基層政府農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差與優(yōu)化

鄒鏡

摘 要： 【目的/意義】探究基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行偏差，提出解決辦法以提高基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行效率?！痉椒?過(guò)程】通過(guò)文獻(xiàn)閱讀、網(wǎng)站瀏覽、實(shí)地調(diào)研等方法梳理了基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的偏差問(wèn)題，進(jìn)一步分析其中原因，提出對(duì)策建議?！窘Y(jié)果/結(jié)論】由于基層政府工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)不足、低保對(duì)象收入難以精準(zhǔn)確定、工作人員和受保群體之間存在溝通障礙等原因，導(dǎo)致基層低保工作效率低、低保對(duì)象定位模糊、工作人員和受保群體之間存在認(rèn)識(shí)矛盾等問(wèn)題，并就此提出對(duì)策建議：加強(qiáng)低保工作人員的專業(yè)化建設(shè)、科學(xué)合理地甄別低保對(duì)象、加強(qiáng)基層政府工作人員和農(nóng)村貧困人口的溝通。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村低保;政策執(zhí)行;偏差;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1637-5617（2019）05-0034-04

Abstract： ?【Objective/Meaning】The deviation in the implementation of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy was explored and the countermeasures were put forward to improve the implementation efficiency of basiclevel government in the rural subsistence allowance policy. 【Methods/Procedures】Through the methods such as literature reading， website browsing， field research， the deviation problems of basiclevel government in the implementation of rural subsistence allowance policy were sorted out， and the reasons were further analyzed， and then the countermeasures were put forward. 【Results/Conclusions】Due to the reasons such as the shortage of professional standards for basiclevel government workers， difficulty in accurately determining the income of low objects， and the obstacle of communication between workers and the insured group， there were some problems such as low working efficiency of basiclevel subsistence allowance， fuzzy orientation of the low objects， and contradiction between the staffs and the insured groups. Then， the countermeasures were put forward including strengthening the specialization establishment of workers for subsistence allowance， scientifically and rationally screening out the low objects， and strengthening the communication between basiclevel government workers and rural povertystricken population.

Key words： ?rural subsistence allowance;policy implementation;deviation;countermeasures

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，廣大農(nóng)村的貧困情況也得到了極大的改善。特別是我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作，取得了舉世輝煌的成就。但不可否認(rèn)的是，在廣大農(nóng)村特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村，依然有很多難啃的“貧困硬骨頭”，脫貧攻堅(jiān)工作任重道遠(yuǎn)，更需砥礪前行。黨的十九大以來(lái)，為了打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在“后脫貧時(shí)期”，深度貧困地區(qū)剩余貧困人口的脫貧摘帽依然是全面建成小康社會(huì)的短板[1]。破解難題的關(guān)鍵是落實(shí)中央制度設(shè)計(jì)，防止在最后關(guān)頭出現(xiàn)執(zhí)行偏差。低保政策是社會(huì)救助制度的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)解決貧困人口生存問(wèn)題的政策，也是社會(huì)保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段，我國(guó)逐步探索出的農(nóng)村低保政策也在不斷深化。但是，這項(xiàng)普遍的惠民工程，在具體的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了各種問(wèn)題，實(shí)施效果難免會(huì)偏離政策初衷，具體實(shí)施現(xiàn)狀與當(dāng)前的中央頂層制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)、我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，以及農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)實(shí)施均等化的要求都存在一定的差距，與國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)相比，仍有很大的改進(jìn)空間。截至目前，我國(guó)農(nóng)村低保政策實(shí)施已有12年，但作為政策的執(zhí)行者的基層政府，其政策實(shí)踐與政策宗旨相悖，執(zhí)行過(guò)程中的偏差使政策失真。因此，分析基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差，解決執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要提出解決措施是很有必要的，有利于助力我國(guó)如期順利打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會(huì)。

1 基層政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中存在的偏差表現(xiàn)

