節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金運用機(jī)制創(chuàng)新研究

張婷婷

摘 要： 上海對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金支持力度日益增加，對項目扶持的內(nèi)容類別也不斷擴(kuò)大，但傳統(tǒng)的補貼方式對產(chǎn)業(yè)的扶持效果較為有限。對政府資金運用機(jī)制的創(chuàng)新，不僅可以有效緩解財政壓力，還可以提高政府資金的運用效益，進(jìn)而更好地發(fā)揮對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞： 節(jié)能環(huán)保;政府扶持;資金運用機(jī)制

中圖分類號： F 202 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract： Shanghai government gives the energy conservation and environmental protection industry more supports in these years， which covered more contents of the projects. But traditional subsidies had limit support effects. To innovate the mechanism of the use of financial funds， which not only can relieve the pressure of the government， but can improve the achievements of the financial funds as well， that can guide and promote the energy conservation and environmental protection industry well.

Key words： energy conservation and environmental protection; government support; use of financial funds

作為國際化大都市的上海，需要追求更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的城市，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近些年，政府對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的扶持越來越重視，特別注重對節(jié)能降耗、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、資源綜合利用、新能源和可再生能源開發(fā)利用等項目的支持。在相關(guān)的扶持政策中，也加入了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)及服務(wù)業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、污染物減排、示范創(chuàng)建等類別項目的扶持，不斷豐富延伸節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容，使得政府扶持資金更多地覆蓋節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)和項目。

1 上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持現(xiàn)狀

目前，政府對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的扶持基本還是專項資金補貼的方式，實現(xiàn)機(jī)制相對比較簡單，通過相關(guān)主管部門的審核，結(jié)合專家的評審意見，對符合政策條件的企業(yè)或項目進(jìn)行直接補貼。從上?，F(xiàn)階段看，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持可按項目類別予以劃分。

1.1 分布式光伏及供能項目

目前，上海的分布式光伏項目多為企業(yè)投資，而且比較集中在浦東、奉賢、松江、嘉定等郊區(qū)，見表1。從政府資金扶持的角度看，市級層面對于分布式光伏項目的扶持方式分為按投資額補貼和按發(fā)電量補貼兩種。區(qū)級層面的扶持方式以按投資額補貼為主，有給予一次性定額補貼的，一般補貼力度在50萬元以下，也有按照固定資產(chǎn)投資額的20%給予補貼的，一般補貼上限在300萬～500萬元。見表2。

上海對于天然氣分布式供能項目基本都給予設(shè)備投資補貼。市級層面還對年平均能源綜合利用效率達(dá)到70%及以上，且年利用小時在2000小時及以上的項目，給予一定的節(jié)能補貼。從項目的適用規(guī)模角度，區(qū)級的扶持標(biāo)準(zhǔn)與市級保持一致。從項目設(shè)備投資的扶持標(biāo)準(zhǔn)角度，主要有兩類：一類是對于已獲得市級財政扶持的項目，按照1∶0.5或1∶1給予配套支持，補貼上限在100萬～300萬元;另一類是按照項目實際投資額的比例，一般在15%～20%，或按照設(shè)備裝機(jī)容量給予補貼，補貼上限在100萬～300萬元。具體見表3。

1.2 交通清潔能源替代項目

目前上海市級層面對使用乳化柴油、液化天然氣和電力替代燃油，節(jié)能減排效果明顯，年燃料替代量在100噸（含）標(biāo)準(zhǔn)油以上的項目，按照被替代燃料量給予一次性補助。區(qū)級層面也對運輸車輛等清潔能源替代項目予以補貼。具體見表4。

1.3 節(jié)能環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)品的應(yīng)用、研發(fā)、認(rèn)證

