長(zhǎng)江河道采砂管理中水行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作探索

沈琳

摘 要：本文對(duì)在長(zhǎng)江河道采砂管理活動(dòng)中的水行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作進(jìn)行了探索，提出了建立“兩法銜接”的有效路徑和工作機(jī)制，有利于充分發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、資源共享、形成合力，推進(jìn)保障長(zhǎng)江河勢(shì)穩(wěn)定、防洪和通航安全，促進(jìn)“共抓大保護(hù)”及長(zhǎng)江生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：河道采砂;行政執(zhí)法;刑事司法;兩法銜接

中圖法分類號(hào)：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0312

河道中的砂石是河床的基本構(gòu)成要素，具有維護(hù)水沙平衡物質(zhì)基礎(chǔ)的生態(tài)屬性。如果對(duì)其進(jìn)行不當(dāng)開發(fā)，將會(huì)給河道、防洪、涉水工程及水生態(tài)等公共安全造成多種形式的嚴(yán)重后果，尤其是濫采亂挖的非法采砂行為，危害更大。為了加大對(duì)河道安全、防洪及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度，嚴(yán)懲非法采砂，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》）出臺(tái)，明確了非法采砂犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，為維護(hù)河湖防洪安全、水生態(tài)安全提供了有力的法治保障。

在長(zhǎng)江河道采砂管理活動(dòng)中，加強(qiáng)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)踐和探索，有利于推進(jìn)對(duì)非法采砂的嚴(yán)厲制裁，有利于維護(hù)長(zhǎng)江河道采砂管理的良好秩序，保障長(zhǎng)江河勢(shì)穩(wěn)定、防洪和通航安全，有利于促進(jìn)“共抓大保護(hù)”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)。

1? 開展長(zhǎng)江采砂管理“兩法銜接”的意義

長(zhǎng)江河道采砂管理事關(guān)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定和通航安全，關(guān)系長(zhǎng)江治理、開發(fā)和保護(hù)大局。建立長(zhǎng)江采砂管理“兩法銜接”機(jī)制意義重大。

1.1? 是落實(shí)綠色發(fā)展理念，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

習(xí)近平總書記多次就加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要樹立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈意識(shí)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》把江河湖泊保護(hù)擺在重要位置，提出明確要求。所以，加強(qiáng)河道采砂管理，研究長(zhǎng)江采砂管理“兩法銜接”機(jī)制，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

1.2? 是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的有力保障

習(xí)近平總書記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危，要求從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。加強(qiáng)河道采砂管理，是水治理體系的重要組成部分。實(shí)踐證明，維護(hù)河湖生命健康、保障國(guó)家水安全，需要加強(qiáng)河道采砂管理，加大行政執(zhí)法力度。研究河道采砂管理“兩法銜接”機(jī)制，積極發(fā)揮執(zhí)法部門的主體作用，與相關(guān)司法部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加大對(duì)非法采砂的打擊力度，維護(hù)采砂管理良好秩序，促進(jìn)形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。

1.3? 是規(guī)范采砂管理，精準(zhǔn)打擊非法采砂的有效途徑

長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)踐說明，及時(shí)建立長(zhǎng)江河道采砂管理的“兩法銜接”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作相銜接，有利于充分發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和資源共享，整合執(zhí)法資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督，形成對(duì)長(zhǎng)江非法采砂行為的打擊合力，實(shí)現(xiàn)依法行政、公正執(zhí)法。建立長(zhǎng)江河道采砂管理的“兩法銜接”工作機(jī)制是水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處非法采砂行為的水行政執(zhí)法過程中，將超越水行政執(zhí)法范疇、涉嫌構(gòu)成犯罪的案件從一般水行政執(zhí)法中分離出，交由司法機(jī)關(guān)予以刑事追究的有效途徑和有力保障。

2? 長(zhǎng)江河道采砂管理形勢(shì)依然嚴(yán)峻

2.1? 河道砂石供需矛盾日益突出

長(zhǎng)江中下游干流河道的泥砂主要來源于長(zhǎng)江宜昌以上干支流，以及中下游兩岸支流及湖泊水系的少量入?yún)R。由于長(zhǎng)江上游干支流控制性水庫(kù)陸續(xù)投運(yùn)攔沙、水土保持減沙、河道采砂、航道疏浚和主產(chǎn)沙區(qū)未遇強(qiáng)降水等因素的共同影響，三峽水庫(kù)建成以來入庫(kù)泥沙減少約67%，加之三峽水庫(kù)的攔沙作用，宜昌站來沙減少93%，對(duì)長(zhǎng)江中下游干流河道的泥沙補(bǔ)給帶來了一定影響，砂石需求與泥沙補(bǔ)給之間的矛盾顯現(xiàn)。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和速度的提升，市場(chǎng)對(duì)砂石資源需求的不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致砂石供需矛盾日益突出。

