論高校的行政主體資格及其與司法審查的關系

仁青加

摘要：自上世紀90年代初期以來，我國教育領域糾紛呈增長態(tài)勢，相關案件之審判也引起社會大眾的廣泛關注。而田永案的判決，明確了受教育者的基本權利可以得到司法救濟的基本原則，對于高校教育管理的自主權與司法審查的關系也給予了一定的闡釋，從而使得人們對于教育管理的法治理念有了很大的轉變。雖然本案已過去近20年，但其對于教育、行政訴訟的雙重領域的重大影響仍不可忽視。筆者以田永案為中心，通過梳理案情、整理判決，對相關法律問題加以論述、評析，以期在反思中獲得新的啟發(fā)。

關鍵詞：行政主體資格 授權組織 司法審查 內部行政行為 ?正當程序

一、案情梳理

（一）事實梳理

二、理論探討與案例評析

（一）侵犯受教育權的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍

以1989年舊《行政訴訟法》第11條為規(guī)范依據[ 1989年舊《行政訴訟法》第十一條 人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：

（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的;

（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的;

（三）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經營自主權的;

（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的;

（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的;

（六）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的;

（七）認為行政機關違法要求履行義務的;

（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

2015年新《行政訴訟法》第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的;

（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的;

（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的;

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的;

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的;

（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的;

（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的;

（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的;

（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的;

（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的;

（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的;

（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。對于該問題，一種觀點認為，侵犯受教育權的案件并不屬于行政訴訟法明文規(guī)定的受案范圍，且其他相關的教育法律、法規(guī)中也沒有明確的規(guī)定，故將該類案件納入行政訴訟受案范圍欠缺法律依據，應當不予受理。另一種聲音是，當事人的權利受到行政行為的侵犯，理應給予法律上的保護和救濟，提起行政訴訟是應有之義。筆者認為，分歧的產生與當時法律規(guī)范存在的問題和漏洞緊密相關，致使即便我們可以為法院受理本案尋找到一定的法律依據，但就此以尚不明確的理論依據即承認受教育權案件屬于行政訴訟受案范圍，仍未免略顯牽強，下簡述之。

依胡錦光老師的觀點，本案一審判決對于受案范圍爭議的解決方式是：通過引用第54條第3項的規(guī)定，即“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行”，相當于間接適用了舊《行政訴訟法》第11條第1款第4項。因為從條文文意來看，有關“申請許可證執(zhí)照”的條款并沒有將受案范圍限于第8項中規(guī)定的“人身權、財產權”范疇，那么將畢業(yè)證、學位證解釋進“許可證”范疇，即似可合理地以行政訴訟的方式處理之。

其實，從目的解釋的視角，也可為法院受理此案尋找到一定的法律支持。行政訴訟法的立法目的，應當是保護公民、法人或其他組織在行政活動中受到影響的所有合法權益，而不應僅限于人身權和財產權范疇。從修法趨勢上也足以看出，2015年新法的第12條對于受案范圍進行了較大幅度的修改，最引人注目的是一個“等”字意味著非財產權、人身權類的案件亦可能被納入行政訴訟受案范圍。據此，更可以說明舊行之法將受案范圍限制地過于狹窄，而給司法機關受理案件設置了不應有的法律障礙。但是對于新行訴法的評價學界并不統(tǒng)一，不乏學者稱此次受案范圍的修改并無實質性的進步，使得“特別權力關系仍然游離于行政訴訟受案范圍之外……勞動權、受教育權、環(huán)境權等新型權利的可訴性仍然有待解釋”。

可見，盡管通過努力解釋，我們可以為本案法院之受理尋找到一定的依據和理由，但缺少明文規(guī)范的適用終究是不精確的。故總體而言，將本案納入行訴受案范圍的理論根基并不牢固。

