新時代基層婦女人大代表履職問題及對策

田川 鄔小平

摘要：新時代我國基層婦女人大代表的綜合素質(zhì)、履職意識、履職能力和性別意識不斷增強。然而，當(dāng)前基層婦女人大代表仍然存在所占比例不合理、履職主動意識欠缺、履職能力偏低等問題，嚴(yán)重制約了基層人民代表大會的健康有序發(fā)展。未來基層婦女人大代表履職能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)吸收各國女性議員較為成功的實踐經(jīng)驗，同時總結(jié)我國女性人大代表履職的本土特色，以有效機制激發(fā)履職動力，以良好氛圍構(gòu)建和諧履職環(huán)境，以政治使命強化服務(wù)意識，以自身內(nèi)功提高參政議政能力，力爭在較短時間縮小兩性在參政數(shù)據(jù)上的差距，同時逐步實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式。

關(guān)鍵詞：新時代;基層婦女人大代表;履職;國家主導(dǎo)

中圖分類號：D624?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1672-0768（2019）05-0019-04

一、問題的提出

習(xí)近平總書記說：“實現(xiàn)黨的十八大提出的目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是黨和國家工作大局，也是當(dāng)代中國婦女的時代主題?！盵1]這是新時代婦女應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，更是對新時代基層婦女人大代表的要求;基層婦女人大代表要善于履職盡責(zé)，在廣大婦女中產(chǎn)生強大感召力，這是推進(jìn)基層人民代表大會治理能力現(xiàn)代化的需要。梳理總結(jié)新時代女性代表參政議政實踐，有助于從理論源頭上探尋兩性公平的政治資源分配規(guī)則，探究出合理的女性代表履職發(fā)展路徑。對此，已有學(xué)者對基層婦女人大代表的履職情況進(jìn)行了回顧。如王宜永對代表履職中的不足、完善對策進(jìn)行了研究[2]。謝宏章指出自身素質(zhì)和能力的欠缺、缺乏有效的保障、履職環(huán)境的不和諧都是代表不能有效履職的原因[3]。劉淑媛選取寧夏市縣為樣本，剖析基層婦女人大代表履職的法制障礙及代表參與地方立法的進(jìn)路[4]51。王玉琴對女性代表履職能力予以研究，指出婦女人大代表的履職能力與其法定代表性、新時代國家治理的步伐以及廣大基層群眾日益增長的民主訴求產(chǎn)生了差距等問題[5]。但總體而言，國內(nèi)對基層婦女人大代表履職以個案為藍(lán)本的研究較多，但通過系統(tǒng)視角，從整體層面對以基層婦女人大代表履職為樣本的研究并不多見。

文章沿著基層婦女人大代表的“履職狀況—問題反思—發(fā)展路徑”的邏輯主線，梳理和總結(jié)各種女性政治參與理論學(xué)說，并加以時代化、本土化的分析與評論。以基層婦女人大代表履職的實例為分析依據(jù)，反思基層婦女人大代表履職的問題，基于理論和實踐提出有針對性的、可行性的推進(jìn)基層婦女人大代表履職的政策建議，進(jìn)而探索有序推進(jìn)當(dāng)代中國基層婦女人大代表參政議政的新路徑。

二、基層婦女人大代表履職的不足及反思

縱觀各地基層婦女人大代表履職實踐過程，可以發(fā)現(xiàn)，自黨的十八大以來，基層婦女人大代表工作努力，成績斐然，極大地提高婦女地位，推動了政治領(lǐng)域性別平等，提高了我國政治民主化水平。同時也應(yīng)當(dāng)看到，我國的基層婦女人大代表履職尚存有諸多不足，主要體現(xiàn)為：

（一）基層婦女人大代表履職的不足

1.比例情況不合理。一是基層婦女人大代表比例整體偏低。按照歷屆全國人大《關(guān)于全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》要求，保障婦女享有與男性平等的政治權(quán)利，婦女參政比例需要逐步提高，地方各級人大亦參照。但是從各地人大女代表所占比例看， 絕大部分地市沒有做到，而且部分地方出現(xiàn)，越往區(qū)縣婦女參政比例反而呈下降趨勢。

二是基層婦女人大代表比例徘徊不前。通過對全國各地最近二屆省市縣婦女人大代表比例情況的統(tǒng)計，大部分地方保持原有比例，與人大要求“婦女代表的比例要比上屆有所提高”是背離的，有的縣市下降趨勢比較明顯。以W市P區(qū)為例，2016年是P區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉年，兩屆人大代表中，女性占比分別為 19%、23.7%[6]，略有上升，即使這樣，也與國際通行的婦女代表參政議政的30%的最低比例（1）有很大差距。

