政府間財(cái)政關(guān)系的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

柯勰

摘要：政府間財(cái)政關(guān)系一直是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一。德國(guó)經(jīng)濟(jì)被稱為社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制具有一定相似性，其政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)我國(guó)正確處理中央和地方財(cái)政關(guān)系有一定借鑒意義。鑒于此，本文從政府間事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付三個(gè)維度，梳理了德國(guó)當(dāng)前的政府間財(cái)政關(guān)系。德國(guó)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的合理劃分，以及兼顧公平性與激勵(lì)性的轉(zhuǎn)移支付制度等財(cái)政體制設(shè)計(jì)，值得我國(guó)借鑒與學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：政府間財(cái)政關(guān)系;德國(guó);經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、引言

一直以來，政府間財(cái)政關(guān)系是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一。2013年十八屆三中全會(huì)提出了三大財(cái)稅體制改革任務(wù)，其中之一便是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這即要求建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系。2014年中共中央政治局會(huì)議審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，進(jìn)一步明確了調(diào)整中央和地方政府財(cái)政關(guān)系的改革時(shí)間表，并要求于2020年基本建立起現(xiàn)代財(cái)政制度。

與此同時(shí)，眾多發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政制度已經(jīng)歷上百年的發(fā)展和考驗(yàn)，可為我國(guó)下一步調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制被稱為社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制（胡莊君，1994;賈康、王桂娟，2016），既符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)則，也在一定程度上體現(xiàn)了政府干預(yù)，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制有一定的相似性。而財(cái)政制度又是德國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分。故而，相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行研究更有助于拓寬我國(guó)財(cái)政體制改革的思路，從而實(shí)現(xiàn)“它山之石，可以攻玉”。有鑒于此，本文針對(duì)德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行概括性梳理和研究，以期為我國(guó)下一步調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度提供一些可用的經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策建議。

二、德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系

（一）行政管理架構(gòu)

行政管理架構(gòu)是一國(guó)各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)，也是分析一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的前提。德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行的是聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)管理的行政架構(gòu)。聯(lián)邦政府與州政府相對(duì)獨(dú)立。雖然州政府是聯(lián)邦政府的下一級(jí)政府，但州政府具有高度的獨(dú)立性。聯(lián)邦法律需落實(shí)到相應(yīng)的州法律才能在州內(nèi)執(zhí)行。州以下的地方行政單位分為政府專區(qū)、市、縣和鎮(zhèn)等。但具體到每個(gè)州設(shè)立的地方行政單位并不相同，下文中統(tǒng)稱為地方政府。

在三級(jí)相對(duì)獨(dú)立的行政體制下，德國(guó)的財(cái)政體系也由相應(yīng)的三個(gè)層次組成：聯(lián)邦、州、地方。根據(jù)德國(guó)《基本法》，三級(jí)政府需各自負(fù)責(zé)本級(jí)政府的財(cái)政收支平衡，各級(jí)有各級(jí)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，德國(guó)各級(jí)政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分明確，每年各級(jí)政府根據(jù)自己的事權(quán)對(duì)所承擔(dān)的公共事務(wù)做出財(cái)政支出預(yù)算。因此，財(cái)政獨(dú)立性和自主性是德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的根本特點(diǎn)。

（二）政府間事權(quán)劃分

德國(guó)聯(lián)邦政府事權(quán)包含廣泛，不僅僅涉及關(guān)系整個(gè)國(guó)家利益的公共事務(wù)。聯(lián)邦政府事權(quán)主要有國(guó)家安全與防衛(wèi)、外交、基本社會(huì)保障、基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目資助、聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨國(guó)經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、聯(lián)邦本級(jí)政府行政性支出等。其中像高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋保護(hù)、促進(jìn)科研等外溢性極強(qiáng)的項(xiàng)目經(jīng)常是聯(lián)邦與州共同規(guī)劃和出資。

德國(guó)州政府事權(quán)按德國(guó)《基本法》規(guī)定，只要沒有明文規(guī)定由聯(lián)邦完成的國(guó)家任務(wù)，州政府均有義務(wù)完成。但實(shí)際上州政府事權(quán)并沒有要比聯(lián)邦政府多出很多。州政府事權(quán)主要包括部分社會(huì)保障、高等教育、中等教育、文化體育事業(yè)、衛(wèi)生防疫與環(huán)境衛(wèi)生、住房保障、州級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)、河湖海岸養(yǎng)護(hù)與管理、州級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政事務(wù)與管理、聯(lián)邦政府委托的基建項(xiàng)目等（朱秋霞，2005）。

