良好政治生態(tài)建設(shè)的思考：基于制度經(jīng)濟學(xué)的視角

張婷

摘 要：制度是一種規(guī)則，契約是一種精神?！盃I造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)”是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保障。當(dāng)前出現(xiàn)的各種政治生態(tài)危機是政治制度取向不明，政治契約精神欠佳帶來的后果。營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，從制度變遷理論來說，就是營造與正式制度相配合的非正式制度，通過培養(yǎng)規(guī)則意識和契約精神，減少交易費用。本文通過分析政治生態(tài)的運動機理，歸納出影響政治生態(tài)形成的因素和政治生態(tài)反作用于經(jīng)濟社會發(fā)展的層級，根據(jù)這種作用與反作用的運動機理給出良好政治生態(tài)建設(shè)的制度取向，順勢為營造良好政治生態(tài)的實踐路徑提供建議。

關(guān)鍵詞：政治生態(tài)建設(shè);制度變遷;經(jīng)濟增長;意識形態(tài)

政治生態(tài)就是指各類政治主體生存發(fā)展的環(huán)境和狀態(tài)，是政治制度、政治文化、政治生活等要素相互作用的結(jié)果。在中國，政治生態(tài)是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合反映，影響著黨員干部的整體價值取向和為政行為?；谥贫冉?jīng)濟學(xué)的角度，政治生態(tài)是指影響政府干預(yù)這只“看得見的手”的環(huán)境因素，又稱為非正式制度或“潛規(guī)則”。這種非正式制度可能僅僅是演化的結(jié)果而非人們的創(chuàng)造，它們來源于政治圈內(nèi)所流傳下來的信息和文化，這種信息和文化被老百姓俗稱為“官場文化”。政治生態(tài)在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起著無比巨大的作用，能夠潛移默化地影響一個地方人民的價值觀、思維方式和行為習(xí)性等，只有當(dāng)外部的同類型的正式制度強勢出現(xiàn)，并與之發(fā)生沖突時，才能夠顯現(xiàn)出彼此的不適應(yīng)。

一、政治生態(tài)建設(shè)的制度取向

“以《資本論》為代表的馬克思經(jīng)濟學(xué)無疑是制度經(jīng)濟學(xué)歷史上的一個里程碑。馬克思經(jīng)濟學(xué)把人類社會發(fā)展演變的根本動力歸結(jié)為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑之間的矛盾，制度的選擇屬于生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑的范疇，當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展時，就促進生產(chǎn)力發(fā)展，反之則阻礙，這相當(dāng)于確立了歷史演進中制度評判的基本標(biāo)準(zhǔn)?！?[3]制度經(jīng)濟學(xué)之所以在十九世紀(jì)取得較大的成功，其主要原因之一是它的分析前提與現(xiàn)實生活非常的接近，所以它的分析方法常常被用到公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共管理等方面。

（一）以“硬化”政權(quán)為目標(biāo)

岡納·繆爾達爾在研究南亞經(jīng)濟問題時，提出了軟政權(quán)這個概念。[4]他認(rèn)為，南亞國家之所以長期處于貧困狀態(tài)，軟政權(quán)是一個重要因素。在論述“民主計劃”時，他突出強調(diào)“如果沒有更大的社會紀(jì)律，南亞幾乎沒有迅速發(fā)展的希望?！彼M一步指出“在整個地區(qū)，民族政府向公民要求得極少。即使那些確實存在的義務(wù)也執(zhí)行得不充分。這種低水平的社會紀(jì)律是今天南亞國家和發(fā)展初期的西方國家之間最根本的區(qū)別之一?！痹凇妒澜缲毨У奶魬?zhàn)——世界反貧困大綱》中，繆爾達爾針對《亞洲的戲劇》中論及“軟政權(quán)”的部分進行了系統(tǒng)的整理和歸納。他說“‘軟政權(quán)’這個詞應(yīng)理解為包括所有的各式各樣的社會紀(jì)律，它們表現(xiàn)為：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)人員普遍不遵從交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些他們本應(yīng)管束其行為的有權(quán)勢的人們和集團串通一氣。”“在一個特征可以描述為軟政權(quán)的國家中，執(zhí)行公務(wù)的松馳和隨意可以給那些掌握著經(jīng)濟、社會和政治大權(quán)的人所利用來謀個人私利。一方面軟政權(quán)提供的可大量利用的機會當(dāng)然只供上等階層任意享用;另一方面即使社會地位相當(dāng)?shù)拖碌娜艘餐业竭@樣的機會來謀些小利?！避浾?quán)在中國有另外一個名字，那就是“潛規(guī)則”。軟政權(quán)的存在會使市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則難以有效發(fā)揮作用，會扭曲市場機制對資源的配置。人們不是把精力放在尋利上，而是用在尋租上，扭曲社會收入分配。

