脫貧攻堅(jiān)面臨的難點(diǎn)問題及對策研究

劉學(xué)敏　孫巖　劉琨

摘要：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是當(dāng)前我國正在進(jìn)行的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，各地進(jìn)行了富有成效的工作并取得了積極的成果，完成了脫貧摘帽的階段性目標(biāo)。但脫貧攻堅(jiān)中也存在許多難點(diǎn)問題，影響著各個(gè)貧困縣脫貧摘帽的質(zhì)量，需要高度關(guān)注。本文基于實(shí)地調(diào)研，就當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中存在的貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟(jì)、村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡、建立基層干部激勵(lì)機(jī)制諸方面存在的問題進(jìn)行分析并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)發(fā)展?產(chǎn)業(yè)扶貧?合作社?集體經(jīng)濟(jì)

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是當(dāng)前我國正在進(jìn)行的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。到2020年全國832個(gè)貧困縣將要全部如期脫貧摘帽，任務(wù)艱巨。2017年，全國有28個(gè)縣脫貧摘帽，這是共和國自有貧困縣以來首次數(shù)量的減少;2018年，全國脫貧摘帽125個(gè)貧困縣;2019年，全國將有280多個(gè)縣如期脫貧摘帽。為了如期實(shí)現(xiàn)脫貧，各地投入了大量的精力，進(jìn)行了富有成效的工作并取得了積極的成果，尤其是針對各貧困縣已經(jīng)確定了退出的時(shí)間表和路線圖，完成了脫貧摘帽的階段性目標(biāo)。近年來，筆者參與主持了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、重慶等地貧困縣退出的第三方評估工作，在廣西、甘肅、陜西、云南等地就脫貧攻堅(jiān)相關(guān)問題進(jìn)行了多次調(diào)研。從脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中看到，這確實(shí)是一部可歌可泣的壯麗史詩，涌現(xiàn)出許多經(jīng)驗(yàn)和模式，這將在共和國的歷史上寫下濃墨重彩的一筆。然而，在脫貧攻堅(jiān)中，還存在著許多難點(diǎn)問題，這些問題有些直接影響著各個(gè)貧困縣脫貧摘帽的質(zhì)量，因此需要高度關(guān)注。

一、貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧問題

近年來，隨著精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的順利推進(jìn)，全國各地貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，都培育了適合縣域發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)戶的收入持續(xù)增加。產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常能夠覆蓋各縣50%～80%的貧困戶，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展使部分建檔立卡貧困戶順利脫貧出列，取得了良好的效果。為充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，鞏固擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)扶貧成果，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和貧困人口穩(wěn)定增收有效結(jié)合，全面提高貧困人口脫貧質(zhì)量，許多地方都出臺了“產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)”政策。通常情況下， “產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)”是采取先干后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、不干不補(bǔ)的方式鼓勵(lì)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。通過“產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)”使約50%的貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，有些地方甚至高達(dá)80%。然而，從實(shí)地調(diào)研的情況看，目前很多貧困村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的最大問題就是思路不清晰，對于發(fā)展什么類型的產(chǎn)業(yè)和怎么發(fā)展產(chǎn)業(yè)沒有明確的方向和規(guī)劃。

（一）主要問題

第一，容易盲目跟風(fēng)。產(chǎn)業(yè)選擇極其重要，很大程度上決定著今后發(fā)展的走勢，所以必須因地制宜，根據(jù)自身特點(diǎn)選擇合適的產(chǎn)業(yè)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多貧困村在這方面做得并不好，這些村不知道要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，方向是什么，風(fēng)險(xiǎn)有多大，沒有基本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展思路。有些貧困村在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面是走一步看一步，但這種做法所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。不少貧困村盲目跟風(fēng)，放棄自己傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，當(dāng)看到其他村發(fā)展某產(chǎn)業(yè)獲得了比較可觀的收益，自己便也決定發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)，而這通常是在沒有考慮該產(chǎn)業(yè)是否適合本村的實(shí)際，是否有條件，是否有技術(shù)支撐，對于可能存在的風(fēng)險(xiǎn)也沒有應(yīng)對的措施等。例如，我們調(diào)研的某村其產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路非常模糊，對于產(chǎn)業(yè)選擇沒有清晰的認(rèn)識，盲目發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，既缺經(jīng)驗(yàn)也缺技術(shù)，同時(shí)也沒有深入調(diào)研以及制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，就是基本的勞動(dòng)力也缺乏。由于存在大量外出務(wù)工現(xiàn)象，勞動(dòng)力嚴(yán)重外流，農(nóng)村的“空心化”問題非常嚴(yán)重，青壯年勞力大部分外出務(wù)工（有的村甚至達(dá)到60%～70%），大部分家庭都是由老人帶孫兒留守在家，在家務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力大多年齡偏大、文化層次偏低、女性較多，他們接受科技的能力差，這成為制約貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

第三，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。許多貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是在幫扶單位的“扶持”下發(fā)展起來的，依靠幫扶單位的不斷“輸血”才得以維持，一旦2020年貧困縣脫貧摘帽后幫扶單位的撤離，這些產(chǎn)業(yè)很有可能面臨無法繼續(xù)維持下去的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，不少貧困村產(chǎn)業(yè)選擇多以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，由于生產(chǎn)周期比較長，市場波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)很大，存在“蛛網(wǎng)效應(yīng)”。這類農(nóng)產(chǎn)品往往是：上年產(chǎn)量決定上年價(jià)格，而上年價(jià)格決定今年產(chǎn)量進(jìn)而決定今年價(jià)格。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隱含著極大的市場風(fēng)險(xiǎn)。