德國(guó)地方政府事權(quán)則相對(duì)較多，主要由于地方自治在德國(guó)有悠久的傳統(tǒng)，地方市鎮(zhèn)往往自己負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的公共事務(wù)，并建設(shè)和維護(hù)當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。因此，地方市鎮(zhèn)政府事權(quán)主要包含區(qū)域內(nèi)治安保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)援助、幼兒園與小學(xué)教育、地級(jí)市公路建設(shè)、區(qū)域內(nèi)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、公用事業(yè)與發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、地方一級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政事務(wù)與管理、聯(lián)邦和州政府委托的相關(guān)事項(xiàng)等。

事權(quán)劃分決定了財(cái)政支出范圍，德國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出范圍也十分明確。盡管德國(guó)的行政體制帶來了各級(jí)政府之間的精確分工，但依然會(huì)存在一些需共同承擔(dān)的公共任務(wù)。德國(guó)《基本法》規(guī)定，在某些情況下，三級(jí)政府需公共承擔(dān)一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的任務(wù)。各級(jí)政府的承擔(dān)比例依據(jù)相關(guān)規(guī)定和實(shí)際需要確定。一般而言，針對(duì)大型跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，聯(lián)邦政府承擔(dān)60%支出責(zé)任，州政府和地方政府共同承擔(dān)40%支出責(zé)任。針對(duì)一般的共同承擔(dān)的基建項(xiàng)目，聯(lián)邦政府和州政府各分擔(dān)50%（賈康、王桂娟，2016）。從近年數(shù)據(jù)來看，德國(guó)各級(jí)政府的支出占比非常穩(wěn)定.并且聯(lián)邦政府和州政府承擔(dān)的財(cái)政支出規(guī)模差別不大（見表1）。聯(lián)邦政府每年承擔(dān)的財(cái)政支出占比大約38%，州政府每年承擔(dān)的財(cái)政支出占比大約38%，地方政府每年承擔(dān)的財(cái)政支出占比大約24%。

（三）政府間財(cái)權(quán)劃分

與我國(guó)一樣，德國(guó)采用稅收分權(quán)體制，并依據(jù)稅種將稅收收入在聯(lián)邦、州以及地方之間進(jìn)行分配。根據(jù)德國(guó)《基本法》，德國(guó)的稅收分為共享稅和專項(xiàng)稅。共享稅按比例在三級(jí)政府間分配，專項(xiàng)稅則由單一層級(jí)政府獨(dú)享。

共享稅包括公司所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、利息稅和清償債務(wù)及出售轉(zhuǎn)讓（財(cái)產(chǎn)等）稅費(fèi)。根據(jù)稅種不同，聯(lián)邦與州、地方政府享有不同的分配比例。例如公司所得稅中50%歸聯(lián)邦政府多的，50%歸州政府所得，地方政府沒有;而個(gè)人所得稅則由三級(jí)政府共享，聯(lián)邦政府享42.5%，州政府享42.5%，地方政府享15%。無論哪種共享稅，聯(lián)邦政府均至少占據(jù)最大比例。同時(shí)，聯(lián)邦政府每隔3-5年就會(huì)依據(jù)各級(jí)政府的財(cái)稅能力、總體經(jīng)濟(jì)景氣形勢(shì)對(duì)分配比例做出調(diào)整，不是長(zhǎng)期固定不變。這種稅收分成的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制值得我國(guó)學(xué)習(xí)。

專項(xiàng)稅又分為聯(lián)邦專項(xiàng)稅、州專項(xiàng)稅以及地方專項(xiàng)稅。根據(jù)德國(guó)財(cái)政部公布的信息，各專項(xiàng)稅的具體劃分為：聯(lián)邦專項(xiàng)稅包括能源稅、電稅、煙草稅、咖啡稅、燒酒紅酒稅、保險(xiǎn)稅、大型運(yùn)輸卡車稅、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一稅;州專項(xiàng)稅包括遺產(chǎn)贈(zèng)與稅、土地購置稅、啤酒稅、賭馬彩票稅、賭場(chǎng)稅、消防保護(hù)稅;地方專項(xiàng)稅包括營(yíng)業(yè)許可稅、工商稅、土地稅、娛樂稅、養(yǎng)犬稅、第二居所稅、自動(dòng)賭博游戲機(jī)稅、飲料稅。盡管并非所有專項(xiàng)稅種立法權(quán)在州和地方政府手中，但專項(xiàng)稅的開征以及稅率的高低由各級(jí)政府自行決定，使得在實(shí)際情況中各地施行的具體專項(xiàng)稅種和稅率都有所不同。這主要是考慮到各地區(qū)不同的人口、地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，為了一定程度上彌補(bǔ)各地區(qū)的發(fā)展不均衡狀況。

