城市建設(shè)用地現(xiàn)狀診斷、利用強(qiáng)度與利用效益研究

何丹　吳九興

摘 要：城市因人口與產(chǎn)業(yè)集聚而富有活力，城市用地負(fù)載居住、商業(yè)、工業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，而城市發(fā)展又取決于城市建設(shè)用地的科學(xué)規(guī)劃與高效利用。本文在GIS空間分析技術(shù)的支持下，采用比較分析法、描述性分析法和數(shù)理統(tǒng)計(jì)法等方法對(duì)蕪湖市建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與格局，并探究了蕪湖市城市建設(shè)用地的利用強(qiáng)度和利用效益。研究發(fā)現(xiàn)，城市總規(guī)確定中心城區(qū)用地面積超過土地利用總規(guī)確定的控制規(guī)模，現(xiàn)狀建設(shè)用地占到城市規(guī)模邊界面積的89.80%，開發(fā)率較高;中心城區(qū)的現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)較合理，但是工業(yè)用地比例偏高，商業(yè)用地占比偏低，還需調(diào)整城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu); 老城區(qū)的容積率高、居住用地比例大，城市新區(qū)的工業(yè)用地比例大而工業(yè)用地容積率普遍較低，邊緣區(qū)多布局為工業(yè)用地，少部分為居民點(diǎn)用地;不同類型的功能區(qū)斑塊綜合容積率存在較為顯著的差異外，各功能區(qū)斑塊用地綜合容積率也存在顯然的“中心——外圍”從高到底的分布態(tài)勢(shì);中心城區(qū)評(píng)價(jià)區(qū)域單位面積GDP達(dá)到676.72萬(wàn)元/hm2，人口密度為52.88人/hm2，表明其建設(shè)用地的利用效益總體水平尚好。最后，對(duì)管控城市建設(shè)用地規(guī)模、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高土地利用強(qiáng)度與利用效益等方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：土地評(píng)價(jià)學(xué);建設(shè)用地;用地結(jié)構(gòu);利用強(qiáng)度;利用效益

城市建設(shè)用地是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，承載著居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)等多種產(chǎn)業(yè)類型。城市建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局隨城市化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與空間規(guī)劃而改變，城市運(yùn)轉(zhuǎn)需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)依賴城市生態(tài)環(huán)境的維持。在以生態(tài)文明為戰(zhàn)略、倡導(dǎo)城市綠色發(fā)展、低碳生產(chǎn)生活等政策背景下，控制用地規(guī)模，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，調(diào)控用地布局，對(duì)實(shí)現(xiàn)減量規(guī)劃與城市更新具有重要意義[1]。實(shí)現(xiàn)減量規(guī)劃與城市更新發(fā)展，必須關(guān)注城市建設(shè)用地利用強(qiáng)度與利用效益，借助規(guī)劃來(lái)控制建設(shè)用地強(qiáng)度，提高建設(shè)用地利用效益。近年來(lái)，有關(guān)城市土地利用強(qiáng)度與利用效益的文獻(xiàn)已有很多。在土地利用強(qiáng)度方面，主要從土地利用強(qiáng)度的空間結(jié)構(gòu)與形態(tài)[2-4]、土地利用形態(tài)的驅(qū)動(dòng)因子[5-7]、土地利益強(qiáng)度的空間差異[8-9]。在城市土地利用效益方面，主要分析了土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益及其協(xié)調(diào)度[11-17]、土地利用效益的分級(jí)[18]、土地利用效益與城鎮(zhèn)化耦合機(jī)理與區(qū)域差異[19-21]。本文在GIS空間分析技術(shù)下，利用比較分析法、描述性分析法和數(shù)理統(tǒng)計(jì)法，對(duì)蕪湖市中心城區(qū)建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，以及城市建設(shè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施支撐和生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行論證，對(duì)建設(shè)用地利用強(qiáng)度與利用效益進(jìn)行定量估計(jì)，揭示蕪湖市中心城區(qū)建設(shè)用地集約與節(jié)約水平，為完善城市建設(shè)用地供給政策與用地行為的激勵(lì)機(jī)制提供證據(jù)。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究方法