在對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)與產(chǎn)品的應(yīng)用、研發(fā)和認(rèn)證方面，市級層面尚未出臺相關(guān)扶持政策。但部分區(qū)級層面已有一定的扶持。在應(yīng)用方面，楊浦區(qū)對采用符合國家及上海市重點節(jié)能技術(shù)推廣目錄的節(jié)能技術(shù)項目，經(jīng)審核，按不超過節(jié)能設(shè)施設(shè)備投資額的20%予以補貼，單個項目只能享受一次補貼，補貼金額最高50萬元;寶山區(qū)則支持節(jié)能環(huán)保（循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市建設(shè)、新能源等）相關(guān)技術(shù)，產(chǎn)品的示范、應(yīng)用和推廣，對投資額超過1000萬元的市級以上重點示范性項目，經(jīng)認(rèn)定，按項目投資額的5%給予資金扶持，最高不超過100萬元。在研發(fā)方面，寶山區(qū)提出鼓勵經(jīng)市或區(qū)或行業(yè)認(rèn)定的節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市建設(shè)的新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)項目。其中，對在市或區(qū)立項的科研項目，給予每個項目10萬元的獎勵，單個單位總獎勵金額不超過30萬元;在認(rèn)證方面，一類是對于獲得能效領(lǐng)跑者或“能效之星”的產(chǎn)品給予一次性獎勵，另一類是對于獲得其他類型認(rèn)證的技術(shù)或產(chǎn)品按不同級別（一般為市級及以上）給予一次性獎勵。具體見表5。

1.4 資源綜合利用和平臺建設(shè)類項目

對于資源綜合利用項目和平臺建設(shè)類項目，市級層面對工業(yè)、城建、農(nóng)林和生活等領(lǐng)域的廢棄物資源綜合利用項目給予支持。區(qū)級層面主要是對廢棄物資源化技術(shù)推廣、垃圾分類減量化處理等項目按照項目總投資額的15%～20%給予扶持，對獲得市級財政資金支持的項目按照1∶1的配套支持。具體見表6。

1.5 污染物減排項目

對于污染物減排項目，市級層面提出對VOCs年排放量在1噸以上的一般企業(yè)按照每家企業(yè)20萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)實施補貼，補貼費用由市區(qū)兩級財政共同承擔(dān)。區(qū)級層面大多對大氣、水污染、固體廢棄物減排和土壤污染防治等領(lǐng)域的項目按照項目實際投資額的一定比例予以補貼。普陀區(qū)根據(jù)減排成效，給予最高項目實際投資額20%的補貼，單個項目補貼金額最高50萬元;長寧區(qū)按照項目總投資的40%給予補貼，單個項目補貼總額不超過10萬元;楊浦區(qū)給予單個項目的補貼金額最高為100萬元。

1.6 區(qū)域示范和企業(yè)示范創(chuàng)建項目

在區(qū)域示范創(chuàng)建方面，上海主要對低碳發(fā)展實踐區(qū)、低碳社區(qū)、綠色生態(tài)城區(qū)等試點創(chuàng)建過程中的重點項目予以補貼，單個項目的補貼金額一般不超過50萬元。2017年，市級相關(guān)部門還出臺政策支持符合條件的行政村創(chuàng)建上海市綠色村莊。在企業(yè)示范創(chuàng)建方面，主要對獲得綠色旅游飯店、能效領(lǐng)跑者等榮譽稱號的企業(yè)，按照榮譽等級給予不同程度的獎勵，見表7。

2 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持存在的問題

從上一節(jié)的上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域政府資金扶持的現(xiàn)狀看，政府資金的來源主要以市級的循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項資金，以及其他現(xiàn)有的市級、區(qū)級節(jié)能減排相關(guān)專項資金為主，資金基本均為政府財政撥付，出資主體和結(jié)構(gòu)都很單一。然而，節(jié)能環(huán)保關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)性，已經(jīng)成為目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展必須要守住的紅線，對這一領(lǐng)域的投入與扶持，日益加大了對資金的需求。在依靠財政為主要出資來源的機(jī)制下，政府相關(guān)的專項資金規(guī)模畢竟有限，勢必會造成各級政府資金的巨大壓力。

