云南省直管縣視角下縣級(jí)政府執(zhí)行力提升問(wèn)題研究

張斯楠

【摘要】：政府執(zhí)行力是政府工作的生命力，是政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，也是衡量各級(jí)政府執(zhí)行效能的標(biāo)志。云南省政府報(bào)告中曾明確指出，扎實(shí)推進(jìn)省直管縣體制改革和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)。隨著改革的不斷推進(jìn)，試點(diǎn)縣政府執(zhí)行力也發(fā)生了一系列的變化，對(duì)于云南省縣級(jí)政府執(zhí)行力提升具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】：省直管縣 執(zhí)行力 提升

2009年12月云南省政府發(fā)布《云南省人民政府關(guān)于開(kāi)展省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)的通知》，決定從2010年開(kāi)始對(duì)宣威、鎮(zhèn)雄、騰沖實(shí)行財(cái)政省直管縣改革。改革堅(jiān)持責(zé)權(quán)統(tǒng)一、公平合理、積極穩(wěn)妥的原則，通過(guò)創(chuàng)新縣級(jí)財(cái)政管理方式，建立激勵(lì)和約束并舉的財(cái)政分配機(jī)制，進(jìn)一步完善省級(jí)以下財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

一、省直管縣對(duì)云南省縣級(jí)政府的影響

首先，縣級(jí)政府執(zhí)行自主權(quán)的擴(kuò)大。省直管縣體制改革最直接的結(jié)果是行政層級(jí)扁平化。由于行政層級(jí)的減少、管理幅度的擴(kuò)大，所以在省直管縣體制下，縣級(jí)政府擁有更多的自主權(quán)限，可以根據(jù)本縣域的實(shí)際情況因地制宜的執(zhí)行上級(jí)政策并進(jìn)一步制定出具體的執(zhí)行政策，因此縣政府相對(duì)于市管縣下更容易出現(xiàn)創(chuàng)新執(zhí)行的情況。

其次，縣級(jí)政府執(zhí)行資源的豐富。在省直管縣體制下，縣級(jí)政府擁有更多的執(zhí)行資源，要包括豐富的人力資源和財(cái)政資源。在人力資源方面，試點(diǎn)縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選是省級(jí)政府決定的，這在一定程度上，無(wú)論是激勵(lì)機(jī)制還是選擇范圍都要優(yōu)于直轄市機(jī)制的選擇方式。在財(cái)政資源方面，在云南省直管縣體制下，政府財(cái)政層級(jí)同時(shí)也表現(xiàn)為扁平化，促進(jìn)了市縣級(jí)政府財(cái)政資源分配均衡化和公共服務(wù)均等化。

第三，縣級(jí)政府執(zhí)行事務(wù)的偏 移 。首先表現(xiàn)在縣級(jí)政府的執(zhí)行事務(wù)數(shù)量顯著增加。省直管縣對(duì)市一級(jí)政府的職能進(jìn)行了一定程度上的抽離，使原屬于市級(jí)政府的執(zhí)行事務(wù)一并地落到了縣級(jí)政府層面上，這就將在短時(shí)間內(nèi)對(duì)縣級(jí)政府管理執(zhí)行能力提出挑戰(zhàn);另一方面隨著省直管縣體制的實(shí)施，原先屬于市級(jí)政府層面的全局性、宏觀性的管理事務(wù)會(huì)推行至縣級(jí)政府的層面，而縣級(jí)政府原有的細(xì)微化工作自然地向后位移。

最后，縣級(jí)政府執(zhí)行生態(tài)的重構(gòu)。政府執(zhí)行環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、法制、自然等因素，良好的執(zhí)行環(huán)境有利于提高政府執(zhí)行力。凡事具有兩面性，省直管縣體制改革由于涉及到省市縣三級(jí)政府職能權(quán)利的重新劃分，將導(dǎo)致縣級(jí)政府的執(zhí)行環(huán)境變的更為復(fù)雜。