本文主要利用GIS空間分析技術(shù)，對(duì)評(píng)價(jià)地域進(jìn)行劃定，并利用比較分析法、描述性分析法研究了城市建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局;采用簡(jiǎn)單的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，計(jì)算了建設(shè)用地利用強(qiáng)度和利用效益。從研究方法相互關(guān)系來(lái)看，GIS空間分析技術(shù)支撐了規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局分析，對(duì)刻畫建設(shè)用地的利用強(qiáng)度與利用效益亦有貢獻(xiàn)。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的主要數(shù)據(jù)來(lái)源有三：（1）人口數(shù)據(jù)。通過收各區(qū)、各街道（建制鎮(zhèn)、管委會(huì)）的常住人口數(shù)據(jù)，經(jīng)整理加總得到;（2）經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)包括地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利稅總額、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)原價(jià)、社會(huì)消費(fèi)品零售總額和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);社會(huì)數(shù)據(jù)包括高等學(xué)校（含中等專業(yè)學(xué)校）學(xué)生數(shù)、行政辦公人員數(shù)等來(lái)源于社會(huì)調(diào)查;（3）基礎(chǔ)設(shè)施狀況與生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)。其中，建成區(qū)公路網(wǎng)密度道路網(wǎng)密度、用水普及率、燃?xì)馄占奥?、污水處理廠集中處理率、生活垃圾處理率、建成區(qū)綠地率、人均公園綠地面積等來(lái)源于統(tǒng)計(jì)年鑒。

二、城市建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局

（一）城市建設(shè)用地的規(guī)模

蕪湖市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為227km2，而城市總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地面積為280hm2，后者超過前者53km2。兩個(gè)規(guī)劃確定的規(guī)模沖突源于兩個(gè)規(guī)劃分屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土資源部門。2016年末，蕪湖市現(xiàn)狀建設(shè)用地占到城市規(guī)模邊界面積的89.80%，土地開發(fā)率較高。若按照現(xiàn)有的土地開發(fā)強(qiáng)度，蕪湖市建設(shè)用地的實(shí)際規(guī)模將很快突破到規(guī)劃規(guī)模。

（二）城市建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)

蕪湖市中心城區(qū)工業(yè)用地比例遠(yuǎn)高于其他用地類型，占到37.64%，面積為77.00km2;居住用地的占比略少，為29.66%，面積為60.66km2;城市道路與交通設(shè)施用地面積26.60 km2，所占比例為13.01%;其他用地，如商業(yè)用地、教育用地、機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、其他建設(shè)用地等所占的比例都在7%以下。從與城市總體規(guī)劃的用地結(jié)構(gòu)對(duì)比來(lái)講，現(xiàn)狀居住用地的比例高于規(guī)劃居住用地比例0.69%;商業(yè)用地的現(xiàn)狀占比低于規(guī)劃確定比例控標(biāo)，低了2.60%;工業(yè)用地的現(xiàn)狀占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)劃確定的占比控標(biāo)，超過了11.89%;公共管理和公共服務(wù)用地的現(xiàn)狀占比規(guī)劃占比少了2.88%;公園與綠地面積現(xiàn)狀占比偏低，僅有3.11%;與規(guī)劃設(shè)定的12%還有一定距離。蕪湖市中心城區(qū)的現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)較合理，但存在一些問題，主要是工業(yè)用地比例偏高，商業(yè)用地占比偏低。

（三）城市建設(shè)用地的布局

參考《蕪湖市總體規(guī)劃（2012—2030）》中確定的老城區(qū)，結(jié)合蕪湖市城市發(fā)展和空間建設(shè)時(shí)序確定城市新城區(qū)和城市邊緣區(qū)，最終確定老城區(qū)、新城區(qū)、邊緣區(qū)的范圍。老城區(qū)重點(diǎn)是指由利民路—弋江路—天門山路—長(zhǎng)江圍合的區(qū)域;城市新區(qū)主要包括鳩江區(qū)部分區(qū)域和城南科教產(chǎn)業(yè)組團(tuán);城市邊緣區(qū)重點(diǎn)包括三山區(qū)，江北集中區(qū)，城東城鄉(xiāng)結(jié)合部和城南城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域。通過測(cè)算，得到老城區(qū)的建設(shè)用地面積為22.78km2，城市新區(qū)的建設(shè)用地面積為110.63km2，城市邊緣區(qū)的建設(shè)用地面積為71.13km2。相應(yīng)地，老城區(qū)的總建筑面積為2549.97萬(wàn)m2，城市新區(qū)的總建筑面積為6521.71萬(wàn)m2，城市邊緣區(qū)的總建筑面積為2727.21萬(wàn)m2。