在目前節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域項目的扶持機(jī)制中，基本為政府直接補貼和以獎代補的方式。雖然這種機(jī)制比較簡單，但對所扶持產(chǎn)業(yè)缺乏持續(xù)性的激勵，容易造成為滿足補貼所需條件而片面地強(qiáng)調(diào)某些指標(biāo)，不利于產(chǎn)業(yè)整體綜合發(fā)展。如今也有將補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y的方式扶持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這種情況在實際操作過程中往往又容易存在撥付模式不匹配的問題。特別是有些政策補貼是采取按節(jié)能量補貼、按投資額補貼等綜合撥付模式，相關(guān)資金在約定的補貼期限內(nèi)需持續(xù)撥付，無法轉(zhuǎn)入相關(guān)基金用于投資，這就對資金扶持的效果產(chǎn)生一定的影響。而且，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的項目一般是大投入、長周期，投入的政府資金會被“鎖住”，降低了資金運用的效率。同時，政府投資方式的扶持雖然是對傳統(tǒng)補貼的改進(jìn)，但還是讓政府面臨了直接的風(fēng)險，這對政府角色也形成了一定的沖擊。

因而，需要對政府資金的運用機(jī)制進(jìn)行探索創(chuàng)新，使之既可以規(guī)范政府相關(guān)專項資金的管理和使用，也可提高資金的使用績效，充分發(fā)揮財政資金對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的導(dǎo)向與激勵作用。

3 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域政府資金運用的機(jī)制創(chuàng)新淺析

在政府資金的運用機(jī)制中，較多體現(xiàn)為政府補貼、以獎代補、政府購買服務(wù)、貸款貼息等方式。但從提高政府資金使用效率的角度，并結(jié)合以政策實施目標(biāo)為導(dǎo)向，可以引入政府引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、投資參股、競爭性分配、政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP模式”）、信用擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)葎?chuàng)新機(jī)制。

3.1 以引導(dǎo)各類資本投資新興產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的資金運用機(jī)制

政府引導(dǎo)基金，是一種政策性基金。它由政府設(shè)立，不以營利為目的，也不直接參與投資。通過扶持投資企業(yè)基金的發(fā)展，吸引社會資金投資尚處于種子期和起步期的企業(yè)，并按市場化方式運作，最后以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式實現(xiàn)資本退出和增值。該機(jī)制可以利用政府自身的信用與資源優(yōu)勢，吸引金融、社會等資本共同投入相關(guān)領(lǐng)域，通過杠桿作用，為所投企業(yè)創(chuàng)造成長條件，也可有效完善社會投資體系。對于引導(dǎo)資本投入初創(chuàng)階段的企業(yè)，也是與產(chǎn)業(yè)基金的互補。政府引導(dǎo)基金扶持的領(lǐng)域比較寬泛，在符合政策導(dǎo)向的情況下，引導(dǎo)基金參股的資本可以投資不同行業(yè)的企業(yè)。同時，政府引導(dǎo)基金不直接參與對具體項目的篩選，可有效避免政府對市場的直接干預(yù)。參股的引導(dǎo)基金還可以適時退出、循環(huán)利用，這也有利于提高財政資金使用的效益。由參股的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)按政策目標(biāo)，利用市場化方式選擇可扶持的項目，也是確保優(yōu)質(zhì)項目獲得扶持的機(jī)制保障。然而，政府引導(dǎo)基金也容易出現(xiàn)一些運作中的問題。由于創(chuàng)投屬于風(fēng)險類投資，政府資金的參與對風(fēng)險的穩(wěn)定性控制更為重要。而且，如果沒有成熟到位的監(jiān)管體制和約束激勵機(jī)制，容易出現(xiàn)投資機(jī)構(gòu)自身逐利驅(qū)動而去參投成熟企業(yè)，有違政府引導(dǎo)基金的初衷，也會造成基金運作中的道德風(fēng)險。而退出機(jī)制的不完善，也會影響投資機(jī)構(gòu)適時退出，導(dǎo)致政府與市場爭利的局面。