1.1 基層低保工作效率低

基層政府工作人員在工作中言語(yǔ)傷害貧困群體并與之發(fā)生矛盾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，很難為受保對(duì)象提供良好的專業(yè)性服務(wù)，導(dǎo)致基層低保工作效率低，低保政策實(shí)施效果較差。在我國(guó)偏遠(yuǎn)農(nóng)村，村居分散、交通不便，村民到村委會(huì)要經(jīng)過(guò)幾番周折，特別是有些殘疾、老年人群出行更是不易。到達(dá)村委會(huì)后無(wú)法及時(shí)在對(duì)應(yīng)的窗口辦理業(yè)務(wù)，人少事多的窗口也沒(méi)有多余的工作人員主動(dòng)提供幫助。村民還沒(méi)辦理完低保業(yè)務(wù)又到了工作人員的下班時(shí)間，導(dǎo)致上午的業(yè)務(wù)被推遲到下午的情況屢見(jiàn)不鮮。工作人員之間的相互推諉、辦事拖拉，延長(zhǎng)了百姓的等待時(shí)間，降低了工作效率。

1.2 低保對(duì)象定位模糊

低保對(duì)象的收入難以精準(zhǔn)確定，且以收入為基礎(chǔ)的低保對(duì)象瞄準(zhǔn)方法存在較大程度上的瞄準(zhǔn)偏誤。一部分符合受保標(biāo)準(zhǔn)的群體得到了低保補(bǔ)助，但還有另一部分邊緣弱勢(shì)群體，他們的經(jīng)濟(jì)狀況也符合脫貧救助的標(biāo)準(zhǔn)，卻被放置在受爭(zhēng)議的保障范圍內(nèi)，沒(méi)有及時(shí)受到低保補(bǔ)助，成為脫貧后期的“硬骨頭”。許多在外務(wù)工的村民，經(jīng)濟(jì)條件得到改善，卻沒(méi)有精準(zhǔn)退保。應(yīng)保不保、錯(cuò)保、誤保的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

1.3 工作人員和受保群體之間存在認(rèn)識(shí)矛盾

就算是被納入補(bǔ)助范圍的貧困人口，也只是被動(dòng)地領(lǐng)取微乎其微的救濟(jì)金。低保金的領(lǐng)取方式、領(lǐng)取時(shí)間、領(lǐng)取金額等完全被動(dòng)地受村委會(huì)的安排，低保工作人員并未向這些受保群體具體解釋過(guò)任何關(guān)于政策的事項(xiàng)，以致其被終止低保補(bǔ)助時(shí)不知所措。當(dāng)被退保的老百姓找工作人員進(jìn)行理論時(shí)，一些政府工作人員的態(tài)度并不友善，使本來(lái)經(jīng)濟(jì)狀況就不好還被“無(wú)緣無(wú)故”退保的貧困人口感到極其不滿，易引起民怨，激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，造成社會(huì)動(dòng)亂。這類貧困群體認(rèn)為自己貧困潦倒卻沒(méi)有得到應(yīng)有的補(bǔ)助，完全是因?yàn)榛鶎诱墓ぷ魅藛T不盡職盡責(zé)，偏袒自私地工作，沒(méi)有關(guān)注他們的貧困，只關(guān)注了部分貧困對(duì)象。由于雙方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，工作人員和貧困群體之間的隔閡越來(lái)越大，造成政府在村民心中的形象差。

2 基層政府執(zhí)行農(nóng)村低保政策存在偏差的原因

2.1 基層政府工作人員專業(yè)化水準(zhǔn)不足

低保工作內(nèi)容復(fù)雜，除了要求低保工作人員熟悉政策外，還涉及社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策、管理學(xué)、心理學(xué)等方面的知識(shí)。最低生活保障管理是專業(yè)性較強(qiáng)的工作，很多西方國(guó)家都要求獲得了社會(huì)工作、心理學(xué)證書(shū)的專業(yè)工作人員來(lái)從事這項(xiàng)工作。而我國(guó)大多數(shù)基層地方政府的工作人員基本上都缺乏專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能，只是從行政角度執(zhí)行政策，并不能真正理解低保政策的社會(huì)意義，也不能主動(dòng)關(guān)注受保群體的心理需求。各負(fù)責(zé)人雖然工作時(shí)間久，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，也能隨時(shí)響應(yīng)時(shí)代號(hào)召，跟隨中央的步伐不斷學(xué)習(xí)，但這些工作人員的思維方式、學(xué)習(xí)內(nèi)容都較為滯后，學(xué)習(xí)到的理論知識(shí)與具體的執(zhí)行情況有所脫節(jié)。村委會(huì)的社保專業(yè)人員、社會(huì)工作人員、大學(xué)生村官人數(shù)過(guò)少，具有時(shí)代視角的專業(yè)工作人員不能滿足基層的發(fā)展需要。