從蕪湖市中心城區(qū)的老城區(qū)、新城區(qū)、邊緣區(qū)的功能區(qū)類型和用地占比來(lái)看，行政辦公功能區(qū)僅出現(xiàn)城市新區(qū)，老城區(qū)和邊緣區(qū)都沒有分布;老城區(qū)的居住功能區(qū)的占比非常高，達(dá)到了65.16%，而城市邊緣區(qū)的居住功能區(qū)的占地比例較少，只有24.77%，城市新區(qū)的居住功能區(qū)的占地比例比較適當(dāng)，達(dá)到32.75%;商業(yè)功能區(qū)的占地比例在老城區(qū)、城市新區(qū)、邊緣區(qū)之間沒有顯著差異，最大的為老城區(qū)，最小的為城市新區(qū);工業(yè)功能區(qū)的占地比例在老城區(qū)、城市新區(qū)、邊緣區(qū)之間存在顯著的差異，城市新區(qū)、邊緣區(qū)的工業(yè)功能區(qū)占地比例非常高，分別為38.43%和47.72%;教育功能區(qū)的占地比例在老城區(qū)、城市新區(qū)、邊緣區(qū)之間存在較小的差別，城市新區(qū)的占比最高，邊緣區(qū)的占比最低，老城區(qū)的占比居中;其他功能區(qū)的占比在老城區(qū)、城市新區(qū)的差別很小，最大的占比也僅有1.43%，最小的為1.11%;未參評(píng)區(qū)在老城區(qū)、城市新區(qū)、城市邊緣區(qū)都有分布，面積分別為4.35km2、20.47km2、15.56km2。對(duì)城市舊區(qū)、城市新區(qū)、城市邊緣區(qū)的建設(shè)用地面積比較可發(fā)現(xiàn)，城市新區(qū)和城市邊緣區(qū)的建設(shè)用地面積都顯著大于老城區(qū)。這不僅是從整體上如此，在不同類型的功能區(qū)面積對(duì)比上，也服從這一基本態(tài)勢(shì)。城市新區(qū)和城市邊緣區(qū)已是城市居住、商業(yè)、工業(yè)的主要區(qū)域，而且在發(fā)展?jié)摿鸵?guī)劃調(diào)整上還有很大的空間。

對(duì)比蕪湖市的老城區(qū)、城市新區(qū)和邊緣區(qū)還可發(fā)現(xiàn)，三個(gè)“區(qū)”在土地利用強(qiáng)度或特征方面存在很大的差別。以容積率、建筑密度來(lái)近似替代表述土地利用特征，顯示老城區(qū)的容積率最高，建筑密度也最大;邊緣區(qū)的容積率最小，建筑密度與老城區(qū)相差4.56%;城市新區(qū)的容積率也不高，僅有0.59，而建筑密度則在18%以上。蕪湖市老城區(qū)的容積率高是因?yàn)槔铣菂^(qū)的居住用地比例大，大容積率的用地地塊較多;城市新區(qū)的工業(yè)用地比例大，而工業(yè)用地容積率普遍較低，多數(shù)以低層建筑，占地大而建筑面積上不去;由于邊緣區(qū)多布局為工業(yè)用地，少部分為居民點(diǎn)用地，但樓層低，致使容積率很小。

三、城市建設(shè)用地的利用強(qiáng)度和利用效益

（一）城市建設(shè)用地利用強(qiáng)度

按評(píng)價(jià)區(qū)域以及居住、商業(yè)、工業(yè)、行政辦公、高校教育用地的地類圖斑為單元，提取得到評(píng)價(jià)地域內(nèi)的建設(shè)用地總面積、居住等各類用途用地的總面積，評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)的建筑總面積、居住等各類用地建筑的總面積，得到綜合容積率。計(jì)算結(jié)果顯示，評(píng)價(jià)地域的綜合容積率達(dá)為0.71，居住用地、商業(yè)用地、行政辦公用地的容積率分別為1.04、0.91、0.99，而工業(yè)用地、高校教育用地的綜合容積率較低，都為0.42。