投資參股，是由政府財政部門授權(quán)或委托股權(quán)代持機(jī)構(gòu)，在不參與競爭性領(lǐng)域、不與民爭利的情況下，對扶持企業(yè)直接以入股方式注入資金。對于具有較好發(fā)展前景的項目，往往由于前期所需投入較大、風(fēng)險較高，社會資本積極性不足，可以通過投資參股的機(jī)制。各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金多采用該種機(jī)制。當(dāng)參股項目建成運營后，國有資本對應(yīng)的股權(quán)可以按市場規(guī)則進(jìn)行減持或以轉(zhuǎn)讓的方式退出。在此政府資金運作機(jī)制中，財政資金仍然發(fā)揮著導(dǎo)向作用，吸引更多投資主體參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展。財政資金通過參股方式進(jìn)入企業(yè)，既有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又可通過股權(quán)參與企業(yè)決策和管理，可以有效防止國有資產(chǎn)的損失和流失，也可以提升財政資金的運作和管理水平。同時，該機(jī)制也是對政府投融資手段的補充，可實現(xiàn)財政資金更多周期的使用。在股權(quán)持有階段，可通過股權(quán)質(zhì)押進(jìn)行財政融資，拓寬財政建設(shè)性資金的來源渠道;股權(quán)到期轉(zhuǎn)讓后，可實現(xiàn)財政資金回籠和滾動增值。但這種機(jī)制只適用于股份制企業(yè)，而對國有集體、私營等非股份制企業(yè)，存在操作難度。在有些情況下，通常會委托政府色彩濃厚的平臺主體行使股權(quán)，由于公司治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范，往往導(dǎo)致管理運營效率不高、風(fēng)險較大。股權(quán)退出機(jī)制的不完善，還有可能影響財政資金的循環(huán)利用。此外，政府參股后將導(dǎo)致企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的變動，一定程度上也會影響公司的治理結(jié)構(gòu)。

3.2 以做大做強(qiáng)相關(guān)成熟產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的資金運作機(jī)制

政府的產(chǎn)業(yè)投資基金，是由財政出資發(fā)起設(shè)立的，面向社會開展募集，并按市場化方式運作，這也是政府扶持企業(yè)發(fā)展的一種有效方式。該機(jī)制是一種集合投資制度，對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并共享利益、共擔(dān)風(fēng)險。它通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，從事產(chǎn)業(yè)投資相關(guān)活動，并通過并購、管理者收購、上市拋售等途徑退出，從而實現(xiàn)資本的增值收益?？梢钥闯觯摍C(jī)制與創(chuàng)投基金存在一些相似的優(yōu)勢：政府資金間接地參與基金，可使資金保值、增值并實現(xiàn)有效利用;政府資金的引導(dǎo)作用可以吸引資本集中在扶持領(lǐng)域，杠桿效果明顯;在政府意圖下的投資，更有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益等。而且產(chǎn)業(yè)投資基金較創(chuàng)投基金，更側(cè)重于對成熟企業(yè)的投資，市場化的項目發(fā)現(xiàn)機(jī)制可優(yōu)化資源配置，對產(chǎn)業(yè)的扶持更為直接和有效。但該機(jī)制的局限性也比較明顯。產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍較窄且受到嚴(yán)格控制，只能投資未上市的企業(yè)，并且在所投資領(lǐng)域的比例一般不得低于基金資產(chǎn)總值的60%。該類基金一般是按封閉式設(shè)立的，即事先確定發(fā)行總額和存續(xù)期限，且存續(xù)期一般不低于10 年，在存續(xù)期內(nèi)基金份額不得贖回，只能轉(zhuǎn)讓。如果政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策方向，財政參股資金若要退出基金，在操作上就存在一定難度。