在稅收立法方面，德國(guó)施行的是競(jìng)爭(zhēng)立法權(quán)機(jī)制。根據(jù)德國(guó)《基本法》，聯(lián)邦政府獨(dú)享關(guān)稅立法權(quán)。但其他稅種立法權(quán)則為聯(lián)邦政府和州政府共享，被稱為競(jìng)爭(zhēng)立法權(quán)體制。這意味著在競(jìng)爭(zhēng)立法權(quán)范圍內(nèi)，只要聯(lián)邦有立法權(quán)，各州也享有立法權(quán)。對(duì)地方政府而言，消費(fèi)稅大類下的稅種，如果各州有相應(yīng)的立法權(quán)，則該立法權(quán)可以部分轉(zhuǎn)移至地方政府。德國(guó)聯(lián)邦以下政府也有一定程度立法權(quán)，這與我國(guó)大為不同。

從財(cái)政收入總體劃分來看，德國(guó)各級(jí)政府之間收入劃分比較均衡（見表2）且與支出劃分的匹配程度很高（見表1、表2）。在2011-2016年間，聯(lián)邦政府與州政府的財(cái)政收入占比幾乎年年相同，聯(lián)邦政府甚至略低于州政府。地方政府每年約有25%的財(cái)政收入，相比聯(lián)邦和州政府其財(cái)力也并不弱?？紤]州與地方加總的地方總體財(cái)政收入每年高達(dá)64%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)地方政府財(cái)政收入占比水平。且結(jié)合表1來看，各級(jí)財(cái)政收入和財(cái)政支出占比之間是相匹配的，幾乎沒有偏離，充分說明德國(guó)建立了一種事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度。德國(guó)財(cái)政體制的這一優(yōu)點(diǎn)恰恰是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制亟需改進(jìn)的地方。

（四）政府間轉(zhuǎn)移支付

由前述分析可知，在德國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配。此外，德國(guó)各州財(cái)政收入趨同，各地區(qū)居民享受基本相同的公共設(shè)施和服務(wù)。但這樣的理想狀態(tài)并不是與生俱來的，其背后是德國(guó)依靠先進(jìn)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度將財(cái)政收入在各級(jí)政府間以及各地區(qū)間進(jìn)行再次分配，從而實(shí)現(xiàn)政府間的橫向財(cái)政平衡以及縱向財(cái)政平衡（Bundesministerium der Finanzen，2008）。德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度采用橫向與縱向相結(jié)合的方式，以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔。具體來說，橫向轉(zhuǎn)移支付指州際轉(zhuǎn)移支付，縱向轉(zhuǎn)移支付指聯(lián)邦補(bǔ)充撥款。德國(guó)的縱向轉(zhuǎn)移支付額一直遠(yuǎn)大于橫向轉(zhuǎn)移支付額，前者基本上是后者的兩倍左右，這種情況在德國(guó)2005年財(cái)政體制改革前后始終存在（葛乃旭，宋靜，2013）。

1.州際轉(zhuǎn)移支付

州際轉(zhuǎn)移支付是一種橫向轉(zhuǎn)移支付，是財(cái)力較強(qiáng)的州對(duì)財(cái)力較弱的州進(jìn)行的橫向財(cái)政撥款。德國(guó)政府進(jìn)行州際轉(zhuǎn)移支付的目的有兩方面：一是彌補(bǔ)各州人均財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的缺口;二是維持各州所需承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任。因此，州際轉(zhuǎn)移支付額度的計(jì)算是基于人均財(cái)政能力及財(cái)政需要，并且會(huì)在平衡財(cái)政實(shí)力的前提下，將各州之間的收入差距保持在適當(dāng)范圍之內(nèi)。