（二）本案中北科大何以成為行政訴訟被告

程序法分析：高等學校能否成為行政訴訟的適格被告

（1）行政授權的理論支持

雖然本案中北科大并未就自身的被告資格提出異議，但這一問題的確是法院在審理時必須首先加以考慮的，也是本案關鍵之所在。針對審理中出現的兩種不同意見，筆者贊同肯定性觀點，即北京科技大學作為高等學校，雖然不是國家行政機關，但因其屬于法律、法規(guī)授權的履行部分教育行政管理職責的教育機構，故在履行教育行政管理職權的活動中，應當具有行政主體資格。

高校具備行政主體資格并不是空口無憑的說辭，而是有堅實的法律依據。根據案件當時施行的舊《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，由法律、法規(guī)明確行政授權的組織自然可以成為行政訴訟之被告。對于“行政授權”的相關理論點，筆者整理如下;

（2）公權力還是私權利的判斷

但是，管見以為，對于高校行政主體資格的定性僅以“法律法規(guī)授權的組織”作為依據似乎并不徹底。即便是現行《行政訴訟法》，對于“法律、法規(guī)授權”本身也未予以清晰的界定，故從源頭的概念定位上便具有天生的模糊性。換言之，法律對于某一組織進行授權，是否意味著該組織一定是一個擁有行政管理職權的主體呢？私認為，還必須予以衡量的一點是該組織被授予的權利本身是公權力性質還是私權利性質。這一判斷自身，應當與后文將探討的“法院對于高校的行為進行司法審查時應當考慮的因素”是兩個邏輯層面的問題，應當單獨予以思考和規(guī)范。

2.實體法分析：北科大侵犯了田永的實體權利

首先，從事實來看，其一，北科大在對于田永作出開除學籍處分決定后，從未辦理給注銷學籍，遷移戶籍、檔案等手續(xù);其二，在后期田永丟失學生證后，北科大甚至為其補辦并重新注冊了學生證，此應視為該校自動撤銷“退學處理”的決定;其三，田永在后續(xù)兩年中毫無障礙地修滿學業(yè)并參加考核、實習、畢業(yè)設計，高分通過論文答辯等等，此些事實足可推定北科大針對田永作出的“按退學處理”的決定在法律上從未發(fā)生過應有效力，即田永仍具有北京科技大學的學籍。

其次，自法理而言，“按退學處理”本身涉及到被處理者的受教育權，從充分保障當事人權益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見。北京科技大學沒有照此原則辦理，忽視當事人的申辯權利，這樣的行政管理行為違背了依法行政的正當程序原則，不具有合法性。

綜上，從程序法上看，基于《教育法》等法律法規(guī)的明確授權，北科大屬于有法律、法規(guī)授權的團體組織，具有行政訴訟被告主體資格，且涉案行為應屬行政管理行為;從實體法上看，北科大的行政管理行為侵犯了原告的受教育權、取得學籍與畢業(yè)學位等實體權利。故北京科技大學成為本案之被告是適格的、合理的。

（三）如何協(xié)調司法審查與高校自律之間的關系

1.特別權力關系理論

“內部行政行為不可訴”的觀點肇端于大陸法系的“特別權力關系理論”。根據該理論，公法上的法律關系可被分為“一般權力關系”與“特殊權力關系”。后者主要是指國家或公共團體基于特別的法律原因，在一定范圍內對相對人有概括的命令強制權力，相對人則負有服從義務，如國家對公務員、國立大學對學生等。該理論對于繼受之國的行政訴訟受案范圍產生了深遠影響，尤其是相對人對于“高權處置行為”的不服無法通過行政訴訟的途徑尋求救濟，形成權利保護之“真空”?；蛟S正是因此，該理論不僅在英美法系國家不被承認，即使與德國同為大陸法系的法國亦不采之。隨著法治發(fā)展、社會演進，采用該理論的國家也紛紛對其進行合理性檢討，盡量縮減由此對公民訴權帶來限制的消極影響。

