論我國彩票公益金管理制度的完善

摘?要：我國彩票行業(yè)從1984年興起已經(jīng)發(fā)展了30多年，起初發(fā)行量僅為千萬元，籌集公益金僅有數(shù)百萬元。而現(xiàn)如今全國彩票發(fā)行量已達數(shù)十億元，籌集公益金也有數(shù)十億元，數(shù)額非常龐大。如何管理好，使用好這部分資金，最大程度上體現(xiàn)彩票公益金的公益性是我國財政部門需要深入研究的。本文從三個角度來論述彩票公益金的管理，先是介紹彩票公益金的特點和作用，然后是當前面臨的一些問題，最后提出了一些建議，希望能夠為公益金管理事業(yè)做出一些貢獻。

關鍵詞：公益金;管理制度;法律監(jiān)管

一、 彩票公益金的由來及作用

（一）彩票的特點

所謂彩票，也稱獎券，指的是以抽簽給獎方式進行籌款，并非是賭博。彩票的英文名為“l(fā)ottery ticket”?！掇o海》（1999年版）對彩票是這樣解釋的：“俗稱‘白鴿票’。以抽簽給獎方式進行籌款或斂財所發(fā)行的憑證”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對彩票和獎券分別給出這樣解釋的：“彩票，獎券的通稱。”“獎券，一種證券，上面編有號碼，按票面價格出售。開獎后，持有中獎號碼獎券的，可按規(guī)定領獎?！?彩票是一種以籌集資金為目的發(fā)行的，印有號碼、圖形、文字、面值的，由購買人自愿按一定規(guī)則購買并確定是否獲取獎勵的憑證。因此彩票的這些特點對于購買者和發(fā)行者都具有很大的誘惑力。綜上所述，彩票具有兩種特性：一是具有滿足公眾娛樂需求的特點;二是具有籌集資金的作用。但與此同時，如果不能對其進行良好的監(jiān)管，很容易引發(fā)投機心理甚至犯罪行為。如何對彩票進行管理，采取什么樣的方式進行管理是我們需要研究的。

（二）國家彩票的起源和發(fā)展

在彩票興起之初，全世界的彩票是通過私人機構發(fā)行的，這些機構最主要是為了追求利益，但在客觀上還是滿足了公眾對于娛樂的需求?？墒沁@其中是存在一個難以調和的矛盾，即私人商業(yè)利益和社會公共利益必然會產(chǎn)生沖突，很難做到二者兼顧。在市場這只無形的手的作用下，彩票的發(fā)行機構為了獲得最大的利益，往往會采取舞弊甚至犯罪的行為。而在英國，他們的彩票緣起于16世紀，當時為了修建一個港口，設立了專項的政府彩票為這個工程籌措資金，此后各種政府專項彩票應運而生。而到了1689年之后，彩票逐漸成為國家的一種收入來源，而非專項用于特定的社會公益事業(yè)，逐漸喪失了其公益性。也因為這樣，逐漸出現(xiàn)了一些非法的彩票，這種狀況帶來了很大的負面影響。隨之政府為了緩解這種狀況，下令禁止彩票發(fā)行，但并沒有禁止賭博。因為這個原因，很多賭博性質的小規(guī)模抽獎活動特別常見。英國政府的調查機構研究后認為社會公眾的的確確有這類需要，不如進行立法將其規(guī)范化管理，而非一味地禁止或者放任不管。于是英國就出臺了有關彩票發(fā)行的法律。而在之后幾十年，陸續(xù)發(fā)布了一些法律，增強了彩票業(yè)的公益性。隨著彩票行業(yè)的發(fā)展，彩票行業(yè)也自發(fā)采取一些消除不良后果的措施，使得這一行業(yè)持續(xù)發(fā)展到當下。但實際上，彩票行業(yè)所帶來的法律問題和社會問題仍然一直存在，而各國也都采取相應的措施去更好的管理彩票行業(yè)。許多國家最終都仿照英國這樣，進行專門的立法行為，由國家出面來控制彩票的發(fā)行，通過這種方式來掌握彩票的發(fā)行權和經(jīng)營權，然后從彩票收益中拿出一部分來經(jīng)營社會公益事業(yè)。這樣做，一是可以遏制投機心理;二是可以減少發(fā)行機構從中謀取大量利益的可能，能夠盡可能減少負面影響;三是可以滿足消費者用少量資金可能獲取大額獎金的心理;四是彩票行業(yè)由國家控制，可以使這部分資金最大程度地用于社會，為公益事業(yè)的發(fā)展起到了推動作用。