從蕪湖市各類功能區(qū)用地綜合容積率的分布來(lái)看，不同類型的功能區(qū)斑塊綜合容積率存在較為顯著的差異外，各功能區(qū)斑塊用地綜合容積率也存在顯然的“中心——外圍”從高到底的分布態(tài)勢(shì)，容積率最高的地段或區(qū)域主要還是在老城區(qū)的商業(yè)中心部分，而外圍地區(qū)的容積率相對(duì)較低，如城北和城東的工業(yè)用地區(qū)、城西南的三山工業(yè)用地區(qū)，以及城市外圍的少數(shù)商業(yè)用地區(qū)。從功能區(qū)的容積率分布發(fā)現(xiàn)，容積率分布整體上存在一種可稱為“中心—外圍”衰減的特征，但對(duì)居住用地而言，這種特征不是十分的明顯或確定。

（二）城市建設(shè)用地利用效益

蕪湖市中心城區(qū)評(píng)價(jià)區(qū)域單位面積的GDP達(dá)到676.72萬(wàn)元/hm2，人口密度為52.88人/hm2，表明其建設(shè)用地的利用效益總體水平尚好。從分用途的用地效益來(lái)看，居住用地的人口密度是評(píng)價(jià)區(qū)域人口密度的3.37倍，達(dá)到178.31人/hm2;商業(yè)用地的利益效益從單位面積社會(huì)消費(fèi)品零售總額、單位面積從業(yè)職工數(shù)來(lái)說(shuō)明，前者達(dá)到3348.32萬(wàn)元/hm2，后者達(dá)到232.91人/hm2;工業(yè)用地利用效益則可從單位面積固定資產(chǎn)總額、單位面積工業(yè)總產(chǎn)值、單位面積利稅額三個(gè)指標(biāo)來(lái)展示，在沒有橫向比較的情況下，單位面積固定資產(chǎn)總額達(dá)到1958.92萬(wàn)元/hm2，平均產(chǎn)值為4180.45萬(wàn)元/hm2，平均利稅額達(dá)到507.17萬(wàn)元/hm2。

行政辦公用地和教育用地不能采用經(jīng)濟(jì)效益來(lái)衡量其利用效果，只能采取單位面積人數(shù)來(lái)表達(dá)其用地的社會(huì)效果，間接說(shuō)明土地集約水平，計(jì)算結(jié)果顯示行政辦公用地的單位面積服務(wù)人員數(shù)（工作人員）達(dá)到107.05人/hm2，而教育用地服務(wù)人員數(shù)平均值達(dá)到365.39人/hm2。從兩個(gè)數(shù)值的比較來(lái)看，行政辦公用地集約水平是遠(yuǎn)低于教育用地的。相對(duì)而言，行政辦公區(qū)則沒有非行政之外的功能，更沒有住宿等功能，所以行政辦公功能區(qū)的單位面積服務(wù)人員數(shù)較低。從用地效益的空間分布來(lái)看，用地效益具有明顯的空間分異特征。

本文采用實(shí)地調(diào)查收集到的工業(yè)用地功能區(qū)的數(shù)據(jù)，計(jì)算得到工業(yè)用地單位面積固定資產(chǎn)狀況、工業(yè)用地單位面積工業(yè)產(chǎn)值狀況，結(jié)果顯示大部分功能區(qū)的工業(yè)用地單位面積工業(yè)產(chǎn)值處在6000萬(wàn)元/hm2以下，少數(shù)功能區(qū)的工業(yè)用地單位面積工業(yè)產(chǎn)值超過10000萬(wàn)元/hm2;分布上，不具有顯著的空間規(guī)律性，但呈現(xiàn)出一定的規(guī)模面積與單位面積固定資產(chǎn)正相關(guān)特征;整體看，城北工業(yè)集中區(qū)域的功能區(qū)塊的單位面積固定資產(chǎn)稍微高于東部區(qū)域的功能區(qū)塊、江北工業(yè)集中區(qū)的功能區(qū)塊;城南科教產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的單位面積固定資產(chǎn)和三山區(qū)工業(yè)用地的單位面積固定資產(chǎn)都具有個(gè)別功能區(qū)的數(shù)值較高，多數(shù)處于第一梯度，即3000萬(wàn)元/hm2的分布特征。部分功能區(qū)的單位面積工業(yè)產(chǎn)值處在3000萬(wàn)元/hm2以下，少數(shù)功能區(qū)的單位面積工業(yè)產(chǎn)值超過5000萬(wàn)元/hm2;分布上，與單位面積固定資產(chǎn)類似，空間分異的特征不甚明顯，而用地面積規(guī)模與單位面積工業(yè)產(chǎn)值不具正向相關(guān)性，即單位面積上的規(guī)模與收入不呈正比，更多地是與規(guī)模以上的產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）類型相關(guān)。從分區(qū)域的平均水平來(lái)看，城北工業(yè)集中區(qū)的功能區(qū)塊、科教產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的功能區(qū)塊、城東工業(yè)區(qū)域的功能區(qū)塊的單位面積工業(yè)產(chǎn)值高于江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、城西南（三山區(qū)）工業(yè)用地的功能區(qū)塊的單位面積工業(yè)產(chǎn)值。