各州財(cái)政能力通過財(cái)政能力指數(shù)（財(cái)政能力指數(shù)二州稅收入+地方稅收收入x50%）。由于各州的特殊情況所帶來的正外部性，德國(guó)政府在日算各州財(cái)政能力時(shí)進(jìn)行了一定程度減免。例如，梅克倫堡、下薩克森、不來梅以及漢堡由于其州內(nèi)港口營(yíng)運(yùn)的所帶來的正外部性，其稅收能力在計(jì)算時(shí)被人為減少若干億馬克。

各州財(cái)政需求通過財(cái)政需求指數(shù)度量（財(cái)政需求指數(shù)二全國(guó)人均州稅收收入x該州人口數(shù)量+全國(guó)人均地方稅收收Ax該州人口數(shù)量）。在原則上，各州居民的財(cái)政需求應(yīng)該被假設(shè)是相同的。但是在實(shí)際中，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政需求必然不同，人口稀疏地區(qū)與人口密集地區(qū)的財(cái)政需求也必然不同。因此，在對(duì)財(cái)政需求的度量上，德國(guó)政府也會(huì)根據(jù)各州實(shí)際情況對(duì)人口權(quán)重進(jìn)行調(diào)整修正以貼近于實(shí)際情況。比如，柏林、不萊梅、漢堡三個(gè)州級(jí)直轄市的居民財(cái)政需求較高，在州級(jí)平衡時(shí)人口數(shù)量按實(shí)際數(shù)量的135%計(jì)算;勃蘭登堡、梅前州、薩安州等人口密度很低的州，人口數(shù)量略微虛增，按102%-105%計(jì)算。

基于財(cái)政能力指數(shù)以及財(cái)政需求指數(shù)之間的差距，德國(guó)聯(lián)邦政府決定弱財(cái)力州所能獲得的橫向轉(zhuǎn)移支付金額。在實(shí)際過程中，德國(guó)政府采用線性累進(jìn)的方法來日算財(cái)力較弱州所接受的均衡支付以及財(cái)力較強(qiáng)州所進(jìn)行的均衡撥款，并使得各州差距平均縮小到適當(dāng)?shù)谋壤秶鷥?nèi)。通過這種州際轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)力較強(qiáng)州人均財(cái)力的平均水平從110-120%降至104%-106.5%，財(cái)力較弱州人均財(cái)力的平均水平從70%-90%增至91%-96%。

此外，德國(guó)州際轉(zhuǎn)移支付制度還包含一種激勵(lì)機(jī)制，以維持財(cái)力較強(qiáng)州的稅收積極性。每一年在計(jì)算各州財(cái)政能力指數(shù)時(shí)，如果一州稅收收入增加額超過平均水平，則增加額部分扣除12%，不計(jì)入該州財(cái)政能力指數(shù)。這種機(jī)制意味著財(cái)力較強(qiáng)州的部分稅收增加額會(huì)被保留在本州進(jìn)行使用，從而達(dá)到維持甚至提高財(cái)力較強(qiáng)州的財(cái)政收入積極性的目的。

2.聯(lián)邦補(bǔ)充撥款

聯(lián)邦補(bǔ)充撥款是指聯(lián)邦政府對(duì)財(cái)力較弱州的財(cái)政撥款，是一種縱向轉(zhuǎn)移支付，也是對(duì)州際財(cái)政平衡的一種補(bǔ)充。聯(lián)邦補(bǔ)充撥款分為一般性聯(lián)邦補(bǔ)充撥款和特殊需要聯(lián)邦補(bǔ)充撥款。這種分類方式與我國(guó)中央政府轉(zhuǎn)移支付的分類十分相似。

一般性聯(lián)邦補(bǔ)充撥款指，當(dāng)一州在接受州際轉(zhuǎn)移支付后其人均財(cái)力仍然低于全國(guó)平均水平的99.5%時(shí)，聯(lián)邦政府針對(duì)該州就低于限額部分的77.5%所進(jìn)行的補(bǔ)充撥款。此種補(bǔ)充撥款沒有具體用途上的規(guī)定，允許州政府自由分配使用，以滿足州政府的一般性財(cái)政需求。與州際轉(zhuǎn)移支付不同的是，此種補(bǔ)充撥款是一次性定額轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)實(shí)際運(yùn)行效果，若在州際轉(zhuǎn)移支付之前，一州人均財(cái)力水平僅為全國(guó)平均水平的70%-90%，那么在進(jìn)行州際轉(zhuǎn)移支付和一般性聯(lián)邦補(bǔ)充撥款后就可以達(dá)到平均水平的97.5%-98.5%。由此可知，一般性聯(lián)邦補(bǔ)充撥款明顯地縮小了各州之間的財(cái)力不平等程度。