第五，產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用存在問題。一些地方的財(cái)政扶貧資金主要是簡單投入企業(yè)使貧困戶取得固定分紅。小額信貸通常存在的問題是許多農(nóng)戶不了解情況，有些了解情況的農(nóng)戶因自己沒有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)而被迫放棄。還有一種情況就是戶貸企用（或者稱委托經(jīng)營），就是以貧困戶為貸款主體、承擔(dān)還款責(zé)任、貸款交由企業(yè)使用。這種模式中，貧困戶并未實(shí)際參與生產(chǎn)經(jīng)營，而是坐享分紅，發(fā)放的小額扶貧貸款并未起到“造血”的作用，難以增強(qiáng)貧困戶自我發(fā)展的能力。另外，這種模式也容易將企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給貧困戶。這些企業(yè)中，有的有擔(dān)保，有的沒有擔(dān)保，得到貸款的企業(yè)均無抵押，甚至有的企業(yè)明顯沒有償貸能力。從調(diào)研和座談中了解到，有些企業(yè)（合作社）已經(jīng)資不抵債，甚至已經(jīng)事實(shí)上破產(chǎn)了，不僅不能帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富，原來的本金收回也無望了。

第六，發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量不高。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少貧困村在選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)往往“千挑萬選”，但因受視野和知識所限，往往選擇出一些非常大眾化的項(xiàng)目，發(fā)展方向不明確，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，優(yōu)勢重點(diǎn)不突出，質(zhì)量不高，多是粗放經(jīng)營，受市場波動(dòng)影響大，而且又缺乏市場競爭力，使政府和幫扶單位無法支持和注入資金。有的項(xiàng)目沒有緊緊依托自身的優(yōu)勢，對市場研判和風(fēng)險(xiǎn)評估分析不夠，存在一定的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn);有的項(xiàng)目利益連接機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)過低，帶動(dòng)貧困戶較少，產(chǎn)業(yè)扶貧效益明顯不足。

第七，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受基礎(chǔ)設(shè)施落后制約。不少貧困村農(nóng)田水利設(shè)施落后;一些深度貧困村網(wǎng)絡(luò)覆蓋極差，無法及時(shí)獲得市場信息和資訊;還有就是地處偏遠(yuǎn)、交通不便等，貧困村的產(chǎn)品不能及時(shí)地運(yùn)出或運(yùn)出的物流成本過高。由于基礎(chǔ)薄弱、信息阻隔、物流不暢、人流不通，使資源優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，更無法實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值，嚴(yán)重制約了貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第八，龍頭企業(yè)發(fā)展規(guī)模太小，帶動(dòng)性不強(qiáng)。貧困村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，一個(gè)重要原因就是缺少有實(shí)力的企業(yè)。對于農(nóng)戶來說，因?yàn)榉稚⒉粌H缺乏市場信息、商業(yè)資源，直接面對市場也面臨巨大的交易成本。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品科技含量低，與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)不緊密。企業(yè)的初級加工多，精深加工少，產(chǎn)品檔次低、批量小，市場開拓能力不足。

（二）對策建議

一是貧困村都要謀劃自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要有清晰的發(fā)展思路。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要謀劃，除了選擇合適的產(chǎn)業(yè)，還需要把握產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。這就必須深入調(diào)查研究，摸清產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。對于貧困村進(jìn)行幫扶時(shí)，駐村工作隊(duì)與村“兩委”要認(rèn)真謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即使已經(jīng)有了一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的貧困村也要厘清未來的發(fā)展思路。

二是針對發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺勞動(dòng)力的問題，一個(gè)可行的思路是，吸引外出務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)。許多在外闖蕩多年的農(nóng)民工，手里有較為充裕的資金，也不乏懂市場、善經(jīng)營者，如果他們能夠參與到村里扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，將會收到事半功倍的效果。事實(shí)上，近來各媒體曾經(jīng)多次報(bào)道過貧困縣不少外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的事跡。關(guān)鍵是政府要打好“政策牌”，著力引導(dǎo)回鄉(xiāng)勞動(dòng)力發(fā)展市場前景好、產(chǎn)品附加值高的產(chǎn)業(yè)。

三是針對缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機(jī)制的情況，建議把扶貧作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的前奏來看待。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是一朝一夕的事情，一個(gè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的形成往往需要很長時(shí)間，有些地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)幾十年才得以形成。須知，脫貧攻堅(jiān)僅僅是一個(gè)階段性目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興才是長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。在脫貧攻堅(jiān)階段形成的產(chǎn)業(yè)實(shí)屬不易，有些還在萌芽階段，還很脆弱，它是在各種幫扶和很多投入下才形成的，一旦離開扶持，費(fèi)盡千辛萬苦發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)就可能萎縮。因此，必須建立產(chǎn)業(yè)扶持的長效機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)扶持體系，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，使貧困村的產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐。

四是針對農(nóng)產(chǎn)品的市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，建議政府要主動(dòng)關(guān)注市場變化，及時(shí)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場變化趨勢做出研判，提供決策服務(wù)。