2.2? 長(zhǎng)江河道采砂的管理工作異常復(fù)雜

由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展對(duì)河砂需求旺盛，社會(huì)上各種群體在逐利因素的驅(qū)使下涉足河道采砂，使采砂管理工作背景環(huán)境更為復(fù)雜，管理任務(wù)更為繁重，管理難度也更加凸顯，非法采砂活動(dòng)時(shí)有反彈。近年來，盡管沿江各地采取組織開展各類清江行動(dòng)、專項(xiàng)整治行動(dòng)、專項(xiàng)打擊行動(dòng)等強(qiáng)化長(zhǎng)江采砂管理的措施，非法采砂在少數(shù)河段、局部水域，仍時(shí)有反彈。特別是行政區(qū)劃的交界及毗鄰水域，有時(shí)甚至還比較猖獗。即使是兩高《司法解釋》的出臺(tái)，在此后的一年多時(shí)間內(nèi)，長(zhǎng)江干流沿江各地共查獲涉砂類刑事案件近2 000起。

2018年5月底開始，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委”）組織暗訪，發(fā)現(xiàn)入汛后長(zhǎng)江部分江段涉砂違法行為反彈嚴(yán)重。6月6日在咸寧市嘉魚縣、武漢市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（漢南）等江段發(fā)現(xiàn)74艘非法移動(dòng)的采砂船舶，6月21日至22日在武漢市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)現(xiàn)6艘正在作業(yè)的非法采砂船舶。

張家港市長(zhǎng)江岸線約103km，非法采砂主要分布在雙山水域和蘇通七號(hào)錨地水域。其中，雙山水域位于福姜沙水域，與靖江、江陰等市交界;蘇通七號(hào)錨地水域?yàn)樘K州（張家港）和南通水域的交叉點(diǎn)。盡管經(jīng)常開展對(duì)非法采砂的巡查打擊，并與長(zhǎng)江航運(yùn)公安多次聯(lián)合行動(dòng)，但打擊效果不甚理想，每年都有多起非法采砂被查獲。

2017年8月18日水政、公安聯(lián)合出動(dòng)，開展了雙山水域巫山港清理專項(xiàng)行動(dòng)，一舉將巫山港內(nèi)涉砂人員20余人抓獲到案，將行動(dòng)中查獲的9艘非法采砂船全部扣押至水政西部綜合執(zhí)法基地內(nèi)。該案涉案金額達(dá)1 000余萬元，成為公安部的督辦案件。然而，2018年以來，全江砂石價(jià)格猛漲，受暴利驅(qū)使，長(zhǎng)江通州沙西水道及南通與張家港市交界水域非法采砂發(fā)生反彈。5月13日晚，針對(duì)張家港市四干河、五干河舉報(bào)非法采砂情況，張家港市水政監(jiān)察大隊(duì)聯(lián)合長(zhǎng)航公安蘇州分局開展一次突擊行動(dòng)，對(duì)四干河、五干河段長(zhǎng)江水域進(jìn)行重點(diǎn)打擊。行動(dòng)中，執(zhí)法人員在五干河現(xiàn)場(chǎng)抓獲非法作業(yè)采砂船2艘和嫌疑人7名。針對(duì)張家港市與周邊縣市交界水域，特別是瀏海沙水道、蘇通七號(hào)錨地夜間非法采砂反彈現(xiàn)象，10月21日晚，市水政監(jiān)察大隊(duì)聯(lián)合長(zhǎng)航公安蘇州分局對(duì)瀏海沙水域進(jìn)行重點(diǎn)打擊。行動(dòng)中，執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)抓獲非法采砂船1艘和嫌疑人2名。近兩年來已經(jīng)查處非法采砂行為多起。

2.3? 追究非法采砂刑事責(zé)任程序亟待規(guī)范

長(zhǎng)江委在2018年9月部署開展長(zhǎng)江非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)專題會(huì)上指出，針對(duì)長(zhǎng)江采砂管理仍然存在的一些問題，水利與交通、公安等部門合作機(jī)制有待進(jìn)一步完善，非法采砂入刑后公檢法與水利的兩法銜接亟待建立。