軟政權(quán)降低了政府的權(quán)威，影響了經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的發(fā)展，它是政治生態(tài)不好的重要表現(xiàn)形式之一。合理科學(xué)有效的制度是能硬化政權(quán)，重塑良好政治生態(tài)的。制度的權(quán)威性是一個國家現(xiàn)代化秩序建立的基本標(biāo)志，人治與法治國家的基本差別就在于制度的權(quán)威性。人治社會的特征就是人能憑權(quán)力修改規(guī)則甚至不執(zhí)行規(guī)則。十九大報告中提出建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟體系，現(xiàn)代化的制度是必不可少的。重塑建立良好的政治生態(tài)首先要求我們的制度取向必須是強硬的，讓制度“硬”起來，不被等級的權(quán)力觀、扭曲的人情觀軟化，不被所謂的講靈活、講彈性、講特權(quán)異化。如果能在制度面前做到人人平等，讓制度有效實施，風(fēng)清氣正的政治生態(tài)就會應(yīng)然而生。

（二）以監(jiān)督權(quán)力為手段

完全理性是古典經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典假設(shè)之一，但在政治生態(tài)建設(shè)中，這樣的假設(shè)并不現(xiàn)實。比較接近現(xiàn)實的制度取向是假設(shè)所有政府工作人員都是“有限理性”的，因為信息不對稱的情況在政府權(quán)力管理層級中始終存在。從制度的角度解釋，政治生態(tài)不好，是因為當(dāng)權(quán)者所在的政治圈內(nèi)沒有可以與之匹配的競爭對手，當(dāng)權(quán)者在一定范圍內(nèi)處于絕對優(yōu)勢的地位，如果此時當(dāng)權(quán)者出現(xiàn)政治偏差，整個政治生態(tài)都會受到影響。在當(dāng)前政治制度下，“一把手”在權(quán)力范圍內(nèi)具有比較優(yōu)勢，并且處于一種界定和行使產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，地域或部門的界限劃分表現(xiàn)在“一把手”作為公共權(quán)力的象征來維護他所在的地域或部門秩序的正常運行。在這樣一種絕對優(yōu)勢的情況下，當(dāng)權(quán)者的“有限理性”行為只有靠制度來監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”就是這樣的一種制度取向。

委托——代理模式可以用來解釋“有限理性”行為。經(jīng)濟學(xué)解釋“有限理性”行為是這樣的：“公共權(quán)力的代理人利用公共權(quán)力直接或從第三方獲取自己與委托人簽訂契約以外的利益?！币环矫?，由于代理人是具體的管理者，具有管理經(jīng)驗和信息優(yōu)勢，很有可能濫用委托人的授權(quán)，以公謀私從而損害委托人的利益。另一方面，權(quán)力使用者僅僅只是權(quán)力的代理人，他應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)力所有者既權(quán)力委托人的意志，但在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，權(quán)力使用者畢竟具有相對獨立性，他們的私人利益可能滲入公共決策之中，使權(quán)力的運用背離社會福利最大化的目標(biāo)，將公眾委托的權(quán)力當(dāng)作謀取私利的工具。一旦上述兩方面的情況出現(xiàn)，公權(quán)力就異化成了私有的權(quán)力?，F(xiàn)代行政管理體制中主要運用的是一種分權(quán)化的決策結(jié)構(gòu)，主要采用“組織等級制”和“逐級代理制”，上一級權(quán)力使用者的道德風(fēng)險對下一級權(quán)力使用者來說也是不可控的，上下級之間信息也存在不對稱，特別是下級干部在提拔任用過程中牽扯到的許多環(huán)節(jié)都加大了這種信息不對稱的程度。所以，無論是公權(quán)對私權(quán)，還是上級權(quán)力對下級權(quán)力，監(jiān)督職能都要以制度作為價值取向。

