環(huán)境群體性事件中利益表達的有效性研究

甘媛

摘 ? 要：近年來，經(jīng)濟發(fā)展如雨后春筍，環(huán)境保護卻迫在眉睫，兩者利益的均衡越來越成為人們關(guān)注的焦點，引發(fā)的群體性事件不勝枚舉。環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)發(fā)生頻率增加、參與人數(shù)增多、行為對抗性加劇、組織化程度提高等新態(tài)勢，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要是民眾的利益表達存在障礙，參與主體分配不合理、參與程序設(shè)置不完全、參與機制保障不充分，民眾意見得不到及時、有效的反饋，政府無法做到聽取民眾真實意愿，實現(xiàn)與民眾的良性互動。在現(xiàn)有環(huán)境群體性事件中利益表達存在諸多問題的基礎(chǔ)上，以仙桃市“反焚”事件為例，試圖說明有效的利益表達在化解環(huán)境群體性事件中發(fā)揮的重要作用，并針對當前環(huán)境群體性事件中利益表達的障礙提出對策性建議。

關(guān)鍵詞：群體性事件;環(huán)境群體性事件;利益表達

1 ? ?基本概念界定

1.1 ?群體性事件

群體性事件是指一些特定群體或不特定多數(shù)人，因共同社會矛盾引發(fā)群體利益遭受損失，通過規(guī)模性聚集，以語言行為或肢體行為上的沖突等方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件。環(huán)境群體性事件就是其中一類因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件。

1.2 ?環(huán)境群體性事件

環(huán)境群體性事件是指由生態(tài)污染、環(huán)境破壞等現(xiàn)實或潛在問題因素引起的社會公眾生活環(huán)境惡化或公眾對生活環(huán)境惡化的擔憂，進而誘發(fā)社會公眾抗爭的群體性事件的統(tǒng)稱[1]。本課題研究的環(huán)境群體性事件，限定在由環(huán)境污染引發(fā)的、有一定數(shù)量個體參與的、通過體制外手段如聚眾游行等，維護自身合法權(quán)益不受侵犯的，表達訴求的群眾性抗議、抗爭的事件。

1.3 ?利益表達

利益表達是社會中的群體或個人向執(zhí)政黨和政府表達其利益訴求的過程，包括利益表達的主體、程序和機制。環(huán)境群體性事件中，相關(guān)利益群體往往因政府的某一項決策侵害了自身合法權(quán)益，而沒有正當有效的程序和完善的機制表達利益訴求，或正當程序和表達機制沒有取得有效性結(jié)果，轉(zhuǎn)而尋求其他利益表達渠道。

2 ? ?國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

西方國家一直非常重視公民權(quán)利，尤其是涉及公民利益的問題，這在一定程度上推動和完善了學術(shù)界對于民眾利益表達問題的研究。戴維·伊斯頓[2]認為，任何政治系統(tǒng)的存在和運行都需要滿足一定的要求，這些要求來自于民眾;政治系統(tǒng)對價值權(quán)威性的分配需要獲得民眾的支持。這里的“要求與支持”就是民眾的利益表達。阿爾蒙德[3]從政治過程的角度闡述了利益表達問題，提出政府只有滿足民眾要求，獲得民眾支持，其政策輸出才具有權(quán)威性，要求和支持的輸入可以看作是一個轉(zhuǎn)換過程，這個過程即利益表達的實現(xiàn)。湯森和沃馬克認為，利益表達的過程其實就是進行有效溝通的過程，利益群體通過與傳播媒介和政府的溝通，表達真實意愿，達到利益訴求得到有效解決的過程。

國內(nèi)較早對利益表達問題進行研究的一些學者首先從主體進行闡述，認為利益表達的主體是不特定的，是多種多樣的，政府的各種政治結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)都可以從事利益表達活動。其次，利益表達的目的也不是單一的，可以是為個人利益，可以是為集體利益，也可以是為國家利益。朱光磊[4]認為，“利益表達”或“意見表達”就是對執(zhí)政黨提出政治要求的過程，政府是為人民服務(wù)的，代表著廣大人民的利益，但為了更好的經(jīng)濟發(fā)展需要，政府的一些決策不免損害了部分人的正當權(quán)益，為此，民眾對政府提出政治要求，要求轉(zhuǎn)變政府決策。王春福[5]更強調(diào)利益表達的方式，指出“利益表達是指社會各階層的人士，通過體制內(nèi)或體制外的渠道和方式表達自身利益要求，以影響政治系統(tǒng)公共政策輸出的過程?！崩罹谤i[6]認為，人們進行利益表達其實是發(fā)表一系列態(tài)度，對于利益問題不同的人表現(xiàn)出不同的態(tài)度，而當這些態(tài)度相似或相近時，就會融合吸納表現(xiàn)出一系列相同的行為。

