公建民營養(yǎng)老機發(fā)展運營狀況及問題對策研究

陳紅羽

摘 要：隨著人口老齡化問題的不斷加劇，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展成為政府和大眾關注的焦點。江蘇省在機構養(yǎng)老服務處于總量不足，公辦機構效率低下、轉型困難，社會資本進入缺乏政策支持的現(xiàn)狀下，開展了一系列公辦養(yǎng)老機構公建民營的轉型試點，取得了良好成就，具有很大的研究空間。本文將通過南京地區(qū)公建民營養(yǎng)老機構為研究主體，從養(yǎng)老機構公建民營有關的背景政策和發(fā)展階段進行梳理，通過訪談管理人員和問卷調查養(yǎng)老機構中的老年人和護工的形式，并且結合案例九如城南京千手康養(yǎng)中心，分析其運營效果和社會功能，同時發(fā)現(xiàn)問題困難，提出建議。

關鍵詞：人口老齡化;公建民營;養(yǎng)老機構;

一、問題提出的背景

人口老齡化是人類歷史發(fā)展必然產(chǎn)物，已成為全球性人口發(fā)展趨勢。我國人口受 20 世紀 60 年代第二次人口出生高峰期影響，呈現(xiàn)井噴式增長，導致進入 20 世紀末人口老齡化問題開始突出。

近年來，國家各部委和各省、市紛紛出臺了多個養(yǎng)老相關文件，從養(yǎng)老服務體系建設、養(yǎng)老服務標準、養(yǎng)老機構改革、養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老金并軌等方面指導、支持我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2015 年民政部、發(fā)改委等10部委聯(lián)合發(fā)布的《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》和從 2016年3月1日開始實施的《江蘇省養(yǎng)老服務條例》，都明確表示鼓勵支持民間資本參與機構養(yǎng)老運營服務。江蘇省南京市在加大財政投入養(yǎng)老服務業(yè)的同時，通過政策鼓勵、稅費減免、以獎代投等方式，鼓勵和引導社會資本采取公辦民營、公建民營等方式共同發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

在“十二五”期間，江蘇省將機構養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老服務體系的建設重點，取得了較為顯著的成效。截至2015年底，全省各類養(yǎng)老機構達2568家，其中社會辦機構1226家;床位44.5萬張，每千名老人擁有床位數(shù)35.2張，社會力量舉辦或經(jīng)營床位數(shù)占比超過了50%。

二、公建民營的階段探索和主要發(fā)展模式

（一）階段探索

作為公辦養(yǎng)老機構改革的一種主要方式，公建民營始于20世紀80年代的承包制。其最初的動機是提高效率，由機構實行內(nèi)部員工承包制，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”。其后，有個別地方將農(nóng)村敬老院承包給外來人員，出現(xiàn)了養(yǎng)老機構公建民營的雛形。

1.摸索階段：2000年-2010年

2000年發(fā)布的《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》提出要深化現(xiàn)有國家、集體興辦的社會福利機構改革，探索社會化管理的新路子，盤活存量。采取優(yōu)惠政策，鼓勵集體、村（居）民自治組織、社會團體、個人和外資以多種形式捐助或興辦社會福利事業(yè)。此后各地開始推動公辦機構社會化。

2.試點階段：2011年-2013年

2011 年國務院印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015 年）》提出“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施?！边@是政府文件中首次提出公建民營。

3.全面鋪開階段：2013年至今

政府的文件表明了公建民營的重要性和正確性，此后各地加大工作力度，公建民營機構的規(guī)模和數(shù)量都有了很大的改觀，這兩年來，河南、廣東、四川、山東、江蘇、浙江等地諸多新建的養(yǎng)老機構開始積極實施公建民營，新建養(yǎng)老機 構開始注重養(yǎng)老機構的規(guī)模、性能、服務能力。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2015年上半年，全國實行公建民營的養(yǎng)老機構已有120余家涉及床位5萬多張。