其一，在河道采砂管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間還沒有建立起相對(duì)固定、完善的工作聯(lián)系制度。盡管河道采砂管理探索“兩法銜接”工作已經(jīng)起步，但在長(zhǎng)江河道采砂管理行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、以罰代刑”的問題仍時(shí)有發(fā)生。

其二，非法采砂案件移交司法機(jī)關(guān)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序尚未明確?！端痉ń忉尅烦雠_(tái)之后，水利部政法司及時(shí)作出學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹的相關(guān)部署，明確對(duì)涉嫌犯罪的水事違法行為堅(jiān)決及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理，嚴(yán)厲打擊河道非法采砂犯罪行為，并提出組織開展《司法解釋》配套制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的相關(guān)要求，但就具體的非法采砂案件查處而言，各地相關(guān)工作仍處在探索和研究階段。尤其是針對(duì)非法采砂案件移交司法機(jī)關(guān)的具體移送標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)程序性規(guī)定等相關(guān)制度（辦法），尚未正式出臺(tái)。

其三，非法開采砂石價(jià)值認(rèn)定方法尚未明確?！端痉ń忉尅返某雠_(tái)，實(shí)現(xiàn)了河道非法采砂行為入刑目標(biāo)，為維護(hù)河湖防洪安全提供了有力法治保障，長(zhǎng)期以來非法采砂行為違法成本低、定罪量刑難、多發(fā)頻發(fā)的局面必將得到根本解決。但是，各地出臺(tái)適合當(dāng)?shù)夭缮肮芾韺?shí)際的河道非法采砂砂石價(jià)值的認(rèn)定報(bào)告和危害防洪安全的鑒定報(bào)告相關(guān)工作規(guī)定，尚處在探索研究階段。

3? 長(zhǎng)江采砂管理“兩法銜接”的有效路徑

3.1? 認(rèn)真執(zhí)行打擊非法采砂的相關(guān)法規(guī)規(guī)定

首先，在依據(jù)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》進(jìn)行執(zhí)法管理的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真運(yùn)用《司法解釋》嚴(yán)厲打擊非法采砂犯罪行為。

兩高《司法解釋》其主要特點(diǎn)：一是調(diào)整了非法采礦罪的犯罪構(gòu)成。2011年2月25日《刑法修正案（八）》對(duì)第三百四十三條和2016年最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》刪除了“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞”這一結(jié)果要件，降低了司法機(jī)關(guān)取證難度，提高了非法采礦罪的可操作性。

二是擴(kuò)大了適用范圍。最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》由原來僅僅適用違反《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等法律、行政法規(guī)的行為擴(kuò)展到適用《中華人民共和國(guó)水法》等水法規(guī)，明確將違反《中華人民共和國(guó)水法》等法律、行政法規(guī)有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的規(guī)定的違法行為，明確認(rèn)定為刑罰第三百四十三規(guī)定的“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”，為水行政主管機(jī)關(guān)和流域管理機(jī)構(gòu)依法追責(zé)非法采砂分子的刑事責(zé)任提供了法律依據(jù)。

三是調(diào)整了構(gòu)成非法采礦罪的情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。2003年最高院《解釋》規(guī)定，非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值，數(shù)額在5萬元以上的，屬于刑法第343條第1款規(guī)定的“造成礦產(chǎn)資源破壞”;數(shù)額在30萬元以上的，屬于刑法第343條第1款規(guī)定的“造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞”。最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》第三條將《刑法》第三百四十三條中的“情節(jié)嚴(yán)重”解釋為：“開采的礦產(chǎn)品價(jià)值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在十萬元至三十萬元以上的”。也就是將涉嫌構(gòu)成非法采礦罪的情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)由五萬元調(diào)整為十萬元。

其次，各地要認(rèn)真落實(shí)已出臺(tái)的相關(guān)管理制度，始終保持對(duì)非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。

3.2? 不斷建立和完善適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的相關(guān)配套制度

長(zhǎng)航公安深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要戰(zhàn)略思想，提出做長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的參與者、建設(shè)者、捍衛(wèi)者，及時(shí)研究出臺(tái)《長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)辦理非法采砂刑事案件指引》等規(guī)定，充分發(fā)揮行使跨區(qū)域中央管理水域公安管理事權(quán)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)母親河作出貢獻(xiàn)。同時(shí)，也是沿江水行政主管部門及時(shí)向其移交非法采砂相關(guān)案件，嚴(yán)懲非法采砂犯罪行為的有力支撐。