由于做好市場選擇需要一定的專業(yè)知識，鑒于大多數(shù)農(nóng)民的文化程度不高，憑他們的自身能力很難完成，農(nóng)業(yè)、科技、物價(jià)等部門應(yīng)組織科研、技術(shù)部門人員定期上門服務(wù)，全程跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)解決產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的技術(shù)難題;幫扶單位要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，擴(kuò)大市場信息收集渠道，幫助貧困村因地制宜探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困戶真正脫貧的長期發(fā)展路徑。

五是財(cái)政扶貧資金應(yīng)用于支持村集體和貧困戶自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。建議已投入企業(yè)的扶貧資金應(yīng)在村集體賬上記“長期投資”等資產(chǎn)科目，同時(shí)應(yīng)登記村集體資產(chǎn)臺賬，每年嚴(yán)格按照協(xié)議約定清收分紅資金，并及時(shí)入賬，防止扶貧資金流失及損失。扶貧小額貸款資金應(yīng)投放給貧困戶用于自主經(jīng)營發(fā)展，“戶貸戶用”。已經(jīng)“戶貸企用”存量貸款一定要做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，確保貧困戶、金融機(jī)構(gòu)的利益不受損失。

六是針對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量不高的情況，駐村工作隊(duì)和村“兩委”要立足本村本戶的優(yōu)勢資源，論證發(fā)展見效快、能持續(xù)增收的好項(xiàng)目。基于往往存在相鄰幾個(gè)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相同的情形，也可以聯(lián)合起來發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)，政府給予一定的資金支持，改變項(xiàng)目分散、不成規(guī)模的狀態(tài)。當(dāng)然，政府也要定期開展對扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用進(jìn)行檢查，確保資金使用安全，同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和效益。

七是加大力度補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，全力解決脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”問題?；A(chǔ)設(shè)施補(bǔ)齊短板的目標(biāo)是，使各貧困村的比較優(yōu)勢能夠發(fā)揮出來，與外部能夠形成信息流、物流、人流、資金流順暢流動(dòng)和順暢交流的局面。針對不同貧困村（縣域內(nèi)的不同片區(qū)）的特殊情況如道路、水、電、網(wǎng)絡(luò)等短板，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也應(yīng)各有側(cè)重。

八是增強(qiáng)龍頭企業(yè)對于貧困村、貧困戶的帶動(dòng)作用。通過培育或引入龍頭企業(yè)，由龍頭企業(yè)將分散的農(nóng)戶組織起來參與商品生產(chǎn)、進(jìn)行市場交易。龍頭企業(yè)既可以由農(nóng)民組建行業(yè)協(xié)會、合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以直接引入外部具有較大規(guī)模的企業(yè)投資設(shè)廠或組織采購，形成“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等多種形式的生產(chǎn)組織方式。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展問題

在脫貧攻堅(jiān)中，農(nóng)民專業(yè)合作社成為各貧困縣帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富的重要組織形式，它在脫貧攻堅(jiān)中扮演極其重要的角色。從調(diào)研的情況看，幾乎每個(gè)縣都有上百家甚至幾百家的各類合作社，類型有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、服務(wù)業(yè)、種養(yǎng)結(jié)合等。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社存在很多的問題。

（一）主要問題

一是合作社運(yùn)作不規(guī)范，管理制度不健全。在調(diào)研中和訪談中發(fā)現(xiàn)各貧困縣的合作社運(yùn)作不規(guī)范、制度不健全的情況比較普遍，嚴(yán)重影響和阻礙了合作社的健康發(fā)展。在多數(shù)合作社的運(yùn)作過程中，農(nóng)戶并沒有真正參與到合作機(jī)制中。很多農(nóng)民專業(yè)合作社由于主客觀條件的限制，如成員文化程度低、小農(nóng)意識強(qiáng)、民主決策意識缺失、管理水平差;同時(shí)，合作社的資金管理混亂，沒有相應(yīng)的資金管理制度，甚至沒有專門的財(cái)務(wù)人員;還有合作社拖欠農(nóng)戶分紅、合作社瀕于破產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)戶投入的股金很難收回等情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍問題是，雖然專業(yè)合作社眾多，但相當(dāng)多的合作社徒有其名，有的合作社早就不再運(yùn)行了，即使還在運(yùn)行的合作社也沒有完全把農(nóng)戶真正帶動(dòng)起來。且不說這些專業(yè)合作社自身運(yùn)行不規(guī)范（這些合作社本身是一個(gè)私人企業(yè)或者是私人作坊等），許多農(nóng)戶加入這樣的合作社也僅僅是獲得一定的分紅，因?yàn)檎o予了這些合作社入社農(nóng)戶“產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)”的資金甚至是“戶貸企用”的小額貸款，有些合作社甚至早就已經(jīng)資不抵債了。

二是即使是正常運(yùn)行的合作社規(guī)模也普遍偏小，整體實(shí)力偏弱，輻射帶動(dòng)能力有限。從調(diào)研的很多縣看，幾乎每個(gè)貧困村都有專業(yè)合作社，但普遍是質(zhì)量不高。規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的合作社少之又少。由于缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，很多合作社“單打獨(dú)斗”，規(guī)模小，收益少，應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，自身的發(fā)展前景都很渺茫。

