關(guān)于城市土地出讓治理的探析

陳進

摘要：隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的不斷深入，我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸由快速增長狀態(tài)趨于平緩，市場對土地需求明顯降低，國有土地出讓金的收支規(guī)模在全國范圍呈現(xiàn)出下降趨勢。面對該現(xiàn)象，為促進土地出讓工作的順利進行，為我國經(jīng)濟建設(shè)提供充足的資金支持，應(yīng)及時掌握城市土地出讓中存在的問題，并針對性提出治理方式，以此發(fā)揮土地出讓管理水平，促進城市經(jīng)濟進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市;土地出讓;問題;治理

改革開放以來，我國土地使用權(quán)是一種能夠交易的對象，人們可利用出讓與轉(zhuǎn)讓方式促進土地使用權(quán)流通，以此帶來經(jīng)濟收入，帶動市場改革與經(jīng)濟建設(shè)。隨著土地使用權(quán)出讓的不斷改革，一系列問題相繼產(chǎn)生，影響了土地交易市場的持續(xù)發(fā)展[1]。對此，做好問題的治理工作，科學(xué)分配土地資源，推動城市化與市場化的穩(wěn)定發(fā)展，具有實踐意義。

一、城市土地出讓過程存在的主要問題

（一）法律法規(guī)不夠完善

具體來講，我國土地使用上的相關(guān)法律總體比較完善，在具體細節(jié)方面，法律法規(guī)仍稍顯籠統(tǒng)，為不法分子鉆空子提供了便利。如：在《城市房地產(chǎn)管理法》內(nèi)，對于商業(yè)、娛樂、旅游等住宅用地方面，并未明確規(guī)定相應(yīng)條件，給制度執(zhí)行人、不法分子提供了操作空間，政府很難按照科學(xué)標準對土地出讓過程有效監(jiān)管，導(dǎo)致土地市場較為混亂。同時，在城市土地出讓的調(diào)控上，現(xiàn)行法律存在重復(fù)現(xiàn)象，完整性不足，條款之間并不能相互匹配，甚至于，不同條款間存在矛盾[2]。如在《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，有如下條例，“只要土地使用超過期限，土地上一切問題應(yīng)收歸國有”，該條例和《物權(quán)法》明確界定的物權(quán)神圣不可侵犯存在矛盾。另外，在城市土地出讓過程中，還存在法律主體含糊不清現(xiàn)象，如：在《憲法》 《土地管理法》中，都明確指出城市土地所有權(quán)為國家所有，并將土地使用、土地出讓面積行政使用權(quán)給劃撥各級政府，卻并沒有清晰規(guī)定國有土地的法人代表，導(dǎo)致土地控制權(quán)仍在地方政府手中。

（二）土地出讓金制度仍不完善

在城市土地出讓階段，出讓金的管理制度存在如下問題：其一，價格機制失靈。當前，國有土地出讓價格主要體現(xiàn)了出讓期限、土地使用的供求，土地真實價值很難體現(xiàn)在土地出讓價格中，加之，土地市場投機因素影響，增大了不確定性，引發(fā)市場操作，土地價格機制失靈。其二，體制不夠合理。在分配土地出讓金時，地方政府對于土地出讓金的分配、使用的自由度高于中央政府，土地出讓金收入增長速度高于稅收速度，土地出讓金對于經(jīng)濟發(fā)展效果更加顯著，該種情況下，土地出讓金的體制不合理，直接導(dǎo)致土地收益嚴重透支。

（三）土地出讓監(jiān)管不到位

根據(jù)土地管理法可知，地方土地行政管理部門所擁有的一系列權(quán)利，多是由地方政府賦予，并非土地管理的上級部門賦予。如此情況下，地方政府能夠?qū)ν恋爻鲎屝袨檫M行干預(yù)，影響了土地監(jiān)管的實施。同時。土地使用權(quán)劃撥機制并不完善，土地行政管理部門無法及時發(fā)現(xiàn)隱性市場中各類土地交易行為，影響了土地市場的正常運行。