二、云南省直管縣視角下縣級(jí)政府執(zhí)行力情況調(diào)查

云南位于我國(guó)西南邊陲，與緬甸、越南、老撾三國(guó)接壤，省域面積為39.4萬(wàn)平方公里，位居全國(guó)第八位?？?cè)丝?829.5萬(wàn)（2018年），占全國(guó)人口3.46%，人口排名為第12名。其中城鎮(zhèn)人口為2303.2萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.69%;農(nóng)村人口為2526.3萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.31%。省內(nèi)除了漢族外，還聚居著25個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族總?cè)丝谶_(dá)全省總?cè)丝跀?shù)的1/3，其中包括民族自治地方37個(gè)。結(jié)合云南省特殊的省情，筆者將縣級(jí)政府分為三類(lèi)進(jìn)行調(diào)查研究，分別民族自治縣、一般縣級(jí)政府和省直管縣。在云南省117個(gè)縣級(jí)政府中，筆者在每類(lèi)中各選出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在省內(nèi)處于較高層次的兩個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行聚類(lèi)分析。意在對(duì)云南省直管縣政府與一般管縣政府執(zhí)行力情況對(duì)比，總結(jié)云南縣級(jí)政府執(zhí)行力方面存在的問(wèn)題，探索省直管縣對(duì)縣級(jí)政府產(chǎn)生的影響，從而可以有針對(duì)性的提出建議。

本文的縣級(jí)政府執(zhí)行力評(píng)估主要是在莫勇波教授所研究制定的政府執(zhí)行力水平調(diào)查表的基礎(chǔ)上修訂而成，縣政府執(zhí)行力水平T：

T=∑Wh×Th= T1+U2×T2+U3×T3+U4×T4+U5×T5+Δm;

式 中 ： T 1 、 T 2 、 T 3 、 T 4 、 T 5 、 分 別 為 執(zhí) 行 剛 度 、執(zhí) 行 力 度 、 執(zhí) 行 高 度 、 執(zhí) 行 速 度 、 執(zhí) 行 效 度 5 個(gè) 二 級(jí) 指 標(biāo) 的 分 值 ; 而 U 1 、 U 2 、 U 3 、 U 4 、 U 5 分 別 為 這 5 個(gè) 二 級(jí) 指 標(biāo) 的 權(quán) 重 數(shù) ，分別為0.19、0.14、0.10、0.20、0.28; Δm則代表縣級(jí)政府在不同地理位置、不同資源環(huán)境、不同政治制度情況下所表現(xiàn)出來(lái)的執(zhí)行力量。（由于本論文的篇幅有限，因此就不再對(duì)Δm進(jìn)一步的展開(kāi)細(xì)化研究。）

筆者在通過(guò)對(duì)上述具有可比性的三類(lèi)縣域（民族自治縣X、一般縣級(jí)政府Y和省直管縣Z）進(jìn)行實(shí)地考察過(guò)程中，在獲取大量信息的基礎(chǔ)上，確定各項(xiàng)指標(biāo)的分值，運(yùn)用計(jì)算思路，將其代入公式T=∑Wh×Th= T1×0.19+T2×0.14+T3×0.10+T4×0.20+T5×0.28+Δm;進(jìn)行計(jì)算，再進(jìn)一步的平均后，得出的結(jié)果分別為2.932、3.016、3.078。如果按照3～4分為執(zhí)行有力，效果非常好;2～3分為執(zhí)行不錯(cuò)，效果良好;1～2分為執(zhí)行不太得力，效果不算太好;1分以下為執(zhí)行非常不力，效果很差來(lái)算的話，Y、Z政府的執(zhí)行力分值則達(dá)到了執(zhí)行效果非常好這一檔次，而X政府的分值也是很接近于這個(gè)檔次。Z政府的平均分值明顯高于X、Y政府（見(jiàn)圖1），這充分說(shuō)明了通過(guò)省直管縣體制改革，Z政府執(zhí)行力水平明顯高于X、Y政府，這便為我們進(jìn)一步提升云南省縣級(jí)政府執(zhí)行力水平提供了很好的借鑒。

三、云南省縣級(jí)政府執(zhí)行力提升路徑探索

（一）變革縣級(jí)政府行政執(zhí)行體制

制約云南省縣級(jí)政府政府執(zhí)行力提升的因素中，有一個(gè)至關(guān)重要的因素—制度因素，我們把這種因素稱(chēng)為制度執(zhí)行不力，經(jīng)過(guò)9年時(shí)間的省直管縣試點(diǎn)，通過(guò)與進(jìn)行云南省直管縣改革試點(diǎn)的對(duì)比，省直管縣體制的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)，這些影響因素對(duì)縣級(jí)政府執(zhí)行力的提升具有很高的借鑒價(jià)值，同時(shí)也為進(jìn)一步提升縣級(jí)政府政府執(zhí)行力提供了重要制度保障。所以，我們必須以深入推進(jìn)云南省直管縣體制改革為契機(jī)，進(jìn)一步變革縣級(jí)政府的行政執(zhí)行體制。