三是合作社缺乏人才，整體素質(zhì)偏低。由于農(nóng)村大多數(shù)年輕人外出務(wù)工，勞動(dòng)力和各類人才流失嚴(yán)重，使得合作社大部分沒有專業(yè)人才，雖然都是種植養(yǎng)殖多年的大戶，有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但缺乏新科技知識的支持。同時(shí)，由于參與者大多是貧困戶，他們只關(guān)心合作社的分紅，對于合作社的其他事務(wù)幾乎不聞不問，社員與專業(yè)合作社之間聯(lián)系不夠緊密，沒有形成真正的利益共同體。還有就是，農(nóng)民的文化程度低、思想保守，對合作社的認(rèn)識有偏差，市場化意識、合作意識不強(qiáng)，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民不理解合作社、不愿意配合合作社的現(xiàn)象。而合作社的負(fù)責(zé)人通常是由所在村組負(fù)責(zé)人或當(dāng)?shù)氐姆N養(yǎng)大戶擔(dān)任，靠長久積累的經(jīng)驗(yàn)做事，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的要求，而且大部分合作社由于領(lǐng)導(dǎo)人自身認(rèn)知的局限，對如何將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)以及對合作社和產(chǎn)品的定位都模糊不清，甘于滿足現(xiàn)狀的小農(nóng)意識也進(jìn)一步制約了專業(yè)合作社的發(fā)展壯大。

四是合作社產(chǎn)業(yè)層次低，市場競爭力弱。除一些規(guī)模較大的合作社之外，規(guī)模較小的合作社多數(shù)都停留在第一產(chǎn)業(yè)（種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)）等一些低層次服務(wù)上，合作層次不高，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈和深加工，在標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)品深加工、市場開拓等方面很少涉足，很難適應(yīng)越來越激烈的市場競爭。僅僅依靠簡單的種植或養(yǎng)殖獲得收益，利潤較低，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力和市場競爭力不強(qiáng)。

（二）對策建議

一是規(guī)范合作社的運(yùn)行。一般來說，農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)村家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過提供農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)來實(shí)現(xiàn)成員互助目的的組織，從成立開始就具有經(jīng)濟(jì)互助性。農(nóng)民專業(yè)合作社擁有一定的組織架構(gòu)，成員享有一定權(quán)利，同時(shí)負(fù)有一定責(zé)任。合作社的性質(zhì)是合作制，其運(yùn)作模式不同于股份制，股份制的特點(diǎn)是按照股份大小分配權(quán)利，股份越多，權(quán)利也就越大。建議借此次脫貧攻堅(jiān)之機(jī)，農(nóng)業(yè)及相關(guān)部門要進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社的組織章程，做到有章可循。各貧困縣政府也要加快推進(jìn)完善農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)行機(jī)制，幫助專業(yè)合作社建立企業(yè)化管理制度和規(guī)?；芾砟Ｊ?，建立健全組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，增強(qiáng)專業(yè)合作社的吸引力，增加農(nóng)民加入合作社的積極性。

二是鑒于很多扶貧資金尤其是“產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)”資金進(jìn)入合作社，而貧困戶獲得分紅是其收入增加實(shí)現(xiàn)脫貧出列的主要途徑之一，因此建議各個(gè)貧困縣對于每個(gè)涉及到貧困戶的合作社都派駐專門的財(cái)務(wù)人員（通常情況下，因每個(gè)合作社的規(guī)模都不大，資金往來流量都不多，一個(gè)專門的財(cái)務(wù)人員可以同時(shí)兼顧多家合作社）。通過嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的財(cái)務(wù)管理流程和制度，使財(cái)務(wù)管理規(guī)范化，保障國家扶貧資金不致流失，也保障貧困戶的利益，使其順利脫貧出列。

三是充分發(fā)揮龍頭、大戶示范作用，促進(jìn)合作社規(guī)?；?。千家萬戶的小作坊，難以應(yīng)對千變?nèi)f化的大市場。只有把一家一戶的農(nóng)民聯(lián)合起來，才能形成規(guī)模、增加效益、做響品牌、占領(lǐng)市場。要做大做強(qiáng)龍頭專業(yè)合作社，增強(qiáng)其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用。同時(shí)，良性發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社能起帶頭作用，而帶頭人就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營較好的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶是農(nóng)民專業(yè)合作社的核心，核心農(nóng)戶往往是懂技術(shù)、善經(jīng)營的農(nóng)村“能人”。因此，政府應(yīng)對這些核心農(nóng)戶進(jìn)行扶持，使其盡快地成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。

四是各貧困縣應(yīng)對于現(xiàn)有的合作社進(jìn)行梳理和研判，對于那些確實(shí)已經(jīng)瀕于資不抵債的合作社要下決心清理。而對于那些經(jīng)營前景好的合作社，鑒于其缺乏各種專業(yè)人才的實(shí)際情況，一方面可以加大培訓(xùn)力度，不再僅僅是局限于貧困戶的就業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，建議統(tǒng)籌培訓(xùn)資源，建立培訓(xùn)制度，使合作社專業(yè)人才培訓(xùn)工作經(jīng)?；?、固定化。同時(shí)，政府還可以撥付專項(xiàng)資金，開展合作社專業(yè)人才培訓(xùn)，培訓(xùn)以理事長為主的經(jīng)營管理人才、以會計(jì)為主的理財(cái)能手、以生產(chǎn)技術(shù)為主的種養(yǎng)能人等。另一方面，為了使合作社能夠做大，政府還應(yīng)支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，支持合作社積極吸納物流、信息、營銷等農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人加盟，也培養(yǎng)自己的經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，解決貧困村小生產(chǎn)與大市場的對接問題，促進(jìn)本地區(qū)的生產(chǎn)融入到整個(gè)區(qū)域市場和全國市場中。