（三）中國彩票業(yè)的興起與發(fā)展

我國的彩票行業(yè)興起的原因和英國有一定相似性，我們也是為了籌措資金提供給社會公益事業(yè)發(fā)展。起初，是通過活動的主辦單位發(fā)行有獎募捐獎券來實行的。這種情況通常是在大型體育賽事中出現(xiàn)，最早的是北京的一個馬拉松比賽主辦方發(fā)起的，之后被各個地方機關或者政府借鑒。從20世紀90年代國家為了籌集福利事業(yè)的專項資金成立了主管彩票的單位專門負責彩票發(fā)行，實際上是由國家控制了彩票的發(fā)行。20世紀末我國批準發(fā)行了中國體育彩票，將籌集到的資金主要用在了與體育部門相關的公益福利事業(yè)。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，彩票的發(fā)行量越來越大，彩民的娛樂需求被很好地滿足了，而相關的公益事業(yè)也得到了較好的發(fā)展。

（四）彩票公益金的性質和作用

總而言之，彩票的性質可以概括為在國家干預下為某種事業(yè)籌集資金的手段。從彩票發(fā)行收益分配來看，一部分通過國家權利的干預投入了社會公益事業(yè)，另一部分歸于彩票發(fā)行者，讓其獲得一定收益以及繼續(xù)發(fā)行彩票的資金。正由于可以促進福利事業(yè)的發(fā)展，使得彩票活動在世界各地區(qū)都發(fā)展得如火如荼。而大多數(shù)國家都頒布相關法律法規(guī)，使其成為國家彩票，控制發(fā)行者獲得的利潤以及獎金的數(shù)額，減少投機心理。彩票公益金最重要的作用就是它的公益性，正是這一點使得它能夠經(jīng)久不衰地發(fā)展下去，同時也依靠國家對彩票業(yè)的適當調控實現(xiàn)的。

二、 彩票公益金管理制度的問題和原因

（一）彩票發(fā)行費用過高，甚至弄虛作假，減少了彩票公益金的收入

在實際情況中，審計署針對國家體育彩票中心發(fā)行費用問題進行審查。發(fā)現(xiàn)其下屬負責印刷發(fā)行彩票的公司獲利巨大。在扣除彩票發(fā)行全部成本后兩公司獲利近5.6億元，獲利驚人。其當年的全部成本是4.11億元，而體育彩票管理中心撥付的發(fā)行費用總共為9.69億元。原本發(fā)行費用就已經(jīng)很高了，而體育彩票管理中心又增加了比成本還高的多余支出，其中難說是否存在貪腐的情況。這是對彩票公益金收入的一個重大損失。

（二）彩票公益金的籌集使用、部門角色混同

福利彩票管理中心作為彩票發(fā)行和管理的事業(yè)單位，實際上進行的是企業(yè)化管理，但他們隸屬于政府。實質上是由政府直接進行經(jīng)營管理，這樣在權利覆蓋下往往容易產(chǎn)生問題。該部門既要作為管理者又作為競爭者，既當運動員又當裁判員。難免在這種情況下做出一些違法違規(guī)的事情來滿足自身的利益。

（三）彩票公益金的審批、公示的透明度不高

通常情況下，中央財政安排用于專項公益事業(yè)的彩票公益金，申請使用的部門或單位要向財政部提交彩票公益金項目申報材料，要有財務部進行審核提出審核意見，然后交由國務院審批。但在這一過程中，財政部并沒有將該單位申報的相關材料向社會公示，缺少社會公信力。

三、 加強彩票公益金使用管理的建議

經(jīng)濟發(fā)展越來越快，彩票行業(yè)也隨之不斷進步，社會也越來越加大對于彩票公益金的管理和使用，為了增強其社會公益的性質，也為了更好地滿足彩民的需求，促進彩票行業(yè)的健康有序發(fā)展，我國應該加強對彩票公益金的使用和管理。