3.3 以特定項目遴選更優(yōu)方案為導(dǎo)向的資金運作機(jī)制

競爭性分配機(jī)制是一種擇優(yōu)分配方式。它以績效考核目標(biāo)和量化指標(biāo)體系為評選依據(jù)，通過公開招投標(biāo)及專家評審，將資金分配從一對一單向?qū)徟峙?，轉(zhuǎn)為多中選好、好中選優(yōu)的項目遴選分配機(jī)制。這種機(jī)制下的公開競標(biāo)方式，可以激發(fā)被扶持企業(yè)的競爭意識。在對項目實行評審遴選時，還可提高資金的配置效率，增加分配的透明度。而且績效優(yōu)先、扶優(yōu)扶強(qiáng)的原則，也可以使有限的財力資源投入更加關(guān)鍵、重要的領(lǐng)域。但其明顯的弊端在于，擇優(yōu)原則往往是對能者、強(qiáng)者項目的鼓勵扶持，對于相對落后區(qū)域和企業(yè)來說，就比較難通過該機(jī)制被扶持。

3.4 以鼓勵社會資本投入公共民生領(lǐng)域為導(dǎo)向的資金運作機(jī)制

PPP模式的宗旨是保證社會效益的最大化，它是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作，并通過“使用者付費”、一定的“政府付費”獲得合理回報，并由政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管。這種機(jī)制是對財政支出壓力的有效緩解，政府和社會資本各自投入、共擔(dān)風(fēng)險，處于相對合理的合作關(guān)系。而且不同性質(zhì)的資本有著不同優(yōu)勢，具有互補性，可以較好地平衡社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，在滿足公共服務(wù)需求的同時，讓參與的社會主體適當(dāng)獲利。然而，這個較新的機(jī)制也有著一定的缺點。由于政府和社會資本對風(fēng)險的偏好以及利益訴求是不同的，對于投入金額較大的PPP項目來說，如果沒有建立合理的利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，會對社會資本的積極性產(chǎn)生消極影響。這一融資模式主要依賴商業(yè)貸款，銀行為控制風(fēng)險，會對項目資本金的投入比例要求較高，并需要股東提供連帶擔(dān)保或第三方擔(dān)保，這樣就存在較高的融資成本。同時，PPP項目周期一般都很長，政府對項目未來的支付承諾，如果沒有得到有效計量，容易造成財政風(fēng)險。而且PPP的相關(guān)法律和制度在國內(nèi)還比較欠缺，在實踐中往往較難保護(hù)各方權(quán)益。

3.5 以間接投融資模式為導(dǎo)向的資金運作機(jī)制

信用擔(dān)保是財政部門通過支持信用擔(dān)保體系建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加信貸投放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種分配方式，可以是出資設(shè)立政策性擔(dān)?；蛟贀?dān)保機(jī)構(gòu)，或者通過財政獎勵、風(fēng)險補償?shù)确绞椒龀謸?dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，也可以促進(jìn)信用擔(dān)保與財政業(yè)務(wù)融合。財政部門通過注資、風(fēng)險補償?shù)确绞椒龀謸?dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，有利于促進(jìn)信用行業(yè)發(fā)展，完善信用擔(dān)保體系和金融市場的功能。政府利用信用擔(dān)保手段，可以合理引導(dǎo)信貸資金流向，為中小企業(yè)提供更多的融資機(jī)會，也可以降低銀行的經(jīng)營風(fēng)險。但是，財政運用信用擔(dān)保工具，必須清楚界定政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保的界限，如果信用擔(dān)保的政策導(dǎo)向和擔(dān)保對象不清晰，就可能導(dǎo)致信用擔(dān)保寬泛化、扭曲政府職能、干擾市場自由競爭。同時，需要規(guī)范委托代理關(guān)系，在擔(dān)保公司與財政之間建立“風(fēng)險隔離帶”，避免擔(dān)保公司的代償風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。此外，要防止擔(dān)保公司弄虛作假，套取財政獎補資金。有些地方借信用擔(dān)保之名，要求財政為政府投融資平臺提供直接或間接的信用擔(dān)保，既不符合國家政策規(guī)定，也不利于控制地方政府債務(wù)、防范財政風(fēng)險。