三、村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)貧困村摘帽、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，其具體的內(nèi)容就是集體經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)收入“破零”。從實(shí)地調(diào)研的情況看，各貧困縣都在積極扶持貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但村級集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：一是貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況要明顯好于非貧困村;二是非貧困村普遍缺乏集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，產(chǎn)生了許多集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”;三是貧困村集體經(jīng)濟(jì)主要通過入股合作社獲取分紅的方式獲得收益，而非貧困村更多通過出租閑置資產(chǎn)來獲得集體經(jīng)濟(jì)收益。

（一）主要問題

一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。經(jīng)過近幾年的幫扶，絕大部分貧困村都有了集體經(jīng)濟(jì)收入，反倒是許多非貧困村沒有集體經(jīng)濟(jì)收入，兩者之間存在明顯的差距。這種發(fā)展差距與本次脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來實(shí)施的支持貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策高度關(guān)聯(lián)，因?yàn)樵诤芏嗟胤截毨Т逵屑w經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，而非貧困村則基本沒有。此外，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡還體現(xiàn)在各貧困村之間發(fā)展不平衡、各非貧困村之間發(fā)展也不平衡。貧困村之間、非貧困村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況與各村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦有較大聯(lián)系。一般情況下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r良好的村，集體經(jīng)濟(jì)通過入股分紅獲取收益，資源稟賦好的村也能通過出租或流轉(zhuǎn)的方式獲取收益。

二是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路不清，即使有思路也是思路不多。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展類似，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有發(fā)展思路不清、思路不多的問題，相當(dāng)多的村對于發(fā)展什么類型的集體經(jīng)濟(jì)和怎樣發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)沒有明確的方向和規(guī)劃，沒有對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位選擇、投入實(shí)施、經(jīng)營管理等一系列步驟進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，多數(shù)情況下都是走一步看一步，缺少明確的方向和目標(biāo)，很難保證集體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。目前的情形是，一部分村基本沒有集體經(jīng)濟(jì)，而沒有集體經(jīng)濟(jì)收入的村都是典型的“空殼村”。有集體經(jīng)濟(jì)的村主要通過土地流轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)出租、入股分紅等方式獲得收益，發(fā)展方式單一，缺乏自主經(jīng)營性收入，增收渠道窄。

三是村干部思想認(rèn)識不到位，內(nèi)生動(dòng)力不足。部分村干部對村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有畏難情緒，在實(shí)踐中未能有效發(fā)揮主觀能動(dòng)性，基層村干部存在對發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)“隨意”不“刻意”、被動(dòng)不主動(dòng)的問題。認(rèn)為如果經(jīng)營成功了，成果是集體的，如果經(jīng)營失敗了，群眾要埋怨，債務(wù)難化解，責(zé)任是自己的。于是不愿意輕易冒風(fēng)險(xiǎn)，思想上有壓力和阻力，由此造成了政策執(zhí)行力不足、指導(dǎo)引導(dǎo)不夠、發(fā)展氛圍不濃等問題，這在一定程度上阻礙了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。還有一個(gè)重要的障礙就是“追責(zé)”問題，相關(guān)規(guī)定要求對集體資產(chǎn)“疏于管理”“隨意處置”“造成損失”等問題，要嚴(yán)抓不懈、嚴(yán)厲追責(zé)、嚴(yán)懲不貸，使村干部對于有一定基礎(chǔ)可以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)也視為畏途。再就是，部分村干部缺乏信心和底氣，認(rèn)為村級集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄、缺資源、無資金，無路可走，操作難度太大，從而不愿涉足。

四是勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，農(nóng)村管理人才匱乏，管理制度缺失。目前，村“兩委”普遍缺乏有領(lǐng)導(dǎo)能力的人才，村集體也缺乏有能力、有經(jīng)驗(yàn)的帶頭人，這成為制約村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。其中，有的村“兩委”班子成員大多年齡偏大，思想偏于保守，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的信心和勇氣，容易安于現(xiàn)狀，不重視集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也有一些村“兩委”班子成員文化程度不高，缺乏管理村級事務(wù)的能力和經(jīng)驗(yàn)，難以勝任其職位。目前，貧困地區(qū)的年輕人大多外出務(wù)工，勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，留在村里的人口結(jié)構(gòu)是老人多年輕人少、老黨員多年輕黨員少，這在很大程度上制約了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與管理人才缺乏對應(yīng)的是管理制度存在問題。村集體經(jīng)濟(jì)主要由村“兩委”管理，但一些村“兩委”缺乏懂得經(jīng)營管理的人員，無法使集體經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作。還有就是，部分村執(zhí)行村集體經(jīng)濟(jì)的制度不到位、管理不科學(xué)，集體資金管理、使用不規(guī)范。