綜上可知，雖然國內(nèi)外學者分別從不同角度對利益表達問題進行了研究，得到了不同的研究成果，但對于利益表達的核心問題，即基本理論如出一轍，認為利益表達的主體是社會不同階層的利益相關(guān)個人或群體，客體是進行利益分配的執(zhí)政黨和政府，利益表達是一種自下而上要求參與政治決策的行為，輸出利益需求的行為。當前由利益表達問題引發(fā)的環(huán)境群體性事件越來越多，且影響重大，因此，本課題在借鑒已有研究成果和理論的基礎(chǔ)上探析環(huán)境群體性事件中利益表達的有效性問題。

3 ? ?環(huán)境群體性事件中利益表達存在的問題

3.1 ?參與主體分配不合理

2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定在政府作出有關(guān)環(huán)境項目的決策行為時，應當“合理選擇被征求意見的公民、法人和其他組織”。這一規(guī)定對于公眾參與主體的界定非常模糊，“合理選擇”的主體范圍有多大，標準是什么，哪些個人和組織應當被選擇等，給地方政府留下完全自主的操作空間，導致地方政府在實施具體項目的過程中，對于民意調(diào)查這一塊總是不夠充分，或者選取的范圍過大、調(diào)查方式過于簡單，包含很多無利害關(guān)系群體，得到支持率的數(shù)據(jù)失真;或者選取的范圍過小，象征性地征求個別利益相關(guān)者的意見，以偏概全，忽略廣大利益相關(guān)者的真實意愿，剝奪廣大利益相關(guān)者參與決策、表達意愿的權(quán)利[7]。無論政府傾向于哪一種選擇方式，其主體群體總是不具有代表性，使得政府行為流于形式，對于切實利益相關(guān)者的真實意愿并沒有納入項目決策的考量范圍。

3.2 ?參與程序設(shè)置不完全

3.2.1 ?公眾參與方式受限

雖然《暫行辦法》中明文規(guī)定了可以通過直接調(diào)查、專家咨詢、舉行座談會和聽證會等方式實現(xiàn)公眾參與決策，表達利益訴求。但在實踐中，很多現(xiàn)實問題丞待解決，政府決策也都是臨時拍板決定，時間、經(jīng)費限制往往不允許政府仔細、全面地同時采用幾種方式調(diào)查基層民眾意見，而選擇其中較為簡便的一兩種比如咨詢專家意見，就完成公眾參與程序的執(zhí)行。有時甚至借用其他項目類似問卷進行發(fā)放，簡單征集后就開始項目實施[8]，導致很多切實利益相關(guān)者甚至不知道這一項目的存在。

3.2.2 ?公眾參與階段滯后

一般來說，公眾參與應當貫穿于項目實施的各個階段，尤其是前期決策階段，公眾越早介入環(huán)境影響評價程序，對于項目實施的可接受度可能更高。但實踐中，政府總是認為公眾對項目專業(yè)性不夠了解，花費大量時間和精力讓其了解獲得支持是一個非常緩慢的過程，項目的實施不允許前期耗時這么久，因此，常常等到項目落地，水到渠成了才告知民眾，這時候就不是聽取民眾意見，而是通知民眾。

3.3 ?參與機制保障不充分

3.3.1 ?公眾缺乏有效反饋機制

政府通常會在項目實施的后續(xù)階段采取簡單的方式收集部分民眾的意見，但對于這些意見往往收之任之，具體的舉措還是依照政府原計劃進行，也就是說，政府確實依照合法程序公開征求了民眾意見，但對民眾提出的意見并沒有進行仔細考量，給出有效反饋。而對于政府的這一行為司空見慣，也沒有明確的機制保障，因為最終的環(huán)境影響評價文件是不公開的。

3.3.2 ?公眾參與缺乏司法救濟

當前我國的環(huán)境公益訴訟機制還不夠完善，而且行政訴訟體制也對公眾參與環(huán)境影響評價的司法救濟造成了一定的障礙。司法救濟的缺失，使得民眾通過正當渠道維護自身合法權(quán)益的行為得不到有效保障，有似于無，只能選擇體制外的方式發(fā)聲。

4 ? ?仙桃市“反焚”事件中利益表達的有效性

4.1 ?發(fā)生與經(jīng)過

2015年，湖北省仙桃市為推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠，截至2016年初，工程總量完成70%。6月21日前后，仙桃本地論壇、微信群、朋友圈陸續(xù)出現(xiàn)“仙桃要建垃圾焚燒廠”的消息，引發(fā)市民們的警惕和不滿。在通過正規(guī)渠道表達合法權(quán)益沒有得到有效回應后，26日數(shù)萬民眾冒雨走上街頭，手舉橫幅，聚眾游行并將高速路口擁堵。警方在進行鎮(zhèn)壓過程中雙方發(fā)生沖突，群體性事件全面爆發(fā)。之后，市政府發(fā)文稱該項目將立即停建，事件才有所緩和。

2016～2017年，仙桃市委市政府針對該項目的規(guī)劃作出政策轉(zhuǎn)變，積極組織大批群眾赴廣東、江蘇、浙江等地實地考察生活垃圾焚燒發(fā)電項目，并向社會公開選聘義務(wù)監(jiān)督員，對項目建設(shè)、運營、管理進行全面跟蹤監(jiān)督[9]。同時，深入基層民眾家中，發(fā)放宣傳手冊和調(diào)查問卷、舉行宣講會，征集民眾意見。經(jīng)過市政府一系列的努力，截至2017年4月，該項目的建設(shè)發(fā)生了質(zhì)的變化，群眾支持率高達99%。