2.代表履職主動意識欠缺。在我國，人大代表是一種光榮的職務(wù)，都是兼職的，婦女代表更是如此，在本職工作繁忙情況下認(rèn)真履職代表工作確實不易。一方面，部分女代表作為與男性同等的公民身份參與政治的意愿和興趣，存在“分配性”和“服從性”的參與模式[7]，甚至視參加會議和代表活動為額外負(fù)擔(dān)，缺少為民代言、為民做主的內(nèi)生動力。另一方面，部分婦女代表全局觀念不夠，對事關(guān)本地大局的重點、難點、焦點問題不能深入研究，所提議案與建議多是為本鄉(xiāng)本行業(yè)的具體的、細(xì)微的牟利上，個別婦女代表議案與建議甚至出現(xiàn)年年重復(fù)提交情況。

3.代表履職能力偏低。一是語言文字素質(zhì)不強。某地人大通過分析會議期間或會后代表提出的議案與建議時發(fā)現(xiàn)：相當(dāng)一部分婦女代表對地方政策掌握不夠，口頭表達(dá)和文字表述能力不高。二是專業(yè)調(diào)研能力不強。同樣是某地人大分析報告指出，有三分之二的婦女代表難以深入一線調(diào)查研究[4]51，而最終能夠主動協(xié)調(diào)并推動議案與建議落實落細(xì)的就更少了，究其因在于缺乏扎實的專業(yè)知識，也缺乏調(diào)研解決具體問題的能力。

（二）基層婦女人大代表履職不足原因反思

基層婦女人大代表履職不到位，嚴(yán)重影響了人大的權(quán)威性和婦女人大代表的引領(lǐng)性。存在這些問題和不足，既有代表自身原因，也有外部環(huán)境原因，但更多是制度和機制原因。

1.制度因素，這是影響基層婦女人大代表履職的根源。一是選拔制度不完善。聯(lián)合國第四屆世界婦女大會《行動綱領(lǐng)》也要求，婦女代表參政議政的比例應(yīng)不低于30%。我國基層婦女人大代表普遍低于這個最低比例，這大大影響了婦女大參政議政作用發(fā)揮。主要是兩方面的原因：一方面法律法規(guī)政策保障基層婦女人大代表比例的剛性落實不夠，另一方面是即使當(dāng)選了人大代表，要么可能成為陪襯，“在其位”卻不能“參其政”。二是管理監(jiān)督制度不完善。表現(xiàn)為現(xiàn)行法律對代表的監(jiān)管缺乏可操作性，代表履職需要時間、物質(zhì)以及組織等多方面在實際中不能很好落實。

2.外部環(huán)境因素，這是影響基層婦女人大代表履職的前提。主要變現(xiàn)為落后的性別文化阻隔，阻撓了基層婦女人大代表積極履職。中國幾千年的政治歷史一直延續(xù)的是男權(quán)政治文化，這是落后性別文化的集中體現(xiàn)。一方面， 由于傳統(tǒng)性別文化的制約，中國社會缺乏寬容和諧的女性參政人文環(huán)境，在參政議政上民眾普遍存在“女子不如男子”、“男主外，女主內(nèi)”的觀念，把婦女的作用局限在尊老愛幼、教育子女上;另一方面，由于現(xiàn)代性別文化負(fù)面內(nèi)容的制約，主要是現(xiàn)代消費主義文化為女性確立了負(fù)面的社會角色：物品的絕對占有和追求享樂主義。

3.女性自身因素，這是影響基層婦女人大代表履職的主體條件。一是女性代表活動范圍的狹窄。女性代表有一定的政治意識，但相當(dāng)一部分被圍于家庭、單位等小圈圈里，尤其是相對于男性而言，女性承擔(dān)了更多的家庭角色，導(dǎo)致視野狹窄。二是女性代表競爭意識的缺乏。性別歧視和傳統(tǒng)偏見造成了女性的自卑依賴心理，使得婦女人大代表政治效能感低于男性代表。一般說來，政治參與的功效越明顯，公民參與的積極性就越高，相信自己的參與可以影響政治決策[8]，這就要求女性提高政治競爭意識，贏得更多的政治參與機會，提高社會知名度和影響力。