（二）對策建議

一是加大力度平衡集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前的問題主要是非貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，而造成這種非貧困村與貧困村之間發(fā)展不平衡的主要原因是政策參數(shù)，即貧困村所享受的集體經(jīng)濟(jì)扶持資金量大?；诖?，有必要在扶持資金的增量上，重點(diǎn)向集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱的非貧困村傾斜，增加對其扶持力度，以縮小貧困村與非貧困村之間的差距，使所有村的集體經(jīng)濟(jì)都有所發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)收入都能夠破“零”，促進(jìn)貧困村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是明確各個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。建議貧困村由駐村工作隊(duì)和村“兩委”要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，分析村情和優(yōu)勢劣勢、有利條件和制約因素、遵循原則和發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)和內(nèi)容、政策措施保障和政府扶持等。由于通常情況下非貧困村沒有駐村工作隊(duì)，且非貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是目前的重點(diǎn)，建議各貧困縣及縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派專人與村“兩委”一起來籌劃非貧困村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，共同制定集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，探尋非貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。

三是提高思想認(rèn)識，通過激勵(lì)手段推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，以及部分村干部不愿發(fā)展、不會發(fā)展、不敢發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的狀況，各貧困縣要研究思路和舉措，引導(dǎo)基層干部破除“等、靠、要”思想，解決畏難情緒，增強(qiáng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)發(fā)展的意識，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)方面不斷創(chuàng)新突破。當(dāng)然，要發(fā)展就可能出現(xiàn)問題，這就要有項(xiàng)目實(shí)施各種結(jié)果的預(yù)案。由于項(xiàng)目的失敗也可能有各種原因，要具體分析原因，而不能不分青紅皂白動(dòng)輒問責(zé)。要建立和完善激勵(lì)機(jī)制，將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效與村干部個(gè)人績效掛鉤。激勵(lì)制度把責(zé)任落實(shí)到村干部頭上，利用激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)村干部，通過提高物質(zhì)待遇、優(yōu)先提拔任用等方式獎(jiǎng)勵(lì)有所作為的干部，以此激勵(lì)廣大村干部積極主動(dòng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

四是培育和引進(jìn)管理人才，建立健全和完善集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理制度。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是要有一個(gè)好班子，一個(gè)好的帶頭人。要鼓勵(lì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，堅(jiān)持本土人才回引，把本村有頭腦、有眼光的外地務(wù)工人員請回來，他們有發(fā)展?jié)摿?、有思路、視野開闊，用他們的理念，影響和帶領(lǐng)群眾致富強(qiáng)村。從本村致富能手、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、合作社負(fù)責(zé)人等優(yōu)秀人才中選拔培育一批懂經(jīng)營、善管理、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)意識強(qiáng)的能人，作為村書記、主任，提高村級黨組織引領(lǐng)村集體發(fā)展的水平。各派出單位和“第一書記”要積極為貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)庬?xiàng)目、跑資金，增加集體經(jīng)濟(jì)薄弱村的原始積累，為加快發(fā)展打好基礎(chǔ);各貧困縣也要高度關(guān)注非貧困村，在支持其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，也積極支持好的項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)，也要高度重視村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理，確保發(fā)展成果惠及于民。各村都應(yīng)成立村務(wù)監(jiān)督管理委員會和村民理財(cái)小組，完善村級財(cái)務(wù)公開制度，及時(shí)真實(shí)地公開相關(guān)信息，確保村級財(cái)務(wù)收支狀況曬在陽光下，充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)。確保管好村集體每一分錢，確保村集體資產(chǎn)不致流失。要突出增加群眾福祉，以改善民生為重點(diǎn)，把集體經(jīng)濟(jì)收入花在刀刃上，并且完善集體資金使用的審查制度，防止私用、濫用集體資金的行為發(fā)生。不可因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)不公開、群眾不知情而引發(fā)干群矛盾，招致群眾的不滿意、不認(rèn)可。

四、村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡的問題

經(jīng)過幾年精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，國家各種幫扶政策力度的加大，貧困戶獲得了很多收益，貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施也得到了明顯改善，集體經(jīng)濟(jì)收入也得到提高，很多貧困戶搭上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的快車，順利實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。從一些地方的情況看，非貧困村里的貧困人口已超過貧困村，有的貧困村的貧困發(fā)生率甚至明顯低于非貧困村。在幫扶政策上，貧困村能夠享受到多方面的幫扶政策，且?guī)头稣吒采w面廣，要求嚴(yán)格。而大部分非貧困村能享受的幫扶政策寥寥無幾。近兩年來，國家開始關(guān)注非貧困村的建設(shè)，主要是道路建設(shè)、水利項(xiàng)目建設(shè)、電力設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，試圖解決不平衡發(fā)展的問題。關(guān)于貧困戶與非貧困戶的不平衡問題，貧困戶脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)各地設(shè)定很多，但大體包含：有穩(wěn)定收入來源且吃穿不愁、有住房保障、有基本醫(yī)療保障、有義務(wù)教育保障、有安全飲水、年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)下還有更多細(xì)化的要求，如“有基本醫(yī)療保障”要求貧困戶家庭成員100%參加當(dāng)年城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，患?。ê圆?、地方病等大?。┚歪t(yī)能得到有效治療等。相比之下，非貧困戶享受的幫扶政策要少得多，雖然生活狀況較差的非貧困戶在一定條件下也能享受到危房改造、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)等幫扶政策，但幫扶力度不足，與貧困戶相比差距較大。村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡產(chǎn)生了許多問題。