（二）主要發(fā)展模式

1.委托經(jīng)營：所有人（政府）與經(jīng)營人（民間組織或企業(yè)）是委托與受托關系，委托人的收益與經(jīng)營的好壞直接相關（根本利益一致）

2.租賃經(jīng)營：政府有權規(guī)定機構的經(jīng)營方向和目標，承租方負責場地及硬件的維護，利潤不需要按比例分給政府，所有者的收益固定（即租金），不與經(jīng)營好壞直接掛鉤。

3.BOT模式：項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔風險，開發(fā)建設項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目轉讓給相應的政府機構。特許經(jīng)營權期滿時，公共設施要上交政府。即民間力量和政府力量共建養(yǎng)老機構，民間組織負責運營，權限到期時，養(yǎng)老機構需要無償轉交給政府。

三、案例分析——以N市J康養(yǎng)中心為例

（一）發(fā)展歷史

J養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團從2009年開始進軍養(yǎng)老服務業(yè)，在國內(nèi)率先提出養(yǎng)老綜合體概念和“養(yǎng)老綜合體——城市綜合養(yǎng)老——社區(qū)養(yǎng)老——居家養(yǎng)老”四級養(yǎng)老服務體系，與我國社會養(yǎng)老服務體系緊密契合。九如城在宜興建成涵蓋研究中心、體檢中心、康復醫(yī)院、養(yǎng)護院、九如學院等功能區(qū)域的養(yǎng)老綜合體。J集團以綜合體為資源中心，公建民營3家城市綜合養(yǎng)老院，1000張床位;共建民營2個項目，1500張床位。依托城市綜合養(yǎng)老院，承接運營了10個社區(qū)日間照料中心。同時以社區(qū)日間照料中心作為平臺，提供專業(yè)居家養(yǎng)老服務。

N市J康養(yǎng)中心于2016年六月份通過招標，在2016年九月份進軍N市。它是J集團在長三角連鎖運營的又一家以養(yǎng)老綜合體為資源載體，以康復醫(yī)院為技術支撐，集國際康復醫(yī)療視野和現(xiàn)代化養(yǎng)老服務標準為一體的行業(yè)標桿式綜合性康復養(yǎng)老服務專業(yè)機構。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀、運營狀況

該康養(yǎng)中心主要通過租賃政府的土地，自行運營，屬于典型的公建民營養(yǎng)老機構。通過公開競標，獲取了此家養(yǎng)老機構的經(jīng)營權，土地和基礎建筑設施由政府提供。中心建筑面積26000平方米，總床位608張雇傭護工20余名，社工3位。自2016年底開始運營至今接受老年人80余位，入住率成上漲趨勢。運營上主要面臨資金困難、管理困難等問題。九如城目前處于經(jīng)營前期，現(xiàn)在資金主要來源于J集團總部的投入，資金困難主要是建設運營開銷以及入住率相對較低入不敷出等問題。管理困難則體現(xiàn)在護理員的人員流動性太大和專業(yè)性不強等方面。養(yǎng)老院的護工主要是來自于社會雇傭招聘，機構自主培訓上崗，同時也會與政府社會機構合租組織培訓。此外，經(jīng)營初期老人入住率較低的問題比較突出，導致運營上暫時虧損。機構正通過一些社區(qū)的活動、義診、電視宣傳等方式來進行改善。該康養(yǎng)中心一大特色就是養(yǎng)教結合，它與本地高校構建合作關系，學院學習老年服務與管理的學生會來中心實習，基礎設施、護理設備在N都處于先進水平，其具有良好的發(fā)展態(tài)勢。