2.“基礎關系”與“管理關系”相區(qū)分理論

如前所述，盡管特別權力關系理論在一定程度上影響著被管理者的行政訴權之行使，但鑒于主體內部管理與一般行政管理相比的確存有特殊性，在司法介入行政主體的內部管理呈現擴大化趨勢的同時，理應對于司法力量進行清晰的限制，并為其找到合適的理論依據。筆者認為，同樣源于德國的“基礎關系”與“管理關系”的二分理論十分值得借鑒。依照此二分理論，與基礎關系相關的決定屬于行政行為范疇，理應受到司法審查，而管理關系中的命令則不屬行政行為范疇從而拒絕法院的干預。同理，該理論也適用于高等院校與學生之間的關系。由此，有學者依據該理論歸納出了法院對高校行為進行審查時應當考慮的因素，一共有四：其一，看有無法律法規(guī)授權;其二，看對學生權利義務的影響程度;其三，看學校規(guī)則的制定是基于一種事實還是基于一種推測;其四，看人性化程度與專業(yè)化程度。

由權力分立的角度觀之，行政主體規(guī)范內部秩序的行為本不應接受司法審查。然筆者認為，尤其對于正在“擺脫”特別權力關系理論桎梏的國度，對于此種所謂“內部行政行為不可訴”的進一步討論和反思是極有必要的。體現于該案，我們應當清醒客觀地評價司法審查行為，巧妙把握好高校自律與司法審查兩者之界限，以利益權衡為基準，清楚區(qū)分高校自律權與行政權范疇，以更好地區(qū)分情形為相對人提供合法救濟。

（四）與本案相關的行政法原則

1.正當程序原則

田永一案的判決書中明確指出：“按退學處理，涉及被處理者的受教育權利，從充分保障當事人權益的原則出發(fā)，做出處理決定的單位應當將處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許處理者本人提出申辯意見。北京科技大學沒有照此辦理，忽視當事人的申辯權利，這樣的處理決定不具有合法性”，學界對此評價為，“法院在沒有任何法律規(guī)定的情況下，根據正當程序的要求認定學校程序違法，從而創(chuàng)造性地運用了正當程序原則”。正當程序（due process）原則發(fā)源于英國的自然正義原則，是指行政權力運行應當符合最低限度程序公正標準。具體而言，其內涵包括正當程序的標準高于法定程序、合理性、公正性三個方面。在我國統(tǒng)一的《行政程序法》出臺前，本案對于正當程序原則的運用，“應和了學界對重視行政程序的呼吁，注入了法官對公民權利的關懷，彌補了我國行政程序立法的缺陷”

但是，該原則在本案中的適用并不是無懈可擊的。筆者認為，某種理念能否被奉為一種行為準則，其衡量標準應當是該理念是否為社會成員所普遍認同，是否在社會成員內心被奉為一種崇高信仰和價值追求。而在高等教育領域，明確規(guī)定有正當法律程序的法規(guī)幾乎沒有，且高校自身也大多未嚴格遵循正當程序的要求對學生給予紀律處分——畢竟，在社會大眾相沿成習的觀念中，與“實體正確”相較，“程序正當”觀念依舊稀薄而陌生。由此，該判決為高校設置了“事后制定、溯及既往”的程序性規(guī)則，強加了“程序正義”之義務，其實質對于高校是失之公平的。綜上，筆者認為，認識到正當程序的價值和精神是值得鼓勵的，但在處理模式上，或采司法建議之方式敦促高校注意遵循該原則，是更為妥適的。

2.信賴保護原則

何海波教授對于本案從信賴保護原則[ 信賴保護原則通常是指，行政行為的相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護。信賴保護原則始于德國，它由司法判例所確立，后被明文規(guī)定于法律條文，并為日本、臺灣等國家和地區(qū)接受。參見何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載人民法院報，2001年1月15日第B04版。]的角度進行了另一思路的探討，在理論界和實務界都有著重大的借鑒意義。何認為，盡管學校的退學處理在后續(xù)并未得到實際執(zhí)行，但僅以此事實無法推出該決定不產生效力。換言之，依行政行為效力理論，行政決定是否已被執(zhí)行并不影響自身之效力。置于本案中，“退學處理”決定作出后，單憑學校未履行諸如變更學籍登記、遷出學生宿舍等后續(xù)手續(xù)的事實并不能推翻田永已自處理作出當日喪失學籍的法律效果。恰相反，后續(xù)學校相關部門為其補發(fā)學生證等（凡是與學校的既有行政處理決定相抵觸的）行為是統(tǒng)統(tǒng)無效的。若按此種思路，自然無法得出田永之學籍以自行恢復的結論。故為田永辯護的更加強有力的理由在于，“法院對行政法上信賴保護原則的直覺感受和不自覺的運用”。