2.2 低保對(duì)象的收入難以精準(zhǔn)確定

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，資金、勞動(dòng)力的流動(dòng)加大，很多符合地區(qū)受保標(biāo)準(zhǔn)的村民在外地務(wù)工，這些人群在戶籍所在地申報(bào)了低保補(bǔ)助。但當(dāng)工作人員去家里進(jìn)行具體財(cái)產(chǎn)核查時(shí)，家里的硬性條件符合，但由于受保人不在現(xiàn)場(chǎng)，留守在家里的人員又缺乏溝通能力，其詳細(xì)的情況無(wú)法向工作人員準(zhǔn)確介紹。還有在第一次申報(bào)成功獲得低保補(bǔ)助后的家庭，也許在工作穩(wěn)定后經(jīng)濟(jì)條件得到了較大的改善，但由于這些受保對(duì)象在外務(wù)工生活，當(dāng)?shù)氐捅９ぷ魅藛T并不能及時(shí)準(zhǔn)確地了解到這些受保對(duì)象的具體情況，很多經(jīng)濟(jì)條件改善的受保群體在老家留下破舊不堪的房子，實(shí)際上卻在外地過(guò)上了較為舒適的生活，存在隱瞞欺騙的現(xiàn)象，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)工作很難做到準(zhǔn)確。還有的情況是，多戶家庭的收入難以精準(zhǔn)衡量比較，由于名額資金有限，基層村委會(huì)往往會(huì)向上級(jí)推薦與自己關(guān)系密切或有利益關(guān)系的家庭，這些家庭的收入也在貧困線以下，所以就算有層層的公示制度，也能“蒙騙過(guò)關(guān)”，導(dǎo)致有限的低保資金使用在這些家庭收入并不是最差的群體身上，造成錯(cuò)保、漏保，降低了低保制度的實(shí)施效果[2]。

2.3 貧困群體和工作人員之間存在溝通障礙

低保的保障對(duì)象是生活低于一般標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾。有些群眾對(duì)低保工作的不支持，對(duì)基層工作人員的怨憤來(lái)自對(duì)整個(gè)農(nóng)村低保制度的不了解，沒(méi)有準(zhǔn)確把握低保的政策精神，對(duì)基層政府低保工作人員的工作原則、工作程序等不清楚。這些困難群體的知識(shí)水平低，對(duì)國(guó)家政策了解得并不全面深刻，許多符合受保標(biāo)準(zhǔn)的群體只知國(guó)家有這個(gè)政策，但具體標(biāo)準(zhǔn)、辦理手續(xù)、領(lǐng)金手續(xù)等全是被動(dòng)地接受政府工作人員的通知?；鶎诱ぷ魅藛T只是簡(jiǎn)單地上傳下達(dá)，沒(méi)有很高的積極性和充分的耐心對(duì)待前來(lái)咨詢的貧困村民，缺乏盡職盡責(zé)的職業(yè)精神主動(dòng)與這些相對(duì)弱勢(shì)的群體溝通，沒(méi)有詳盡地了解村民的各種情況，導(dǎo)致有些邊緣群體由于對(duì)低保制度理解不到位，不能及時(shí)獲得低保補(bǔ)助。溝通障礙導(dǎo)致基層政府的工作人員和貧困村民之間出現(xiàn)認(rèn)識(shí)矛盾的同時(shí)，也影響了基層政府的形象。

3 對(duì)于改善基層政府低保制度執(zhí)行偏差的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)低保工作人員的專業(yè)化建設(shè)