特殊需要聯(lián)邦補(bǔ)充撥款指，針對(duì)財(cái)力薄弱州的特定財(cái)政支出需要的聯(lián)邦補(bǔ)充撥款。這類補(bǔ)充撥款必須用于聯(lián)邦政府制定的領(lǐng)域使用，主要包括三個(gè)方面：（1）彌補(bǔ)兩德分裂所造成的地區(qū)間財(cái)力差距。德國(guó)聯(lián)邦政府在2005-2019年間給原東德各州（包含柏林）提供特殊需要聯(lián)邦補(bǔ)充撥款，以補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施帶來的特殊負(fù)擔(dān)，并彌補(bǔ)其低于全國(guó)平均水平的薄弱財(cái)力;（2）平衡地區(qū)之間因結(jié)構(gòu)性失業(yè)引起的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。德國(guó)存在地區(qū)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這種失業(yè)情況一方面給東德地區(qū)直接造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面其引發(fā)的失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)也大大增加了東德地區(qū)政府開支。為了減輕東德地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的再平衡，聯(lián)邦政府給予原東德各州（不包含柏林）聯(lián)邦補(bǔ)充撥款;（3）減輕部分地區(qū)的行政管理費(fèi)用負(fù)擔(dān)。因?yàn)橐恍┨厥庠颍糠种莸男姓芾碣M(fèi)會(huì)超過全國(guó)平均水平，德國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)通過特殊需要聯(lián)邦補(bǔ)充撥款給予財(cái)政支持。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒

從實(shí)際情況來看，我國(guó)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任長(zhǎng)期不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效果欠佳（葛乃旭、宋靜，2013）。相比之下，德國(guó)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配程度較高，且轉(zhuǎn)移支付制度十分完善，對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革有一定借鑒意義。因此，基于前文中對(duì)德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的梳理和分析，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情.本文認(rèn)為德國(guó)財(cái)政體制至少可為我國(guó)下一步理順政府間財(cái)政關(guān)系提供以下兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一是合理劃分事權(quán)，建立起事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度。德國(guó)政府對(duì)政府間財(cái)力與事權(quán)進(jìn)行了科學(xué)合理的劃分，同時(shí)也通過立法途徑來“公式化”公共物品受益各方的支出責(zé)任，從而對(duì)共同事權(quán)對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任進(jìn)行了清晰界定。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央決策、地方執(zhí)行是治理結(jié)構(gòu)的基本特征。因而，我國(guó)事權(quán)劃分必須反映中央決策、地方執(zhí)行條件下的“財(cái)政共治”特征，即中央政府和地方政府的獨(dú)立事權(quán)都相對(duì)較少，而中央政府和地方政府之間的共同事權(quán)較多。在這這種情況下，我國(guó)可以借鑒德國(guó)政府“公式化”公共品收益各方支出責(zé)任的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，合理確定共同事權(quán)以及相應(yīng)支出責(zé)任的政府間分配。在具體操作層面，我國(guó)可以在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上逐項(xiàng)梳理基本公共服務(wù)事權(quán)要素，清單式列舉中央、地方政府的共同事權(quán)，并決定相應(yīng)的支出責(zé)任。

二是完善轉(zhuǎn)移支付制度，追求適度的均等化，搭配合理的激勵(lì)機(jī)制。德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度既實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間財(cái)力的適度均等化，也內(nèi)嵌了稅收激勵(lì)機(jī)制，是兼具公平和效率的長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)應(yīng)從兩方面著手。首先，確定合適的轉(zhuǎn)移支付均等化目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)政策往往需要權(quán)衡公平與效率，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家效率應(yīng)當(dāng)排在首位，在利用轉(zhuǎn)移支付制度適當(dāng)保證地區(qū)間財(cái)力相對(duì)平衡的同時(shí)，更要保護(hù)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性。財(cái)力均等化程度不能太高，不能讓落后地區(qū)產(chǎn)生過多的依賴性。其次，引入合理的激勵(lì)機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付制度中加入激勵(lì)機(jī)制，讓地方政府實(shí)現(xiàn)自己多征多用，保護(hù)地方政府利益，進(jìn)而刺激地方政府適度擴(kuò)大稅源，間接達(dá)到促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

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