鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作方法初探

何杰 王志強(qiáng) 李湘龍

摘 要? 為了對(duì)原有的、約定俗成的鄉(xiāng)級(jí)習(xí)慣界線進(jìn)行法定化，處理好界線爭(zhēng)議問題，本文以湘潭市雨湖區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，利用鄉(xiāng)級(jí)習(xí)慣界線和0.5米分辨率衛(wèi)星遙感影像等數(shù)據(jù)，通過工作底圖制作、邊界線劃定、界線協(xié)議書及附圖編制、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等工作，確定了明確完整的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線，形成了一套內(nèi)容全面、可復(fù)制、可推廣的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作流程，且提供了合理可參考的界線爭(zhēng)議處理辦法，對(duì)其它地區(qū)開展鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞? 鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線;界線勘定;工作方法;雨湖區(qū);爭(zhēng)議處理

中圖分類號(hào)：P27? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： In order to legalize the original and conventional township customary boundaries， and handle boundary disputes properly， this paper takes the Yuhu District of Xiangtan City as a pilot area， using the customary boundaries of townships， 0.5m resolution satellite remote sensing image， etc. Firstly， through the work of domestic industry， the production of base map， the demarcation of boundary， the preparation of the boundary agreement and drawings， database establishment， etc. And then we determined the clear and complete administrative boundary in the township level. Finally， formed a set of comprehensive， reproducible and scalable process of boundary settlement in the township level. This paper also provides a reasonable method for handing boundary disputes， so it can be used as reference for the settlement of township-level political boundaries in other regions.

Keywords： administrative boundary in the township level; boundary settlement; work method; Yuhu District; dispute resolution

1? 引言

根據(jù)《湖南省第三次國土調(diào)查技術(shù)實(shí)施細(xì)則》，行政區(qū)域界線包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)等幾個(gè)等級(jí)。全國省、縣兩級(jí)政區(qū)界線勘定工作于上世紀(jì)九十年代開展，本世紀(jì)初全面完成[1]。

由于鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)行政界線一直未勘定，現(xiàn)在的界線管理仍以習(xí)慣界線為依據(jù)，部分鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線段還存在爭(zhēng)議，因不具有法定性，造成管理粗放，影響了沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

出于法治的要求，為實(shí)施行政區(qū)域界線精細(xì)化管理提供基礎(chǔ)資料，加強(qiáng)沿線地區(qū)資源保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定，民政部提出了開展全國鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作的需求。

據(jù)湖南省民政廳通報(bào)，目前全國已有15個(gè)省已經(jīng)完成和2個(gè)省正在開展鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線的勘定工作。出于形勢(shì)的需要，于2018年4月，湖南省民政廳選取長(zhǎng)沙市瀏陽市和湘潭市雨湖區(qū)作為湖南省首批鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定試點(diǎn)單位。通過完成湘潭市雨湖區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作，總結(jié)出了鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定的工作方法。

2? 區(qū)域概況

湘潭市雨湖區(qū)位于湘江與漣水匯合處，東與岳塘區(qū)隔湘江而望，南抵湘潭縣，西接長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)市，北接長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)、天心區(qū)，總面積451.39平方千米。全區(qū)轄10個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)[2]。

楠竹山鎮(zhèn)地理位置位于湘潭市湘潭縣，屬于“飛地”，因此不進(jìn)行界線勘定。雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作涉及到10個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，共有31條界線，總長(zhǎng)度211.4km，界樁總數(shù)達(dá)655個(gè)，具體見表1。

3? 工作方法

雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定的總體工作流程如下圖1所示：

工作準(zhǔn)備包括成立勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組、相關(guān)人員技術(shù)培訓(xùn)、監(jiān)理進(jìn)場(chǎng)、勘界測(cè)量?jī)x器準(zhǔn)備、相關(guān)技術(shù)資料收集、外業(yè)工作底圖制作等。優(yōu)質(zhì)、現(xiàn)勢(shì)性高的基礎(chǔ)性資料可極大地滿足實(shí)際勘界需求，收集到的資料主要有雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)習(xí)慣界線數(shù)據(jù)、0.5米高分辨率的雨湖區(qū)影像數(shù)據(jù)、雨湖區(qū)最新基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及1：500雨湖區(qū)地形圖數(shù)據(jù)。同時(shí)為更好的滿足實(shí)際勘界要求，本項(xiàng)目勘界工作底圖采用1∶5000自由分幅。

邊界線劃定包括邊界線預(yù)審、確定起止點(diǎn)、實(shí)地指界、邊界線編號(hào)與命名。邊界線預(yù)審是指組織雨湖區(qū)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）涉及的相關(guān)村（社區(qū)）的指界代表召開邊界線預(yù)審會(huì)議，明確是否存在邊界爭(zhēng)議，審核勘界工作底圖基礎(chǔ)界線是否準(zhǔn)確。如對(duì)勘界工作底圖標(biāo)繪的界線有異議，則用紅色虛線標(biāo)繪，然后實(shí)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)界線核實(shí)。

地形圖修補(bǔ)測(cè)：為更好的保證勘界精度，如最新遙感數(shù)據(jù)時(shí)效性達(dá)不到要求，則采用測(cè)繪儀器在雨湖區(qū)進(jìn)行實(shí)地測(cè)量工作，對(duì)與界線走向說明相關(guān)的地物地貌（邊界線兩側(cè)各150米范圍內(nèi)）進(jìn)行修補(bǔ)測(cè)。