（一）主要問題

一是造成貧困村與非貧困村的矛盾。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來，由于政策上的不平衡，使貧困村和非貧困村被人為地“撕裂”。貧困村與非貧困村的矛盾主要在于扶貧資金、幫扶人員以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個(gè)方面。在扶貧資金的安排上，貧困村和非貧困村獲得的扶貧資金差距大。貧困村每年可以享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種扶貧資金，而非貧困村的幫扶資金則相對較少。在幫扶隊(duì)伍和人員的配備上，貧困村擁有駐村工作隊(duì)，幫扶力量充足，而非貧困村的駐村工作隊(duì)員較少，幫扶力量相對薄弱。在基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)上，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之前，非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍好于貧困村，經(jīng)過這幾年的脫貧攻堅(jiān)工作，由于貧困村享受了多種幫扶政策，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，反而非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要落后于貧困村。其結(jié)果是，貧困村的發(fā)展快于非貧困村，相比之下，非貧困村反倒落后，甚至成為“不是貧困村的深度貧困村”。

二是造成貧困戶與非貧困戶的矛盾。由于享受的扶貧政策差距大，導(dǎo)致了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾。在初始狀態(tài)下，貧困戶與非貧困戶之間的差距并不是很明顯，因?yàn)樵谕粋€(gè)村里的農(nóng)戶收入大體呈現(xiàn)“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態(tài)，大部分家庭的人均收入相差不會很大，而在貧困線臨界值上下的農(nóng)戶非常集中。位于貧困線以下的農(nóng)戶被識別為貧困戶，由此而享受多項(xiàng)扶貧政策，并得到多項(xiàng)幫扶措施。經(jīng)過幾年的幫扶，生活狀況有的已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于非貧困戶，這是國家的政策扶持而非家庭和個(gè)人努力的結(jié)果，更何況還有一些缺乏脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力、坐等上門扶貧、坐收扶貧之利的農(nóng)戶，往往會招致勤勞致富的那部分非貧困戶產(chǎn)生意見和不滿。尤其是易地扶貧搬遷和健康扶貧（大病醫(yī)療保障等）對于貧困戶的幫扶數(shù)額，在非貧困戶看來往往“特別”巨大，使非貧困戶心生怨言，招致對于扶貧政策的不滿，由此引發(fā)群眾矛盾和一系列社會問題。不僅如此，還引發(fā)了貧困戶與脫貧戶之間的矛盾。從2014年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來特別是2016年以來，各級政府對貧困戶的幫扶力度不斷加大，扶貧政策也越來越多。在2014年和2015年就退出的建檔立卡農(nóng)戶對此產(chǎn)生了心理上的不平衡，當(dāng)時(shí)國家的幫扶政策和措施少，有些是“當(dāng)年進(jìn)當(dāng)年退”的建檔立卡農(nóng)戶，抱怨自己當(dāng)時(shí)作為貧困戶享受的扶貧政策太少、獲得太少而過早地退出了，如今的貧困戶能享受更多的扶貧政策，獲得更多，認(rèn)為國家扶貧政策的實(shí)施有失公允，因而心生不滿。

（二）對策建議

基于目前貧困村和非貧困村之間的不平衡、貧困戶與非貧困戶之間的不平衡引起的矛盾（這種現(xiàn)象目前在全國已經(jīng)非常常見，似是這種幫扶形式的必然結(jié)果），因此建議：

一是將幫扶力量和幫扶資金適當(dāng)向非貧困村傾斜?？梢猿雠_相應(yīng)政策來調(diào)整貧困村和非貧困村之間的幫扶力量分配，使幫扶力量盡可能惠及一些非貧困村，促進(jìn)村際之間的協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢钥紤]，扶貧資金向非貧困村傾斜，向貧困人口集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展弱、村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱的非貧困村增加扶貧資金。采取以整合資金的方式建立非貧困村精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金，用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定脫貧。在幫扶力量和人員上向非貧困村傾斜，向貧困人口集中的非貧困村增派駐村工作隊(duì)，加大幫扶力度。

二是加大對非貧困戶的幫扶力度。目前各地都已經(jīng)出臺“脫貧不脫政策”的各種規(guī)定，脫貧戶可以繼續(xù)享受有關(guān)扶貧政策。對于非貧困戶尤其是“邊緣戶”，要改變以往扶持政策“一刀切”的情況，即改變貧困戶享受多種幫扶政策而非貧困戶基本享受不到幫扶政策，兩者之間差距明顯，且缺乏中間過渡。由于“邊緣戶”非常脆弱，一旦遇到天災(zāi)或者家庭成員患大病就很可能滑向貧困戶，形成新的貧困人口，因此各地都應(yīng)予以足夠的關(guān)注，在聚焦幫扶貧困人口的同時(shí)，加大對“邊緣戶”的幫扶力度。