四、公建民營發(fā)展中存在的問題及政策建議

（一）存在問題

公建民營養(yǎng)老機構實踐形式界定困難，功能性質不明。在公建民營過程中，養(yǎng)老機構目標性偏離，喪失了服務于社會最底層人員的定位，存在拒收底層老人的現(xiàn)象，變成了企業(yè)牟利的工具，兜底保障工作落實不到位。政府在改制中養(yǎng)老職能發(fā)生錯位，存在甩包袱現(xiàn)象，政府不直接生產(chǎn)養(yǎng)老服務不等于政府不提供養(yǎng)老服務。此外機構服務對象不明確，現(xiàn)在的很多養(yǎng)老機構滿足的是高端養(yǎng)老需要，帶來養(yǎng)老資源分配不公、待遇不公的問題，滿足老人養(yǎng)老需求應有一定的次序性。應把老人的養(yǎng)老需求分為三個層次：困難型的、大眾型的、高端型的。

（二）政策建議

1.保證存量，做好保底工作，發(fā)展增量，減少政府干預。政府的主要職責是保底，確保底線公平。公建民營養(yǎng)老機構仍然屬于公共資源，首先以三無、五保、弱勢群體老人為服務對象，滿足其入住需求，采用無償?shù)臉藴侍峁┓?。托底保障工作完成的前提下，公建民營養(yǎng)老機構可以面向社會大眾提供市場化的低償和有償服務。對于市場化的這一部分，政府應減少干預，將定價權交給民營方，給予社會組織更多的權利，通過可盈利的導向鼓勵更多社會力量參與養(yǎng)老領域。

2.招標規(guī)范化。公建民營養(yǎng)老機構的招投標，應該一律公開透明，各個環(huán)節(jié)公平公正，確保有序競爭。此外，也應明確雙方責任，確保國有資產(chǎn)不流失。公開招標能否招到合適的社會主體，標書是關鍵，要突出對應標主體養(yǎng)老服務經(jīng)營管理能力的考察。增加前期考察和招標問詢環(huán)節(jié)。條件許可的情況下，應盡可能對應標的社會主體做實地考察，全面了解其實際能力。評標時，應商招投標管理機關，增設專家問詢環(huán)節(jié)。請投標的社會主體介紹其經(jīng)營管理理念、優(yōu)勢和操作的具體做法，讓專家打分評判。

3.給予一定的稅收優(yōu)惠和政策補貼。提供相應的資金補貼和政策扶持，對公建民營養(yǎng)老機構的運營提供支持;建設補助政策，應分類對待。合同期限內(nèi)由社會主體新建的床位，應按民辦新建床位補貼標準給予補助;對養(yǎng)老服務業(yè)進行減稅，減輕公建民營養(yǎng)老機構的運營成本，增加市場化部分的盈利空間。對于市場化的那一部分，享受國家對養(yǎng)老服務業(yè)規(guī)定的所有優(yōu)惠政策。

4.明確產(chǎn)權和運營主體。實行公建民營，是對產(chǎn)權制度進行的改革，對舉辦權、所有權、經(jīng)營權進行了分離。政府出資建設，享有舉辦權;社會福利院或養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構享有所有權;社會力量享有經(jīng)營權。社會力量和政府共享收益權。即不改變產(chǎn)權的基礎上改變經(jīng)營方式，實行管理引進。明確政府所有權和社會力量運營權，確保形式界定、功能性質、職能分工的明確。

參考文獻

[1]王雪輝.養(yǎng)老機構公建民營運作模式探析[J].行政管理改革，2016（08）：38—43.

[2]董紅亞.養(yǎng)老機構公建民營：發(fā)展、問題及規(guī)制[J].中州學刊，2016（05）：71—76.

[3]董紅亞.養(yǎng)老機構公建民營機制研究[J].社會福利，2016（02）：9—13.

[4]徐丹，張國棟.基于SWOT分析的“公建民營”養(yǎng)老服務模式研究[J].呼倫貝爾學院學報，2016（04）：18—22.

[5]方浩.養(yǎng)老機構公建民營：現(xiàn)狀、特征及問題[J].經(jīng)濟與管理研究，2016（05）：90—97.

[6]江蘇省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會課題組.江蘇老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告——民營養(yǎng)老機構現(xiàn)狀調查[R].南京：江蘇省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會，2016.