基層工作人員的素質(zhì)高低直接影響到農(nóng)村低保制度的實(shí)施效果，基層工作人員面臨著較大的工作任務(wù)、工作壓力，最細(xì)小繁瑣的事情都要在基層工作人員的手中經(jīng)辦，因此要加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提升其工作的專業(yè)性和有效性。低保工作的專業(yè)化實(shí)現(xiàn)需要專業(yè)的社會(huì)工作隊(duì)伍[3]。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)工作教育，培育專業(yè)的社會(huì)工作人才及時(shí)補(bǔ)充到相應(yīng)的工作隊(duì)伍中，以保證低保工作的專業(yè)性。專業(yè)社工運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)和技能，幫助貧困人員提升生存、生活、工作能力。專業(yè)社工還可以發(fā)揮他們影響社會(huì)政策的能力，促使政府制定低保相關(guān)的配套政策。同時(shí)，應(yīng)提高基層政府工作人員的補(bǔ)助和福利待遇，吸引并留住專業(yè)人才與大學(xué)生村官等。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行基層政府的老工作人員的培訓(xùn)，提升其專業(yè)化業(yè)務(wù)技能、專業(yè)素質(zhì)與工作理念。整合各界的資源，加強(qiáng)宣傳，吸引社會(huì)優(yōu)秀人士、大學(xué)生志愿者等加入我國(guó)的低保工作人員隊(duì)伍，保證低保工作人員隊(duì)伍的視角、理念的時(shí)代性、國(guó)際性。推動(dòng)低保工作人員承擔(dān)起教育者、促能者、倡導(dǎo)者、支持者、發(fā)動(dòng)者和社區(qū)照顧者的多重角色任務(wù)[4]。并且，通過(guò)建立科學(xué)化、人性化的人事制度，在吸引并留住專業(yè)化人才的同時(shí)，促進(jìn)基層政府低保工作高效有序地進(jìn)行?？山梃b國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)科學(xué)的管理方法、評(píng)估技術(shù)，從多方面對(duì)基層工作人員的工作進(jìn)行管理、指引、評(píng)估、監(jiān)督。對(duì)在低保工作中績(jī)效顯著，切實(shí)改善貧困人員貧困情況的工作人員給予獎(jiǎng)勵(lì)晉升，對(duì)于敷衍對(duì)待低保工作，群眾反映不滿的工作人員應(yīng)給予嚴(yán)厲的處罰。對(duì)低保工作人員的績(jī)效考核要采用量化指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合的方式。

3.2 科學(xué)合理地甄別低保對(duì)象

貧困地區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別度有待加強(qiáng)，應(yīng)制定科學(xué)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，準(zhǔn)確界定農(nóng)民的收入。農(nóng)民的固定收入，包括房宅、田地、家庭不動(dòng)產(chǎn)等能夠準(zhǔn)確量化，低保工作人員方便核查。但是，許多家庭的隱性收入并不好核查，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的外出務(wù)工人口較多，情況難以了解。如老家貧困但外出打工收入已經(jīng)超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的務(wù)工人員，子女給的贍養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的老年受保群體等，對(duì)這些群體的隱性收入，無(wú)法準(zhǔn)確量化計(jì)算。這就需要工作人員在做好硬性工作之余，經(jīng)常去這些家庭上門走訪，仔細(xì)留心觀察其生活動(dòng)態(tài)，多與這些家庭的鄰居交談，更準(zhǔn)確地掌握其真實(shí)情況，避免被表面現(xiàn)象所蒙蔽，出現(xiàn)誤保的情況。在熟人社會(huì)的農(nóng)村，調(diào)動(dòng)村民的參與性，以村居為單位，多角度、多形式測(cè)量受保人群的收入狀況與生活需求。依靠收入為標(biāo)準(zhǔn)的硬制度，結(jié)合軟制度，精準(zhǔn)識(shí)別應(yīng)得到保障的對(duì)象。除了國(guó)家確定的剛性貧困線之外，在統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，中央及上級(jí)政府應(yīng)給予基層政府更多的輔助參考條件，如戶主的受教育程度、家庭規(guī)模、子女?dāng)?shù)量及其受教育情況、是否有殘疾人、耕地面積等。另外，可根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，在具體市縣因地制宜地對(duì)受保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，對(duì)低保戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。提高低保審批程序的公開(kāi)程度，可由基層政府召集該村符合受保標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，在有限名額下民主評(píng)議，公開(kāi)選擇，精準(zhǔn)確定最應(yīng)得到保障的低保戶，并進(jìn)行公示讓群眾無(wú)異議。