五、建立基層干部激勵(lì)機(jī)制的問題

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》（2016）要求：省級黨委和政府要加強(qiáng)對貧困縣的管理，組織落實(shí)貧困縣考核機(jī)制、約束機(jī)制、退出機(jī)制;保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到“不脫貧不調(diào)整”“不摘帽不調(diào)離”。文件的出臺標(biāo)志著國家進(jìn)一步強(qiáng)化了貧困縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)和責(zé)任。為此，各地建立了一系列問責(zé)制度，實(shí)施問責(zé)機(jī)制的目的是加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，督促基層干部完成扶貧任務(wù)。隨著任務(wù)強(qiáng)度的逐級自然傳導(dǎo)，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大，很多基層干部因此產(chǎn)生了膽怯、畏難心理，擔(dān)心被問責(zé)，在工作中放不開手腳，有許多扶貧干部因壓力巨大無法再繼續(xù)工作從而挪到其他工作崗位上。從在各地調(diào)研中看到，一些優(yōu)秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務(wù)繁重，但這些戰(zhàn)斗在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)第一線的基層扶貧干部，依舊任勞任怨、日夜奮戰(zhàn)，做出了突出的貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，畢竟基層扶貧干部隊(duì)伍龐大，出現(xiàn)這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴(yán)重。雖然可能只是個(gè)別現(xiàn)象，但經(jīng)媒體披露甚至渲染、放大之后，會在社會上造成極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重?fù)p害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上傷害他們投身工作的干勁和積極性。

（一）基層扶貧干部面臨的問題

一是物質(zhì)待遇不足。為了改善駐村工作隊(duì)員的駐村生活條件，各地出臺了相關(guān)措施，如駐村工作隊(duì)員實(shí)際駐村期間，享受伙食補(bǔ)貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、通信補(bǔ)貼及單位駐地到派駐地往返的公共交通費(fèi)用等。一些地方還為幫扶干部購買團(tuán)體人身意外保險(xiǎn)，為幫扶干部在幫扶工作中保駕護(hù)航。但這些措施只是解決了駐村工作隊(duì)員的基本生活和工作保障，尚沒有真正起到從物質(zhì)待遇上進(jìn)行激勵(lì)的作用。

二是缺乏基層干部提拔任用的機(jī)制。在各地提拔任用的過往歷史中，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和扶貧分管領(lǐng)導(dǎo)獲得提拔的機(jī)會較多，而基層扶貧干部獲得的提拔機(jī)會相對較少。有些地方對于基層扶貧干部提拔問題關(guān)心太少，而在機(jī)關(guān)工作的干部因?yàn)榻畼桥_得以更快提拔，這就寒了基層扶貧干部的心。很多基層干部對此有抱怨情緒，認(rèn)為這種只有付出沒有回報(bào)的情況是不公平的，嚴(yán)重打擊了他們的工作積極性。

（二）對策建議

基于脫貧攻堅(jiān)的階段性目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，需要基層干部長期在一線工作，這就迫切需要建立一種能夠激勵(lì)基層扶貧干部的機(jī)制，使他們沒有后顧之憂，安心工作。因此建議：

一是要真心關(guān)愛基層扶貧干部。關(guān)心與愛護(hù)基層扶貧干部，讓他們出行有安全、吃住有著落、病累可休息，通過切實(shí)的保障解決他們最基本最迫切的需求。關(guān)愛基層扶貧干部一個(gè)重要方面，就是讓他們從繁瑣的迎檢資料準(zhǔn)備中抽身出來，投入實(shí)際工作;要注重人文關(guān)懷，既要噓寒問暖也要讓基層扶貧干部有更多的獲得感與幸福感;要加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，營造全社會尊重、關(guān)心、愛護(hù)基層扶貧干部的良好社會風(fēng)氣。

二是要增加提拔任用基層扶貧干部，把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績作為提拔干部的重要依據(jù)。要在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識別干部，對那些長期在脫貧攻堅(jiān)一線默默奉獻(xiàn)、有突出貢獻(xiàn)的干部優(yōu)先提拔任用，建立脫貧攻堅(jiān)第一線考察和推薦優(yōu)秀基層扶貧干部機(jī)制，要求派駐單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委定期走訪駐村干部、黨員群眾，了解他們的工作表現(xiàn)、群眾基礎(chǔ)、民意反映等，對綜合表現(xiàn)優(yōu)秀、能力素質(zhì)突出、工作成效明顯、群眾普遍公認(rèn)的優(yōu)秀干部，各單位要及時(shí)向上級黨組織推薦。要通過制定相關(guān)措施，增加優(yōu)秀基層干部的提拔任用機(jī)會，對實(shí)績突出、群眾公認(rèn)的干部，在崗位調(diào)整、提拔任用、交流重用時(shí)優(yōu)先考慮，特別優(yōu)秀或因工作特殊需要的可破格提拔，對特別優(yōu)秀的村“兩委”主要負(fù)責(zé)人，直接提拔進(jìn)入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政班子任職等。

三是提高基層扶貧干部的物質(zhì)待遇。這是最基本的激勵(lì)手段，在改善基層扶貧干部生活條件的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步提高工資待遇和獎(jiǎng)勵(lì)資金。要通過物質(zhì)利益的刺激，使收入的天平傾斜到基層扶貧工作中，使他們在同等條件下能夠獲得更多的收入?？梢酝ㄟ^多種方式適當(dāng)提高基層扶貧干部的工資待遇，建立“基本報(bào)酬+任期報(bào)酬+績效報(bào)酬”工資模式，將工資報(bào)酬與個(gè)人績效掛鉤，保證“多勞多得，少勞少得”，體現(xiàn)按勞分配。同時(shí)，鼓勵(lì)各村明確將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的某個(gè)比例用于基層扶貧干部績效分配，提高基層扶貧干部的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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5.劉學(xué)敏：《國家精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)地調(diào)研與思考》，《全球化》2017年第2期。