（三）打破局部利益均衡

渾濁的政治生態(tài)最容易滋生出權(quán)力的“寡頭競爭”，這些權(quán)力寡頭，也被稱為利益集團，一旦形成寡頭競爭的均衡，那社會向前發(fā)展的動力就失去了輸送的渠道了。諾思提出，“制度在社會中具有更基礎(chǔ)性的作用，是決定長期經(jīng)濟績效的基本因素?！币粋€國家的制度效率越高，社會的交易成本越低。制度效率直接影響著社會的產(chǎn)出水平，進而影響經(jīng)濟績效的大小。

改革是打破局部利益均衡最直接的方式。政治利益集團一旦生產(chǎn)，決定公共資源的分配就完全出于自利的目的了，“小圈子”“小團體”的效用最大化才是行使公權(quán)力分配資源的目的，而不是最初的社會福利最大化的目的。相對利益集團內(nèi)部的成員而言，大多數(shù)民眾是被排斥在這些圈子和團體之外的，當(dāng)這些被排斥在外的民眾足夠多時，社會制度舊的運行方式就會出現(xiàn)問題，民眾改革的愿望就會非常強烈。但權(quán)力寡頭或利益集團均衡一旦形成，改革成本就會相當(dāng)高，因為改革過程中推行的相關(guān)政策可能會觸及到既得利益集團的利益，這時相關(guān)利益集團就會想方設(shè)法阻止變革，這種“阻力”就執(zhí)政是“競爭約束”。打破局部利益均衡的制度取向就是要用改革的方式打破利益集團合謀的可能，用制度約束各方利益，使之不能呈現(xiàn)出穩(wěn)定的權(quán)利均衡。

二、政治生態(tài)建設(shè)的實踐路徑

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時強調(diào)，“政治生態(tài)同自然生態(tài)一樣，稍不注意就容易受到污染?！薄靶纬娠L(fēng)清氣正的政治生態(tài)，是旗幟鮮明講政治、堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，是持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)、推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的迫切需要，是鍛造優(yōu)良黨風(fēng)政風(fēng)、確保改革發(fā)展目標(biāo)順利實現(xiàn)的重要保障?！睜I造良好的政治生態(tài)可以考慮以下三個方面的制度路徑。

（一）尊重經(jīng)濟規(guī)律，正視轉(zhuǎn)型時期可能出現(xiàn)的價值偏差

依法治理首先是要科學(xué)立法，所謂“道法自然”，這里的“法”是指科學(xué)的規(guī)律?！胺ā钡膶?dǎo)向應(yīng)該是向“上”向“善”的，而不是單純的約束性質(zhì)的，立法的目的是預(yù)防而非懲治。

科學(xué)立法，尊重規(guī)律，制度的設(shè)計首先要能滿足黨員干部的基本需求。第一，要滿足黨員干部基本的生理需求，每年調(diào)整黨員干部的工資性收入，讓他們的正常收入的漲幅能夠同GDP、物價甚至房價的漲幅保持一直，不至于因為相對“貧窮”產(chǎn)生尋租動機;第二，增強黨員干部的正常安全需求，逐漸減弱那種“官大一級壓死人”的不安全因素，不要形成“不擇手段向上爬才能保證自身安全”的不良風(fēng)氣，逐漸營造“以民為先”的安全需求機制;第三，確定社會需要的業(yè)績考核，黨員干部都是先進性較強的群體，他們渴望被社會認(rèn)可，在業(yè)績考核上，不能“唯GDP”論英雄，考核目標(biāo)不僅要全面、具體，而且要明確、穩(wěn)定，這樣他們才有努力的方向，不至于感覺到“理想信念喪失”;第四，滿足黨員干部被尊重的需要，黨員干部內(nèi)心特別希望得到他人的信賴，但在“說你行、你就行、不行也行”“說你不行、你就不行、行也不行”的不良政治生態(tài)中，內(nèi)部的尊重相當(dāng)缺乏，一部分意志不堅定的黨員干部會因為被打擊產(chǎn)生墮落感，變得沉淪，所以科學(xué)的認(rèn)可方式很有必要。

尊重規(guī)律是要從黨員干部的生存狀態(tài)、生存環(huán)境入手，以觀察“人”的特征來觀測和分析官員的行為，科學(xué)地分析政治生態(tài)形成的原因，然后尋找重塑良好的政治生態(tài)的辦法。

（二）嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，充分體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政的先進性

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征就是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，嚴(yán)肅紀(jì)律，這是不僅是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本要求，也體現(xiàn)了共產(chǎn)黨執(zhí)政的先進性。