4.2 ?利益表達的有效性

4.2.1 ?參與主體選擇合理

當“反焚”事件全面爆發(fā)，超出當?shù)卣煽刂品秶鷷r，政府意識到民眾意見的重要性，在項目被迫叫停階段，政府采取積極措施，一方面，分批次組織與該項目有切身利益的群眾前赴其他各地垃圾焚燒廠進行學習體驗，讓民眾親自感受垃圾焚燒發(fā)電的安全性與無害化;另一方面，公開選聘社會監(jiān)督員保證這一行為絕對的公開性與透明性。因為有這兩方群眾組織最終達成的一致同意，增加了廣大民眾的信服力，后期項目不但沒有面臨遷建或停建的命運，反而在原址得以重建。

4.2.2 ?參與程序設(shè)置規(guī)范

仙桃市政府一改前期只征求部分民眾意見的做法，帶領(lǐng)工作人員深入民眾家中，通過發(fā)放宣傳手冊、進行宣傳講解，讓更多民眾了解垃圾焚燒發(fā)電這一先進無害科技，并通過發(fā)放調(diào)查問卷，讓盡可能多的利益相關(guān)者都參與到這一項目決策中來，并對他們的意見進行認真分析與考量，及時作出回應，保證公眾參與方式完全，彌補前期階段民眾參與缺失帶來的不良后果。

4.2.3 ?參與機制保障完善

第二次政府進行決策時，針對民眾提出的意見不僅積極回應，還主動詢問民眾的意見，使得民眾具有參與感和歸屬感，感覺自己的合法權(quán)益得到有效保障，放低心理界限，愿意與政府平等對話，相信政府的選擇。當?shù)卣惨源宋〗逃枺e極完善民眾參與機制，保障民眾信訪、訴訟等機制的順暢與高效。

5 ? ?環(huán)境群體性事件中利益表達的對策性建議

5.1 ?構(gòu)建利益表達主體組織

通常在群體性事件中，政府面對眾多群眾無法實現(xiàn)一一對話，因此需要建立一個代表公民利益的主體組織，實現(xiàn)政府和群眾之間的可持續(xù)對話。這一主體組織的范圍視具體情況而定，要能充分代表民眾意見。政府要為這一主體組織創(chuàng)造制度空間，使個體利益通過組織化結(jié)構(gòu)和方式進行表達，使公共問題在公共空間中得以化解。在仙桃“反焚”事件中，當?shù)卣x取批次人員前赴參觀學習、選聘社會監(jiān)督員，就相當于構(gòu)建了這樣的利益表達主體組織，由他們代表民眾意見與政府進行持續(xù)性溝通。

5.2 ?規(guī)范利益表達程序設(shè)置

最新法律規(guī)定中，無處不體現(xiàn)“聽取民眾意見”的重要性，尤其是關(guān)乎民眾利益的鄰避項目建設(shè)，更需要早在項目規(guī)劃期間及時公開共享信息，告知民眾參與意見表達的合法渠道，及時收集民意，采納合理建議并反饋民眾，對于其他建議也作不予采納的合理說明，將最新消息快速反映給民眾。不僅如此，項目實施的每一個重大轉(zhuǎn)折階段，都應當保障民眾的知情權(quán)與參與權(quán)，讓民眾切實參與到保障自己合法權(quán)益不受侵犯的行動中來。仙桃“反焚”事件中，若是當?shù)卣缭诰o張招投標階段就主動邀請利益關(guān)系最大的民眾組織參與學習實地考察，再由組織反映給其他民眾，獲得一開始的認可與支持，此次事件也可能不會發(fā)生。好在當?shù)卣皶r作出整改舉措，避免了同樣事件的再次發(fā)生。

5.3 ?完善利益表達保障機制

一方面，政府要整合信訪資源，統(tǒng)一信訪受理機構(gòu)。將涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度;其余信訪案件的受理建立一個統(tǒng)一的受理機關(guān)[10]。在仙桃市“反焚”事件中，正是因為民眾的利益訴求無處表達，信訪渠道堵塞，積壓已久的民眾心聲沒有得到相應部門及時、有效的反饋，民眾感到自身正當權(quán)益受到嚴重威脅，才不得不采取“上街游行”這種極端方式。另一方面，政府應當正確認識發(fā)展中存在的問題，平衡個人利益和集體利益、局部利益和全局利益、當前利益和長遠利益的關(guān)系，充分運用現(xiàn)代科技手段，搭建與群眾直接平等的互動交流溝通，積極體察民情、回應民意[11]。仙桃“反焚”事件中，當?shù)卣诤笃谝惨庾R到了民意的重要性，主動組織民眾前往外地考察，向民眾講解焚燒發(fā)電的原理以及安全保障性，將民意納入項目建設(shè)考量范圍，最終獲得了民眾的支持，項目得以重建[12]。

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