四、結(jié)論

蕪湖市城市總規(guī)確定中心城區(qū)用地面積超過土地利用總規(guī)確定的控制規(guī)模，現(xiàn)狀建設(shè)用地占到城市規(guī)模邊界面積的89.80%，開發(fā)率較高;無(wú)論從允許建設(shè)區(qū)面積，還是城市用地控制規(guī)模，城市發(fā)展的后續(xù)土地保障能力壓力很大。

蕪湖市中心城區(qū)的現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)較合理，但也存在一些問題，主要是工業(yè)用地比例偏高，商業(yè)用地占比偏低，還需進(jìn)一步調(diào)整城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約利用工業(yè)用地，合理開發(fā)商業(yè)用地。

蕪湖市老城區(qū)的容積率高是因?yàn)槔铣菂^(qū)的居住用地比例大，大容積率的用地地塊較多;城市新區(qū)的工業(yè)用地比例大，而工業(yè)用地容積率較低，多數(shù)以低層建筑，占地大而建筑面積小;由于邊緣區(qū)多布局為工業(yè)用地，少部分為居民點(diǎn)用地，但樓層低，致使容積率很小。

蕪湖市不同類型功能區(qū)斑塊綜合容積率存在較為顯著的差異外，各功能區(qū)斑塊用地綜合容積率也存在顯然的“中心——外圍”從高到底的分布態(tài)勢(shì)，容積率最高的區(qū)域主要在老城區(qū)的商業(yè)中心部分，而外圍地區(qū)的容積率相對(duì)較低。

蕪湖市中心城區(qū)評(píng)價(jià)區(qū)域單位面積GDP達(dá)到676.72萬(wàn)元/hm2，人口密度為52.88人/hm2，表明其建設(shè)用地的利用效益總體水平尚好;從分用途的用地效益來(lái)看，不同用途的用地效益的存在差異，體現(xiàn)了典型的分異特征。

根據(jù)前述研究結(jié)論，提出如下建議：（1）要做好空間規(guī)劃的融合，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地規(guī)模的邊界的一致，減少規(guī)劃之間的相互沖突，特別是城市“總規(guī)”突破土地“總規(guī)”確定的控制規(guī)模。按照自然資源部三定方案，優(yōu)化空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)減量規(guī)劃與城市更新發(fā)展;（2）須減低工業(yè)用地供應(yīng)比例，提高商業(yè)用地、居住用地的供應(yīng)規(guī)模，合理開發(fā)商業(yè)用地，提高產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約水平。積極開發(fā)城市的老城區(qū)，搞好存量建設(shè)用地再開發(fā)，優(yōu)化老城區(qū)的用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境優(yōu)化目標(biāo);（3）科學(xué)確定城市用地容積率規(guī)劃與管制規(guī)制，以打造國(guó)家園林城市為要求，適當(dāng)降低容積率，特別是居住區(qū)域的容積率，增加住房用地供給，消除城市人口集聚帶來(lái)的居住貧困。參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級(jí)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2018KYR01）;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（14YJC630138）

作者簡(jiǎn)介：何丹（1983- ），女，湖北宜城人，碩士，講師，主要從事土地經(jīng)濟(jì)管理研究;通訊作者：吳九興（1980- ），男，江西宜春人，博士，副教授，主要從事土地利用與管理研究。