三、新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑

解決兩性政治資源占有不很均衡，需要一種國家主導(dǎo)型的女性參政履職模式，即國家在制度設(shè)計、價值導(dǎo)向、輿論引導(dǎo)和提升女性整體素質(zhì)上負(fù)主要責(zé)任。這種國家主導(dǎo)型的模式可以在較短時間縮小男女兩性在參政比例上的差距，是目前推進(jìn)女性參政的最有效途徑;同時要對準(zhǔn)男女平等的戰(zhàn)略目標(biāo)，加強制度建設(shè)，實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式。基于此，就建設(shè)國家主導(dǎo)型的女性參政履職模式，如何拓展新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑，提出幾點建議。

（一）建立有效機制，激發(fā)履職動力

婦女參政制度作為婦女參政的規(guī)范層面，是制約婦女參政的重要因素。它確定婦女在社會權(quán)力體系中的地位，行使權(quán)力的合法原則、程序和機制[9]。以制度的形式規(guī)范基層婦女人大代表進(jìn)入決策領(lǐng)域，從入選—議政—考核全過程參與人大工作， 是貫徹男女平等享有政治資源的一個重要體現(xiàn)，需要在代表比例、婦聯(lián)作用、履職監(jiān)督等方面下大力氣。

一是提高人大女代表參政議政比例?？v觀世界，婦女參政工作做得好的國家都有一條最主要的成功經(jīng)驗：以立法形式確定婦女參政議政強制性比例或者女性候選人比例。中國在最近幾年基層婦女人大代表比例有一定的上升或穩(wěn)定，與各地各級人代會明確并認(rèn)真落實提高中女性比例要求是分不開的。第一，各地人大通過法規(guī)形式切實為女性參政提供保障，繼續(xù)明確規(guī)定婦女人大代表候選人的比例不得低于30%;第二，加快婦女人大代表參政議政比例的增長速度，重點是各級黨委組織部門在考慮人大換屆人事安排時，在女代表的名額、候選人配置、選舉方式上向女性傾斜。

二是發(fā)揮各級婦聯(lián)推進(jìn)婦女人大代表參政作用。長期以來，我國婦女人大代表的產(chǎn)生途徑主要是靠婦聯(lián)來推薦，婦聯(lián)在實現(xiàn)女性參政的過程中有著不可替代的作用。首先， 各地婦聯(lián)要大力宣傳馬克思主義婦女觀和男女平等基本國策，為促進(jìn)女代表參政議政創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。其次，婦聯(lián)要加強與有關(guān)部門聯(lián)系，加強與所屬黨委組織部門溝通，推動落實適當(dāng)?shù)膬A斜政策和“名額保障制度”。

三是落實措施促進(jìn)代表履職監(jiān)督。這是克服基層婦女人大代表不作為的關(guān)鍵。包括以下幾項：第一，建立代表公示制度，通過網(wǎng)頁及布告公示等方式，把代表的姓名、照片、聯(lián)系方式告知選民，便于選民與代表保持聯(lián)系，也便于選民監(jiān)督代表工作情況。第二，建立代表履職檔案制度，把代表任職期間出席會議、提出建議、聯(lián)系選民等情況記錄在案，定期向代表所在選區(qū)選民反饋;第三，打破代表終屆制度。對婦女代表不積極參加活動，不熱心反映民意，或其他不認(rèn)真履行職責(zé)等情況，實施誡勉談話或提出批評，甚至勸其辭去代表職務(wù)，以能上能下督促代表要作為，好作為。

（二）營造良好氛圍，構(gòu)建和諧履職環(huán)境

由于歷史的積淀和性別文化的浸染，中國政治長期忽視了對于女性權(quán)力主體的權(quán)力啟蒙;因此，對女性加大權(quán)力意識宣講就顯得尤為重要，畢竟“女性有意識的參政行為超越于參政行動”[10]，這要求為女性代表營造良好的社會環(huán)境，這是其認(rèn)真履職的前提。

一是落實決策者的性別平等行動。包括大力宣傳領(lǐng)導(dǎo)者決策時男女平等理念，以法律、政策形式積極保障婦女人大代表履職，關(guān)注兩性獲得政治資源的均衡狀況，推動本級黨委組織部門積極落實儲備和培養(yǎng)女性參政工作，幫助婦女人大代表真正從被動參政過渡到主動參政。二是營造婦女人大代表成長成才教育氛圍。各級黨校、大中小學(xué)校要根據(jù)需要開設(shè)女性參政的課程（或?qū)ｎ}），有意識地向?qū)W生講解女性從政使命光榮，開展大中小學(xué)校一體化的人大代表履職知識教育，及早進(jìn)行“權(quán)力主體”之女性的權(quán)力啟蒙。