第一，嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，將中央八項規(guī)定精神落到實處，持之以恒糾正“四風(fēng)”問題。一是要加強學(xué)習(xí)，堅持知行合一。督促黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和其他相關(guān)文件精神，切實強化黨員干部們的紀(jì)律意識、規(guī)矩意識，讓他們自覺做到令行禁止、不觸“紅線”、不踩“底線”。二是要汲取教訓(xùn)，切實引以為戒。將黨員干部違反中央八項規(guī)定精神的案例“公之于眾”，讓他們能做到舉一反三，受警醒、明底線、知敬畏。三是要高度重視，搞好專項整治。嚴(yán)肅認(rèn)真地開展專項治理工作，真正達到思想更加重視、行為更加嚴(yán)謹(jǐn)、制度更加健全、機制更加完善的要求，使中央八項規(guī)定精神、反對“四風(fēng)”、反對違規(guī)吃喝成為干部的鐵律鐵規(guī)。四是要匡正選人用人風(fēng)氣，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊?/p>

第二，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。習(xí)總書記強調(diào)，“我們黨的奮斗歷程充分表明，嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活、健康潔凈的黨內(nèi)政治生態(tài)，是黨的優(yōu)良作風(fēng)的生成土壤，是黨的旺盛生機的動力源泉，是保持黨的先進性純潔性、提高黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力的重要條件，是黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區(qū)別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標(biāo)志。抓好了黨內(nèi)政治生活，全面從嚴(yán)治黨就有了重要基礎(chǔ)?！眹@堅持黨的路線，堅持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨的組織生活，集中解決好突出問題;固本培元，堅定中國特色社會主義“四個自信”，增強“四個意識”;立規(guī)明矩，防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

（三）精簡管理機構(gòu)，有效制約中間層級權(quán)力擴張

從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，政府管理機構(gòu)規(guī)模適度、層級適度是提高效率、減少信息不對稱的有效途徑。

中央的層面，要簡化層級、整合資源?！爸塾诮∪訌婞h的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力?！薄爸塾谵D(zhuǎn)變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，結(jié)合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

地方的層面，要轉(zhuǎn)變職能、提高效率。國家在2013年就發(fā)布了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》（中發(fā)[201319號），其中明確提出“要把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關(guān)民生的突出矛盾和問題”。并明確要求“要深化政府機構(gòu)改革。堅持精簡統(tǒng)一效能原則，推進機構(gòu)和職責(zé)整合，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，加強機構(gòu)編制的剛性約束力。堅決查處機構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為。要充分發(fā)揮地方政府積極性，鼓勵地方因地制宜、從實際出發(fā)進行改革探索，大膽創(chuàng)新”。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，更是明確地提出了地方政府改革的時間表和路線圖。地方政府官員作為主要的制度實施者之一，對制度變遷的開展以及變遷的路徑方向有著重要的影響，在全面依法治國的大背景下，推動地方政府轉(zhuǎn)變職能對營造良好的地方政治生態(tài)具有非常積極的作用。

（四）發(fā)揮監(jiān)督職能，培育維持政治生態(tài)穩(wěn)定的均衡狀態(tài)

從博弈論的角度出發(fā)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和其監(jiān)督者之間有明顯的博弈性質(zhì)，他們有各自的主觀博弈立場，要達到均衡狀態(tài)，需要采取混合策略。要實現(xiàn)政治生態(tài)穩(wěn)定向好的均衡狀態(tài)，采取的混合策略可以是人民和其他參政黨的雙重監(jiān)督。

人民的監(jiān)督，首先體現(xiàn)在人民代表大會制度中，“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”。新一輪的機構(gòu)改革方案中也明確要求，先行的人民代表大會制度“要適應(yīng)新時代我國社會主要矛盾變化，完善全國人大專門委員會設(shè)置，更好發(fā)揮職能作用”。其次，人民的監(jiān)督體現(xiàn)在信息對稱程度上，既然“制度是一個社會的游戲規(guī)則” [5]，信息對稱最好的方式就是選擇遵守契約，以“契約精神”提高政府公信力，避免出現(xiàn)“塔西佗陷阱”。

其他參政黨的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在人民政協(xié)制度中。人民政協(xié)是“具有中國特色的制度安排，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。”“要加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，增強人民政協(xié)界別的代表性，加強委員隊伍建設(shè)，優(yōu)化政協(xié)專門委員會設(shè)置?！?/p>

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