形成了相應(yīng)的礦山環(huán)境鑒定評(píng)估管理的技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，做到義務(wù)人賠償應(yīng)賠盡賠，權(quán)利人劃分客觀公正，賠償范圍合理合法，同時(shí)加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)力量建設(shè)，推動(dòng)組建符合鑒定條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行磋商，完善賠償訴訟規(guī)則，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)馁Y金管理，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)，同時(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、修復(fù)效果要向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境治理補(bǔ)償方式

2016 年，五部委共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。指導(dǎo)意見(jiàn)提出要加快歷史遺留問(wèn)題的解決，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式。彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的歷史欠賬，逐年推進(jìn)歷史遺留礦山和老礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，是消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的重要基礎(chǔ)。在推進(jìn)廢棄礦山與老礦山生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，要與當(dāng)前正在開(kāi)展的城鎮(zhèn)綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害隱患治理相銜接，加強(qiáng)政策與項(xiàng)目資金整合，通過(guò)實(shí)施廢棄礦地復(fù)墾、再開(kāi)發(fā)改造、綠化造林等方式，提高治理的積極性和主動(dòng)性。廢棄礦山由原責(zé)任人進(jìn)行治理，責(zé)任人滅失及政策性關(guān)閉的礦山，由地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，納入財(cái)政預(yù)算，分年度逐步安排實(shí)施;在建和生產(chǎn)的老礦山，由礦山企業(yè)按方案要求治理。探索政府與社會(huì)資本合作 PPP 模式，根據(jù)不同的用地類型出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資和參與治理的優(yōu)惠政策，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入歷史遺留礦山治理領(lǐng)域。

四、結(jié)語(yǔ)：

在礦產(chǎn)資源在不斷滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要的同時(shí)，也帶來(lái)了必然的危機(jī)。礦山周?chē)沫h(huán)境惡化所帶來(lái)的生態(tài)危機(jī)產(chǎn)生了許多不安全因素，環(huán)境污染和環(huán)境破壞導(dǎo)致生態(tài)功能下降，礦產(chǎn)資源的存量減少、生態(tài)系統(tǒng)失衡，影響了人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供給能力，預(yù)防和控制環(huán)境破壞和污染，建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn)

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