張家港市在加強(qiáng)長(zhǎng)江采砂管理方面，有著相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)。就目前解決長(zhǎng)江河道采砂管理“兩法銜接”工作的實(shí)際情況而言，應(yīng)加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》《司法解釋》等法律法規(guī)，參考《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》的有關(guān)精神，以江蘇省《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案例標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)全省水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法銜接工作的指導(dǎo)意見》等為借鑒，就張家港市長(zhǎng)江河道采砂管理“兩法銜接”工作，研究出臺(tái)在執(zhí)行層面具有較強(qiáng)可操作性的相關(guān)實(shí)施辦法，探索解決長(zhǎng)江采砂管理中行政處罰難以適時(shí)到位、非法采砂犯罪行為及時(shí)移送公安司法機(jī)關(guān)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序等有關(guān)問題。

3.3? 適時(shí)運(yùn)用申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行措施

關(guān)于《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，從1999年開始醞釀，歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)五次審議修改，前后歷時(shí)12年，于2011年6月30日由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過，并于2012年1月1日起實(shí)施。“執(zhí)行難”一直制約著我國(guó)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作，成為社會(huì)關(guān)注的難點(diǎn)?！缎姓?qiáng)制法》的出臺(tái)，將有利于解決行政處罰中存在的被執(zhí)行人難找、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋、執(zhí)行權(quán)力受拘束、執(zhí)行結(jié)果不到位等行政執(zhí)法難題。

比如，相對(duì)于行政處罰難以到位的非法采砂案件，而行政相對(duì)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，不履行行政處罰決定，在水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制后，行政相對(duì)人仍不履行行政處罰決定的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以保證處罰到位。

4? 建議

探索并盡早建立和完善長(zhǎng)江河道采砂管理“兩法銜接”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作相銜接，有利于充分發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、資源共享和形成合力，在加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理活動(dòng)中做到依法行政、公正執(zhí)法。為此提出如下建議。

一是堅(jiān)決查處非法采砂，行政處罰應(yīng)依法處罰到位。在打擊非法采砂的執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)依據(jù)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，結(jié)合當(dāng)?shù)馗骷?jí)水行政主管部門及本單位制定的涉及實(shí)施操作層面的相關(guān)規(guī)定及程序、標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行到位。

二是適時(shí)運(yùn)用申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行手段，保障行政處罰的順利實(shí)施。在對(duì)非法采砂進(jìn)行處罰中，對(duì)于不履行相關(guān)處罰決定的，應(yīng)按規(guī)定采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。對(duì)于仍不履行行政處罰決定的，應(yīng)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定，及時(shí)申請(qǐng)人民法院依法啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。

三是積極探索研究制定長(zhǎng)江河道采砂管理“兩法銜接”相關(guān)配套制度，明確有關(guān)執(zhí)法案件中涉嫌犯罪案件移送的程序規(guī)則、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律文書等，規(guī)范案件移送制度，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)順利向公安機(jī)關(guān)移交非法采砂案件。對(duì)于張家港市長(zhǎng)江河道采砂管理“兩法銜接”工作而言，最具有指導(dǎo)意義的是，江蘇省水利廳、省公安廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)全省水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法銜接工作的指導(dǎo)意見》，要求全省各級(jí)水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處涉水行政違法案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件線索和有關(guān)證據(jù)材料向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，明確了水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件，應(yīng)當(dāng)提交的有關(guān)證據(jù)材料等。張家港市還可根據(jù)本地長(zhǎng)江河道采砂管理執(zhí)法實(shí)踐，出臺(tái)相關(guān)具體辦法，發(fā)現(xiàn)非法采砂涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件線索及有關(guān)證據(jù)材料向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送。

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Exploration on the Administrative Law Enforcement and the Connection of

Criminal Justice in the Management of Sand Mining in the Yangtze River

Shen Lin

（Zhangjiagang City Water Administration Monitoring Team，Suzhou 215600，China）

Abstract：This paper has carried out practice and exploration on the water administrative law enforcement and criminal justice connection in the sand mining management activities of the Yangtze River，and put forward the effective path and working mechanism for establishing the "Two Methods Convergence". It is conducive to giving full play to the complementary advantages，resource sharing and synergy of water administrative law enforcement and criminal law enforcement，advancing the stability of the Yangtze River situation，flood control and navigation safety，and promoting the "Focus on Great protection" and the construction of the Yangtze River ecological civilization.

Key words：River Sand Mining;Administrative Law Enforcement;Criminal Justice;Two Methods Convergence