申言之，學校在對田永作出退學決定后的一系列做法，無疑會導致田永依一般生活經驗對于學籍的“恢復”形成一種預期：只要他像其他同學一樣順利完成學業(yè)和畢業(yè)答辯等任務，學校自然將準許其畢業(yè)取證，因為學校沒有再作出任何的禁止性要求。以信賴保護原則的視角觀之，學校的該種做法足以從根本上損害田永的信賴利益，其不為田永頒布兩證的結果設定，不僅使田永的數年來學習成果化作泡影，更是嚴重影響著一位待就業(yè)大學生的人生前途。故從衡量相關的公共利益與田永的個人利益計，田永的信賴利益總體是值得保護的，若法院以此為論述依據，其判決文字將更具說服力和感染力。

三、總結

（一）田永案的影響力

上述對于田永案的多角度、多方面的理論分析實質是相互聯(lián)系、相互補充的，例如引入正當程序原則是厘清司法審查介入高校自主管理之界限的重要手段，再如特別權利關系理論的淡化是打破先前慣性思維、進一步擴大行政訴訟受案范圍的理論前提等。由此亦可見田永案本身的代表性和復雜性，由此窗口可窺見不同側面的問題?？傊镉涝V北京科技大學不授予畢業(yè)證、學位證一案，對于我國的行政主體理論與行政訴訟被告制度均有著深遠的影響。

其一，田永案發(fā)生于1998年，在此之前，教育行政領域產生的糾紛作為民事案件訴訟或采取信訪形式解決問題的案例在全國非常普遍，而真正能夠納入行政訴訟調整的案件極少?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆酚?999年第4期登載本案的一審判決書，不僅對于將高校作為法律法規(guī)授權的組織有著清楚明確的表述，且闡明了將依法行使國家賦予行政管理職權的高校列為行政訴訟之被告，適用行政訴訟法解決其與管理相對人之間的行政爭議的重大意義，即“有利于化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定”。本案及受本案影響作出的后續(xù)“劉燕文訴北京大學不授予博士學位案”的終審判決，使得“高校可以成為行政訴訟的適格被告”在行政法學界取得共識。其二，本案標志著在高等教育領域首先打破了特別權力關系的界限，開創(chuàng)了法院審查高校內部行政行為的先河。

（二）由本案折射出的中國社會問題思考

首先，田永案本身反映出的是一個典型的中國特色問題。我國的高等學校多為行政授權，從而具有自上而下一脈相承的“準公權力”;相較之下，國外則多為私立學校，其設立無需國家承認，由社會公眾承認即足夠，更加強調“自治”的力量。自然地，相較而言我國更加重視法律保留原則的遵守。

其次，由本案可以明顯體會到“申辯權”在我國的單薄勢微。公民在強大政府面前的弱小地位，使得公民的申辯、反抗權不受重視，甚至造成了許多冤假錯案。由此帶來的負面效應，自然是公民法制意識亟待加強，尤其是證據收集意識、程序正當意識的缺位，往往造成某種意義上的惡性循環(huán)。筆者認為，解決該問題的較優(yōu)途徑在于自上而下地制約權力、保障權利，即使不能達到美國般的“窮盡行政訴訟原則”，也應當在對于國人權利意識淡薄予以理解的同時，切實體會百姓“不敢告、不愿告、不會告”的難處，以完善公權力制度等方式為底層民眾的維權提供力所能及的優(yōu)質環(huán)境。值得一提的是，在當今中國，至少在“自治精神”真正得以樹立之前，寄希望于“天生缺鈣”的非政府組織是不現實的（更何況西方強大的非政府組織力量首先有宗教背景的強力支撐）。