（三）牢記政治使命，強化服務(wù)意識

人大代表的身份不僅僅是一種政治榮譽，更是一種政治責(zé)任。所以，一方面，要有大局觀念、全局意識。基層婦女人大代表來自基層，了解本地本領(lǐng)域?qū)嶋H，首要的是從本家庭、本單位狹小的視野和利益格局走出來，應(yīng)該從國家治理、地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中考慮問題。另一方面，時刻牢記公仆服務(wù)意識，防止做“被動代表”，僅僅滿足于參加常規(guī)性會議和活動，要做“主動代表”，積極作為，把群眾的滿意度作為檢驗自己工作成績的最終標(biāo)準(zhǔn)。

（四）練好自身內(nèi)功，提高參政議政能力

從女權(quán)運動史可知，女性獲得與男子平等的地位和權(quán)利，最初是源于自身對參政權(quán)的不解訴求，這也是推進(jìn)女性參政的根本動因。

推進(jìn)中國特色社會主義民主政治發(fā)展，需要代表有較高的參政議政能力。人大代表決策、監(jiān)督的直接對象是行政政策和政府官員，其工作內(nèi)容主要考察政府決策與政府行為正確與否，在制定法規(guī)上予以規(guī)范[11]?！耙鰪妺D女參與政治經(jīng)濟活動能力，提高婦女參與決策管理水平?！盵12]需要做好以下兩方面工作：一方面，追求履職過程中的政治效能感最大化，婦女人大代表需要理性分析自身從政的優(yōu)勢和劣勢，立足于自身優(yōu)勢設(shè)計政治發(fā)展;另一方面，提高行使權(quán)力的綜合素質(zhì)，既要有體察民意的眼光和真情，又要有準(zhǔn)確審議“一府兩院”工作報告及各種議案的能力，還要有比較專業(yè)的政策法律知識，更要有善于調(diào)研，建言獻(xiàn)策，有效解決現(xiàn)實問題的實際能力。

（五）借鑒別國經(jīng)驗，完善培養(yǎng)制度

性別平等與婦女發(fā)展是人類追求公平與正義的永恒主題，是社會文明進(jìn)步的標(biāo)識。重視發(fā)揮婦女在各級議會組織中的作用，提高婦女參與決策管理的積極性和能力，是各國的通行做法。

韓國設(shè)立多項制度，實現(xiàn)基層女議員政治參與保障水平。一是建立女性候選人配額制，是為了實現(xiàn)男女政治參與平等，在選舉中為女性預(yù)留一定比例候選人位置的選舉制度[13]。坦桑尼亞規(guī)定無論國民議會還是地方議會，各個政黨在提名候選人時將優(yōu)先考慮性別平等，女議員席位占比現(xiàn)在約為37%，計劃將來逐漸將這一比例提高到50%。

鑒于此，對于我國基層人大代表，可以試點做好三項工作：一是剛性規(guī)定女性代表比例，法律規(guī)定地方人大代表選舉時，要確保每個選區(qū)女性代表所占的比例不得低于30%，同時政黨（社團(tuán)）等組織機構(gòu)推薦的女性候選人必須超過總數(shù)的30%。二是女性代表育成制，制定專門制度辦法，開設(shè)專門資金，推行女性代表聯(lián)合培養(yǎng)制和女性代表參與政治運動日?；?，選舉前以提高女性代表得票率為目標(biāo)，選舉后以提高女性相關(guān)政策議案的通過率為目標(biāo)。三是女性代表素質(zhì)提升制，開展與國內(nèi)外機構(gòu)組織合作培訓(xùn)，提高女性代表的策劃競選活動、調(diào)研社會現(xiàn)實等能力，在各級人大活動中更多關(guān)注新生嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、婦女平等教育就業(yè)、政府反腐敗等問題，為社會發(fā)展特別是爭取婦女的社會權(quán)利發(fā)揮特殊作用。

四、結(jié)語

基層婦女人大代表履行參政議政職能，為我國基層政治文明建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。與此同時，基層婦女人大代表履職效果與廣大基層群眾日益增長的民主訴求還有差距，這就要求：既要善于吸收各國女性議員較為成功的實踐經(jīng)驗，更應(yīng)立足我國國情，把握我國女性參政的本土特色和優(yōu)勢，堅持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢。新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑，應(yīng)該走“以實踐機制創(chuàng)新促進(jìn)婦女參政理論發(fā)展”的思路，在實踐中大膽嘗試，同時充分發(fā)揮國家主導(dǎo)型的女性參政履職模式優(yōu)勢，力爭在較短時間縮小女性在參政數(shù)據(jù)上的差距，逐步實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式。

注釋：

（1）?見習(xí)近平2015年在全球婦女峰會上的講話。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]