低保政策的初衷是減輕貧困戶負(fù)擔(dān)，為實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)政策托底，所以在政策的執(zhí)行上要靈活、有原則。特別是對(duì)一些有班不上、有錢不掙、有事不干的健壯中青年，要與無(wú)法自食其力的真正貧困戶區(qū)分開(kāi)對(duì)待。同時(shí)，出臺(tái)一些配套制度，讓涉及房產(chǎn)、車輛、存款等相關(guān)職能部門設(shè)專人協(xié)助民政人員核實(shí)政策享受者信息，提高辦事效率，避免關(guān)鍵信息失真，盡量減少不合理現(xiàn)象發(fā)生，精準(zhǔn)甄別低保對(duì)象。

3.3 加強(qiáng)基層政府工作人員和農(nóng)村貧困人口的溝通

群眾對(duì)政策的了解與支持是依法高效執(zhí)行低保政策的基礎(chǔ)。而低保政策的宣傳正是給予政府和群眾雙方一個(gè)相互了解的機(jī)會(huì)和空間，有助于消除雙方的隔閡和群眾的不滿，使雙方思想得到統(tǒng)一[5]。因此，基層政府可采取公告欄公示、入戶發(fā)放宣傳資料、政府官網(wǎng)告知、微信傳播，村委村居張貼等方式，把主要低保政策、轄區(qū)內(nèi)全部低保對(duì)象名單和監(jiān)督舉報(bào)電話等內(nèi)容印制成傳單，發(fā)放到所有村民家中，讓廣大群眾清楚了解低保政策的政策執(zhí)行精神、保障對(duì)象范圍、辦理程序步驟、管理原則、退出機(jī)制等事項(xiàng)，使符合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口及時(shí)申請(qǐng)得到補(bǔ)助，使有欺騙行為的受保對(duì)象在廣大群眾的監(jiān)督之下退出保障范圍，使“自認(rèn)為貧困”的貧困群體消除誤會(huì)，使農(nóng)村低保政策更公開(kāi)透明地在陽(yáng)光下運(yùn)行，得到廣大群眾的認(rèn)同和支持，得到貧困人口的理解和配合。加強(qiáng)基層工作人員對(duì)低保政策的讀懂吃透，使其在增強(qiáng)自身工作能力的同時(shí)能更通俗易懂地向受保對(duì)象解釋政策，使知識(shí)水平低、溝通能力有限的貧困群體能輕松讀懂政策，減少因溝通障礙帶來(lái)的不必要麻煩。可安排如“周五下午接待溝通日”的活動(dòng)制度，使有需求的百姓能夠及時(shí)到基層政府尋求救助。加強(qiáng)基層政府和貧困人口的溝通[6]，樹(shù)立政府良好形象的同時(shí)避免政策執(zhí)行的失誤。

4 結(jié)論

民政乃國(guó)政，重心在基層。農(nóng)村貧困人口的脫貧是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的短板，農(nóng)村低保工作是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“重要武器”，基層政府是農(nóng)村低保政策的執(zhí)行主體，應(yīng)重視基層政府在農(nóng)村低保政策中的執(zhí)行偏差[7]。從中央到基層政府，都應(yīng)堅(jiān)守制度原則，在穩(wěn)步落實(shí)農(nóng)村低保政策的同時(shí)，積極創(chuàng)新，實(shí)干進(jìn)取，總結(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，分析原因，糾正偏差，改進(jìn)工作，真正發(fā)揮農(nóng)村低保政策的作用，助力脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)全面建成小康社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李瑜. 精準(zhǔn)視角下重慶市豐都縣脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[D]. 重慶：重慶大學(xué)，2017.

[2]付舒. 公平理論視閾下我國(guó)社會(huì)保障制度的分層化問(wèn)題研究[D]. 長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2016.

[3]王思斌. 社會(huì)工作要積極承擔(dān)參與社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理的責(zé)任[J]. 中國(guó)社會(huì)工作，2019（13）：46.

[4]羅曼靜. 社會(huì)工作者在青年志愿服務(wù)領(lǐng)域的角色、困境及對(duì)策[D]. 廈門：廈門大學(xué)，2014.

[5]祝猛昌. 黨的十八大以來(lái)群眾路線研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J]. 重慶社會(huì)科學(xué)，2014（5）：101-108.

[6]李冬梅. 經(jīng)濟(jì)法視野下的反貧困規(guī)制[D]. 北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2006.

[7]李洪娟. 農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村低保制度的信任研究[D]. 武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.