再次，對于行政主體理論的研究和發(fā)展，有不少學者提出新的展望。有學者指出，“應當建立起多元化的行政主體理論，并使多元行政主體成為正式的行政法律制度”，亦有學者呼吁建立公務法人制度體系，“行政法學界有必要跳出將行政主體限于行政機關和法律法規(guī)授權組織的狹隘視野，借鑒法國等大陸法系國家的經驗，引入公務法人的概念”，且強調“事業(yè)單位法人與公務法人存在質的不同，以事業(yè)單位作為行政主體只是‘權宜之計’”，還有聲音倡導“西方的行政主體制度可以引進，并可加以改造而為我所用，在我國建立以行政分權為核心的行政主體制度”。筆者認為，在我國現行體制下，從受案范圍的修改入手或許是個較為簡便易行的方法，但如何科學地適度擴大范圍，是個法律素養(yǎng)問題和立法技術問題。

最后，管見以為，唯有自立法之源頭厘清諸如什么是“行政”，什么是“行政行為”一類的基本概念，才能真正針對理論問題形成符合國情的學術爭鳴之態(tài)，進而以公法學人的博愛姿態(tài)給當前社會提供一個符合發(fā)展規(guī)律的理想答案。中國欲與國際對話、于世界為先，應在最基本問題的界定上正本清源，否則枉議各說各派之高談闊論！

參考文獻：

[1]參見胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第66頁。

[2]其實，該退學處理的效力自身在學界即存有爭議。如依何海波教授的觀點，退學處理自作出時即生效，無論后續(xù)如何均不能得出田永之學籍自動恢復的效果。該部分在本文“信賴保護原則”部分亦有提及。參見何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載人民法院報，2001年1月15日第B04版。

[3] 特別權力關系理論是德國19世紀后半葉的公法學說，日本明治維新后全盤接受，我國臺灣地區(qū)也深受該理論的影響。參見胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第69頁。

[4]胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第69頁。轉引自翁岳生：《論特別權力關系之新趨勢》，載《行政法與現代法治國家》，臺灣大學法學叢書1990年版，第131頁。

[5] 參見胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第77-80頁。

[6] 參見孫維霞：《論我國高校學生管理中正當程序原則的適用》，中國政法大學碩士學位論文，2006年4月。轉引自楊建順、李元起：《行政法與行政訴訟法教學參考書》，中國人民大學出版社，2003年，第367頁。

[7]參見呂新建：《行政法視域下的正當程序原則探析》，載《河北法學》，2011年11月，第29卷第11期，第165-171頁。

[8]胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第73頁。

[9]參見胡錦光：《北大博士學位案評析》，載《人大法律評論》，2000年卷第2期。

[10]信賴保護原則通常是指，行政行為的相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護。信賴保護原則始于德國，它由司法判例所確立，后被明文規(guī)定于法律條文，并為日本、臺灣等國家和地區(qū)接受。參見何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載人民法院報，2001年1月15日第B04版。

[11] 何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載人民法院報，2001年1月15日第B04版。

[12]參見胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第72頁。

[13]王建芹、張曉輝：《一元理論與多元現實——非政府組織中的社會公共行政主體》，載《社團管理研究》，2008年4月，第5-9頁。

[14]馬懷德教授對此有深刻闡述。參見馬懷德：《學校、公務法人與行政訴訟》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000版，第422-436頁。轉引自胡錦光主編：《中國十大行政法案例評析》，法律出版社，2005年11月第1版，第68頁。

[15]馬懷德：《公務法人問題研究》，載《中國法學》2000年第4期，第40-47頁。

[16]薛剛凌：《行政主體之再思考》，載《中國法學》2001年第2期，第30-40頁。