界樁設(shè)置與測(cè)繪包括確定界樁點(diǎn)、界樁制作、界樁埋設(shè)、界樁坐標(biāo)測(cè)量、界樁登記表和界樁成果表填寫、界樁照片拍攝等工作。界樁點(diǎn)類型分為實(shí)體界樁和電子界樁（實(shí)際勘界過程以電子界樁為主），界樁位置應(yīng)選在對(duì)反映邊界線走向具有重要意義的邊界點(diǎn)上或邊界點(diǎn)附近，界樁設(shè)計(jì)的密度以能控制邊界線的基本走向?yàn)樵瓌t，具體視邊界地形情況確定。

編制協(xié)議書及附圖包括界線協(xié)議書及附圖、交會(huì)點(diǎn)協(xié)議書及位置圖。界線走向說明是對(duì)行政區(qū)域界線實(shí)地走向的完整描述，是協(xié)議書的核心內(nèi)容。其內(nèi)容包括界線起止點(diǎn)、界線在實(shí)地的標(biāo)志、界線轉(zhuǎn)折的方向（宜采用16方位制[3]）、界線延伸的長(zhǎng)度、界線經(jīng)過的地形特點(diǎn)和兩界樁間界線的長(zhǎng)度。界線協(xié)議書附圖以優(yōu)于1米分辨率的雨湖區(qū)遙感影像為底圖，采用自由分幅的形式，比例尺設(shè)置為1∶5000;交會(huì)點(diǎn)位置圖則采用1：2000比例尺。

其它工作包括數(shù)據(jù)庫建設(shè)、勘界成果檢查驗(yàn)收、勘界成果上報(bào)審批、勘界成果整理與歸檔等。按照湘潭市雨湖區(qū)規(guī)定的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)建立鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線、界樁數(shù)據(jù)庫，包括界樁點(diǎn)、界樁線、政區(qū)面三類數(shù)據(jù)?？苯绯晒ㄎ臋n成果、數(shù)據(jù)成果和電子成果[4]，簡(jiǎn)言之，即“一庫兩書兩表三圖”八樣主要成果（數(shù)據(jù)庫、界線協(xié)議書、交會(huì)點(diǎn)協(xié)議書、界樁登記表、界樁成果表、工作底圖、界線協(xié)議書附圖、交會(huì)點(diǎn)位置圖）。

4? 界線爭(zhēng)議處理辦法

在雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定的工作過程中，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線爭(zhēng)議問題的產(chǎn)生有原有習(xí)慣界線與土地權(quán)屬不一致、涉及到土地征收、原有習(xí)慣界線所依據(jù)的地物地貌發(fā)生改變這三類原因。通過實(shí)踐，對(duì)每一類提出了行之有效的處理辦法。

明確認(rèn)識(shí)到行政區(qū)域界線不代表土地權(quán)屬界線，為避免爭(zhēng)議矛盾加劇，可維持原有的習(xí)慣性行政界線，進(jìn)行勘定工作將其法定化，同時(shí)在界線協(xié)議書中說明權(quán)屬爭(zhēng)議情況，明確指出土地權(quán)屬及權(quán)益隸屬關(guān)系維持不變，在協(xié)議書附圖中標(biāo)明爭(zhēng)議界線段長(zhǎng)度。

涉及到正在開展土地征收?qǐng)?bào)批的區(qū)域，若報(bào)批手續(xù)尚未全部完成，則鄉(xiāng)級(jí)行政界線仍按原有的習(xí)慣界線劃定;若全部完成，則經(jīng)勘界雙方協(xié)商且同意后，將該區(qū)域劃分到征收一方，完成行政區(qū)域界線變更工作。

對(duì)于地表變化較大，原有習(xí)慣行政界線所依附的地物地貌因城市建設(shè)被完全改變的情況，如湘潭市雨湖區(qū)沿江北路的修建，為便于行政管理，經(jīng)雙方協(xié)商后，可以新建的線狀地物為界，但維持原有土地權(quán)屬不變;并因此種情況形成的飛地，應(yīng)在協(xié)議書附圖中注明飛地權(quán)屬隸屬關(guān)系。

5? 結(jié)語

出于國家各職能部門精細(xì)化管理的需求，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作由此產(chǎn)生。但目前沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作方法，本文以湘潭市雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線的勘定工作為例，探究并介紹了鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定的一種工作方法，提供了界線爭(zhēng)議的處理辦法，可以為其他地區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作開展提供一定的借鑒作用，希望達(dá)到拋磚引玉的效果。

通過湘潭市雨湖區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)界線勘定工作的開展，本文發(fā)現(xiàn)工作難點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：①為滿足測(cè)量精度，需要收集到高精度、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)資料②需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘界相關(guān)人員的大力配合及妥善處理好界線爭(zhēng)議的問題。同時(shí)由于勘界各樣成果緊密相關(guān)聯(lián)這一特性，可通過做足相關(guān)準(zhǔn)備工作、做好邊界線劃定、加強(qiáng)溝通交流這三步減小勘界工作量，避免勘界成果反復(fù)修改。

參考文獻(xiàn)/References

[1] 民政部全國勘界工作辦公室主編.中國勘界紀(jì)實(shí)[Z].中國社會(huì)出版社，2003.

[2] 湖南省民政廳編.湖南省行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2018[Z].湖南地圖出版社，2018.

[3] GB/T 17797-2009.行政區(qū)域界線測(cè)繪規(guī)范[S].

[4] 王發(fā)良，李莉，武曉淦，等.省級(jí)行政區(qū)域界線勘界成果數(shù)字化與數(shù)據(jù)建庫[J].地理信息世界，2004，2（3）：34-38.