二、城市土地出讓治理措施

（一）完善相應(yīng)法律法規(guī)

在城市土地出讓階段，為推動土地出讓過程的順利開展，保障出讓金收支的合理性，完善法律法規(guī)具有重要意義。首先，應(yīng)健全土地法律規(guī)范的框架結(jié)構(gòu)。不斷完善中央與地方政府現(xiàn)行法律與規(guī)章制度，盡快出臺完善、獨立的法律，對城市土地出讓提供科學(xué)的規(guī)范，對經(jīng)營與非經(jīng)營土地清晰界定，健全土地招標、拍賣、掛牌出讓等的詳細思路，有效應(yīng)對土地出讓過程中的法律漏洞[3]。其次，應(yīng)明確違法行為的相應(yīng)懲罰措施。在土地出讓階段，違法違規(guī)是客觀存在的，為此，政府應(yīng)明確界定違法和合法行為，為城市土地的高效管理提供合理法律依據(jù)，并清晰界定現(xiàn)行法律中存在的含糊問題。同時，面對違規(guī)行為，應(yīng)制定懲戒措施并予以落實，促進土地出讓工作的順利進行。最后，應(yīng)完善監(jiān)察部門的相應(yīng)規(guī)范，加大違法違規(guī)行為的查處力度，杜絕土地出讓過程發(fā)生貪污腐敗問題。

（二）改革土地出讓金制度

改革土地出讓金、土地出讓金收益分配等相應(yīng)制度，強化出讓金的管理，有助于促進市場穩(wěn)定運行。在土地出讓金收取改革方面，應(yīng)樹立科學(xué)的混合收入模式，通過土地年租制、批租制、物業(yè)稅征收的結(jié)合，大幅降低土地使用人的財務(wù)負擔，使地方政府得到長期穩(wěn)定的土地增值收入，為城市發(fā)展提供穩(wěn)定和資金支持。在土地出讓金的分配上，改革分配機制，應(yīng)首先將中央和地方政府的事權(quán)、財權(quán)明確劃分，并將資源稅、房地產(chǎn)稅作為地方支柱稅種，完善地方稅收體系，劃分各階層政府的財政分配。如此，有效保障城市土地出讓金的收支，促進出讓金的科學(xué)應(yīng)用，對城市發(fā)展具有重要作用。

（三）加強對土地出讓過程的監(jiān)管

為保障城市土地出讓過程的合法性、合規(guī)性，應(yīng)做好監(jiān)管工作。具體來講，在土地出讓過程中，可采用一對一出讓，并對招標、掛牌、拍賣等出讓方式與出讓程序規(guī)范化管理，加強土地出讓過程的全面性監(jiān)管，推動土地出讓的順利進行。同時，明確土地管理部門的相關(guān)權(quán)利，提高土地行政管理部門的獨立性，充分發(fā)揮其監(jiān)管職能，提高監(jiān)管質(zhì)量，為城市土地出讓的作用發(fā)揮奠定堅實基礎(chǔ)。

三、總結(jié)

總而言之，在城市土地出讓過程中，仍存在一定問題，土地出讓的法律法規(guī)不夠完善，出讓金制度仍不完善，土地出讓監(jiān)管不到位，影響了土地出讓行為的管理水平，制約了城市經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)。對此完善相應(yīng)法律法規(guī)，改革土地出讓金制度，加強土地出讓過程的監(jiān)管，推動土地出讓的順利展開，從而規(guī)范土地出讓行為，科學(xué)利用土地出讓金，為社會發(fā)展提供充足的資金支持。

參考文獻：

[1]趙長寶.加強和規(guī)范土地出讓金監(jiān)管的有效途徑[J]，中國農(nóng)業(yè)會計，2019 （3）：26-28.

[2]蔡艷.淺議我國土地出讓金制度[J].智富時代，2017 （2）：113-113.

[3]張耀一.對我國城市土地出讓治理的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理，2017 （03）：75-79