風(fēng)險補償是政府為鼓勵金融機(jī)構(gòu)向特定領(lǐng)域、特定行業(yè)、特定對象發(fā)放貸款或提供擔(dān)保，而對其可能遭受的風(fēng)險損失給予資金補償?shù)姆峙浞绞健Ｔ摍C(jī)制可以發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，從而實現(xiàn)財政政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的有效對接。建立風(fēng)險補償機(jī)制，是政府對金融機(jī)構(gòu)的分配激勵，不僅可以抵御風(fēng)險，調(diào)動其積極性，也可以少量財力資金，引導(dǎo)更多的信貸資金投入需要扶持發(fā)展的領(lǐng)域。但該機(jī)制為一種前置的風(fēng)險管理策略，對于預(yù)期的信貸風(fēng)險評估會直接影響后期執(zhí)行效果。金融機(jī)構(gòu)容易爭取較高的風(fēng)險補償率，又減少相關(guān)貸款發(fā)放，資金的杠桿效應(yīng)會受到影響，而且風(fēng)險補償比例高低比較難確定?，F(xiàn)行的風(fēng)險補償是一種有限補償，在補償資金總量上有封頂限制，不能覆蓋金融機(jī)構(gòu)的全部風(fēng)險損失，激勵作用有限。但也不宜將補償比率定得過高，因為可能會帶來財政風(fēng)險。

4 結(jié)論

綜合上述各政府資金運作機(jī)制存在的利弊，本文認(rèn)為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及政府和社會資本合作發(fā)展基金，這兩種機(jī)制對目前上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金運作較具有創(chuàng)新意義。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金本身是對政府投入方式的改革，可以提高財政資金的使用效率和杠桿效應(yīng)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)資本、項目、技術(shù)和人才向區(qū)域集聚。創(chuàng)投基金的運作機(jī)制一般采用參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和跟進(jìn)投資兩種方式，這對資源的融合更具有優(yōu)勢。而且，區(qū)級創(chuàng)投基金參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，往往優(yōu)先投資于區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，可以更好地結(jié)合地方政府旨在優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時，對創(chuàng)投基金在所投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)中的投資比例通常不超過20%，且投資金額設(shè)有上限的規(guī)定，也是對財政資金安全性的保證。政府和社會資本合作發(fā)展基金是更符合政府公共職能屬性的資金運作機(jī)制。它的投資范圍一般限于公共領(lǐng)域，對于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目存在扶持對象的優(yōu)勢。其出資主要通過設(shè)立子基金或直接參與項目公司股權(quán)投資的方式，原則上發(fā)展基金所投占比不超過30%，投資重點為納入PPP項目庫且實施方案獲批的PPP項目，這些項目相對成熟可行，也對資金風(fēng)險具有可控性。同時，由于節(jié)能環(huán)保等公共領(lǐng)域項目大多都涉及較大金額，有些還存續(xù)較長周期，由政府在前期出資后，后續(xù)出資則按市場化方式募集，對財政壓力有一定的緩解作用，而且共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的合作機(jī)制，也更靈活和合理。

在以“減量化、再利用、資源化”為原則、以“低消耗、低排放、高效率”為基本特征的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方式要求的背景下，上海需要通過創(chuàng)新可行的政府資金運作機(jī)制，才能有效緩解節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域?qū)Υ笠?guī)模資金需求的壓力，使政府資金更有效地發(fā)揮對節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域企業(yè)和項目的引導(dǎo)和扶持作用。

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