（二）提升縣級(jí)政府執(zhí)行人員素質(zhì)

云南是一個(gè)多民族、多語(yǔ)言的省份，不同民族之間溝通難免會(huì)出現(xiàn)困難，這就導(dǎo)致上級(jí)政策的有效貫徹受到了阻滯。少數(shù)民族干部的培養(yǎng)有效的緩解了民族地區(qū)執(zhí)行難的問(wèn)題，同時(shí)還要大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的民族語(yǔ)言教育及相關(guān)的文化事業(yè)。同時(shí)要加強(qiáng)縣級(jí)政府執(zhí)行人員不斷學(xué)習(xí)，適應(yīng)日新月異的新情況，不斷更新和采用先進(jìn)的執(zhí)行工具，特別是現(xiàn)代行政所需的信息收集處理技術(shù)、電子政務(wù)手段和媒體溝通技術(shù)等，新技術(shù)的采用對(duì)于云南省這個(gè)多山、交通不便的地區(qū)執(zhí)行力的提高起到了極大的促進(jìn)作用。另外，深入推進(jìn)“云嶺先鋒”工程，發(fā)揮先進(jìn)人物的榜樣作用，為廣大的縣級(jí)政府組織成員樹(shù)立優(yōu)秀的道德典型，激發(fā)執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

（三）改善縣級(jí)政府執(zhí)行環(huán)境

環(huán)境因素是縣級(jí)政府政策執(zhí)行無(wú)法回避的影響因素，環(huán)境因素對(duì)縣級(jí)政府執(zhí)行力的影響是多層次而全方位的，優(yōu)良的環(huán)境有助于促進(jìn)縣級(jí)政府執(zhí)行活動(dòng)的順利執(zhí)行，而不力的環(huán)境因素則會(huì)給政策執(zhí)行帶來(lái)阻力，甚者導(dǎo)致上級(jí)政策無(wú)法執(zhí)行。

1、構(gòu)建良好旳人文環(huán)境

要構(gòu)建良好的人文環(huán)境，首先必須考慮云南縣級(jí)政府的地方民族特色，結(jié)合其內(nèi)在積極因素，制定出既符合時(shí)代發(fā)展有保有民族內(nèi)涵的人文環(huán)境。首先要重塑優(yōu)良的社會(huì)核心價(jià)值觀，通過(guò)多方式、多渠道培育公民社會(huì)形成良好的文化氛圍;其次要實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，通過(guò)宣傳，創(chuàng)造積極的社會(huì)輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)公眾的認(rèn)同，并向有利于執(zhí)行上級(jí)政策的方向傾斜;最后創(chuàng)新民族地區(qū)人文環(huán)境，摒棄傳統(tǒng)不良習(xí)俗文化，并進(jìn)一步發(fā)展有利的民族文化。當(dāng)優(yōu)良的文化內(nèi)化為執(zhí)行人員和執(zhí)行對(duì)象的態(tài)度，并逐漸深化為信仰時(shí)，這種文化還可以發(fā)揮較為持久的影響力。

2、建立良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)縣級(jí)政府執(zhí)行力的影響是至關(guān)重要、缺一不可的，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)保障的政府執(zhí)行力就如無(wú)米之炊，即使擁有再高的執(zhí)行力水平，對(duì)于政策的貫徹落實(shí)也是徒勞的。為了加快我省邊境地區(qū)的發(fā)展，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)進(jìn)一步深入推進(jìn)“興邊富民”工程。中央和上級(jí)機(jī)關(guān)要對(duì)縣級(jí)政府加大經(jīng)濟(jì)扶持力度，增加人力、物力、財(cái)力等方面的投入。同時(shí)要成立執(zhí)行資源使用情況的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督小組，避免經(jīng)濟(jì)資源在使用過(guò)程中出現(xiàn)不到位、浪費(fèi)等現(xiàn)象。另外，縣級(jí)政府執(zhí)行過(guò)程中要深入挖掘執(zhí)行資源，盡可能使?jié)撛谫Y源轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫玫默F(xiàn)實(shí)資源，并對(duì)各類(lèi)資源進(jìn)行有效的整合利用，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行資源環(huán)境。