（一）完善彩票公益金的使用規(guī)則，加大用于社會公益事業(yè)的比例

由于彩票的公益性，要使得大部分的公益金用于社會公益事業(yè)才能夠真正體現(xiàn)購彩者支持公益事業(yè)的本心。政府在擁有彩票公益金之后不能減少財政部門對該行業(yè)的投入，這樣才能真正促進相關行業(yè)的發(fā)展，使彩票公益金真正發(fā)揮出其公益性。而我國在明確彩票公益金的分配比例和使用方向時，要根據(jù)中央和地方的不同情況來劃分。除此之外還要根據(jù)不同地區(qū)的不同情況適當進行一些調整和傾斜。對于較為貧困，福利保障不完善的地區(qū)，國家應適當多分配一些公益金來發(fā)展當?shù)氐墓媸聵I(yè)。而對于那些有一定資金資助但是缺口還是很大的地區(qū)，應當加大資助的力度，幫助其更好的發(fā)展。

（二）加強彩票公益金使用部門的自我管理和內部審計

要防止彩票公益金外流，一是要求使用彩票公益金的部門和機關要在使用過程中將一系列賬目公開，增強公益金流向的透明度。二是要加強審計和監(jiān)督的力度，便于及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。三是要建立健全公益金使用招標或審批制度。首先財政部門對可以使用公益金數(shù)量進行公示，然后需要申請使用公益金的部門寫好項目策劃書，上面寫清楚需要的具體數(shù)額，遞交給財政部門審批，等到審核通過以后，財政部門制定專項預算將公益金下發(fā)到申請的部門。而除了項目書上的預算，還要在年末的時候向財政部門上報決算。通過這種方式最大程度上減少了問題情況的發(fā)生，增強了公益金使用的透明度，同時也方便上級部門對公益金使用的監(jiān)管。

（三）設立專門的彩票公益金監(jiān)督管理機構

我國彩票公益金目前是由財政部管轄，而其他各個部門機關都有申請使用彩票公益金的權利。根據(jù)當前的情況，提出這么一些建議：一方面是彩票公益金仍然由財政部門管理，因為財政部門是管理國民收入分配的部門，不直接使用彩票公益金，在其使用和分配中可以做到中立地位，能夠確保公平。另一方面，財政部門的下屬機構完善，整體配套措施健全，可以很好地收集有關于公益金的資料和信息，能夠對其進行較好的監(jiān)管。要設立專門的針對公益金領域的預算管理，因為公益金作為福利事業(yè)發(fā)展的資金區(qū)別于國家正常的財稅收入，所以應當單獨立項作為一項預算。在進行預決算匯報時，要區(qū)分彩票公益金與一般預算資金的區(qū)別，單獨提交有關公益金的報告，對其進行專項審核。要建立健全彩票公益金的監(jiān)督機制，通過建立專門的機構來監(jiān)督核查彩票的銷售額是否準確，公益金數(shù)目是否存在有問題的地方，下面申請使用公益金的部門其項目是否符合規(guī)范。并且要在固定時段對社會進行公示，接受社會的監(jiān)督。在項目結束以后要對其使用效果進行驗收和評估，檢查是否符合預算案的要求。除此之外還要對彩票公益金使用要進行年審，對于公益金使用的預算和決算進行審查，具體使用情況進行核對。而國家審計部門可以對公益金和彩票發(fā)行資金進行審計監(jiān)督，避免出現(xiàn)公益金被挪用濫用的情況。保證彩票行業(yè)正常有序的發(fā)展。

四、 結語

發(fā)行彩票是國家在某些公益性事業(yè)資金不足時采取的一種籌集資金的方式，所以公益金必須發(fā)揮出其公益性才有意義。本文通過指出當前存在的一些問題從而提出相應的建議，希望可以為我國彩票行業(yè)出一份力。

參考文獻：

[1]紀燕渠.完善彩票公益金管理促進彩票業(yè)健康發(fā)展[J].財政研究，2016（2）.

[2]楊朋朋.論我國公益金管理制度的完善[J].中國證券期貨，2018（8）.

[3]焦佳凌.福利彩票公益金管理之策[J].社會福利，2015（5）.

作者簡介：宋平，吉林省遼源市財政局，吉林遼源。