國企混改背景下的PPP項目審計研究

陳矜　李良

摘 要：隨著當(dāng)下國有企業(yè)改革進(jìn)入瓶頸期，改革進(jìn)程的推動迫切需要注入新能量.PPP通過引入其他所有制形式的社會資本參與公共項目的建設(shè)，一方面可以緩解財政資金的壓力;另一方面在PPP項目開展過程中，國有企業(yè)可以借鑒民營企業(yè)優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，激發(fā)國有資本活力，促進(jìn)國企混合所有制改革的順利落幕.可是目前PPP模式監(jiān)管機(jī)制尚有欠缺，導(dǎo)致PPP項目風(fēng)險不降反增，最終使得項目效益與決策初衷背道而馳，增加了經(jīng)濟(jì)運行和國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險.在新一輪國有企業(yè)改革背景下，國有企業(yè)審計工作如何開展，切實履行監(jiān)管職責(zé)，保障改革的順利進(jìn)行，成為當(dāng)下值得探討的一個問題.本文總結(jié)了國企改革中存在的問題以及PPP項目審計現(xiàn)狀，指出國企混改背景下PPP項目審計重點，并給出了完善國企混改背景下PPP項目審計的相關(guān)建議，在一定程度上能夠彌補(bǔ)國企混改下的PPP項目審計相關(guān)研究的不充分之處，以期為PPP項目審計工作的開展提供一些理論與實踐指導(dǎo).

關(guān)鍵詞：PPP項目;混合所有制改革;審計

中圖分類號：F239? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1673-260X（2019）11-0127-03

1 引言

PPP模式因可借助社會資本提升公共服務(wù)質(zhì)量、增加公共服務(wù)供給、緩解財政壓力而被我國廣泛推廣.截至2019年6月30日，據(jù)財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫統(tǒng)計：PPP入庫項目9032個，入庫項目金額達(dá)136，199.76億元.5，811個落地項目中社會資本所有制信息完善的項目共5，747個，其中國有企業(yè)占比51.5%、民營企業(yè)占比34.8%.可見PPP模式提供了一個將國有資本與社會資本結(jié)合起來的平臺，其蘊(yùn)含的實踐意義為新一輪國企改革提供了重要思路.然而，在深化國有企業(yè)改革的過程中，經(jīng)營效率低下、公司治理結(jié)構(gòu)混亂、監(jiān)管機(jī)制不健全、違紀(jì)違法等問題屢見不鮮.作為國有企業(yè)的外部監(jiān)管主體，國家審計如何在全面深化國企改革的環(huán)境下針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)措施，督促國有企業(yè)整改，從而發(fā)揮監(jiān)管職能，起到推動國企改革的作用，將是國企審計工作面臨的新挑戰(zhàn).

2 國企混改背景下PPP項目審計的必要性

2.1 國有企業(yè)混合所有制改革存在的問題

在國有企業(yè)改革的過程中，出現(xiàn)了很多問題，譬如產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分、下崗人員安置不當(dāng)、國有資產(chǎn)難以保值，等等.國家為解決這些難題出臺了相應(yīng)的政策，可是這些問題并未得到根本性的解決，只是在一定程度上得到緩解.隨著改革的深入，新的問題開始出現(xiàn)，新老問題交錯，嚴(yán)重阻礙了國有企業(yè)改革的進(jìn)一步發(fā)展.具體來看，在國有企業(yè)改革過程中，國有企業(yè)主要存在以下問題：

2.1.1 國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)不完善

國有企業(yè)改革的最終目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，關(guān)鍵就在于完善企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu).在混合所有制改革過程中，雖然國有企業(yè)通過員工持股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方式稀釋國有資本占比，國有企業(yè)的公司組織架構(gòu)以及職能劃分等方面不夠規(guī)范，內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，國有企業(yè)“一股獨大”的問題仍然存在.

2.1.2 國有企業(yè)的市場競爭性不夠

由于缺少退出機(jī)制的管控，很多國有企業(yè)應(yīng)該退出市場卻沒有退出，導(dǎo)致“僵尸企業(yè)”占有市場資源，一定程度上浪費了資源，而且和非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)在市場參與度方面缺乏競爭力.此外，對于國有企業(yè)，政府存在一定程度上的政策傾斜，進(jìn)而削弱了市場的優(yōu)勝劣汰法則，不利于國有企業(yè)的健康成長.

2.1.3 國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)分離不到位

部分國有企業(yè)經(jīng)過混合所有制改革吸收外部民營資本后從國有獨資企業(yè)變?yōu)閲锌毓善髽I(yè)，雖然國有比例在下降，但是依然不改政府是其管理者的現(xiàn)象，但同時政府又要對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，也就形成了政企不分的局面，從而導(dǎo)致公司與政府機(jī)構(gòu)的腐敗問題，造成國有資產(chǎn)在國有企業(yè)重組和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中流失.

2.2 國企混改背景下PPP項目審計的必要性

前文對國有企業(yè)改革過程中存在的問題進(jìn)行了討論，以上問題的產(chǎn)生均可以從側(cè)面反映出在國有企業(yè)改革過程中缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制.針對改革過程中出現(xiàn)的問題，僅僅依靠國家政策的輔助，是不能從根本上解決，必須依靠外部監(jiān)督的力量，對國有企業(yè)進(jìn)行審計.通過國家審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)開展審計工作，并結(jié)合國企內(nèi)部審計、社會審計的成果，來審查國企是否落實相關(guān)改革政策，是否建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)，是否加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理等方面內(nèi)容，并對可能發(fā)生的問題進(jìn)行有效防范，以此來保障國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，推動國有企業(yè)改革.

對國有企業(yè)混改背景下的PPP項目進(jìn)行審計，除了國有企業(yè)改革的需要，還出于PPP項目自身特點的要求.PPP項目一方是民營資本，一方是國有資本，民營資本追求經(jīng)濟(jì)利益，因此需要審計機(jī)關(guān)對其監(jiān)督，避免民營資本過度追求利益不顧國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險.

3 PPP項目審計現(xiàn)狀

PPP項目金額大、周期長的特點使得審計人員需要奔波于眾多施工現(xiàn)場收集材料核實海量的數(shù)據(jù)核算是否準(zhǔn)確真實.而且隨著對審計工作要求的提高，審計工作不僅僅局限于項目的財務(wù)收支項目情況，更應(yīng)該從績效管理的角度去考慮如何控制項目成本、提高項目質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議.然而，面對如此繁重冗雜的審計工作，政府和企業(yè)心存懈怠.目前PPP項目審計主要存在以下問題：

3.1 績效審計流于形式

目前審計工作存在一定的惰性，審計人員對于有困難、依據(jù)難尋的項目只想草草了事.績效審計流于形式的主要存在以下三個原因：一是缺乏專業(yè)審計人才.PPP項目時間長涉及領(lǐng)域廣，這些特點決定了必須培養(yǎng)出一身各領(lǐng)域均有了解的復(fù)合型人才，否則很難達(dá)到預(yù)定審計效果.二是我國審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置使得審計人員缺乏獨立性.我國審計機(jī)關(guān)一方面隸屬于地方政府，同時也要監(jiān)督政府的工作，導(dǎo)致獨立性大大損害，審計質(zhì)量自然下降.三是審計工作缺乏一套規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系.當(dāng)前我國PPP 項目績效審計多以定性與定量相結(jié)合，且定性為主，缺乏一套統(tǒng)一的、有權(quán)威性的績效審計指標(biāo)評價體系.

3.2 全過程跟蹤審計尚未實現(xiàn)

針對PPP項目來說，其最重要的特點就是項目持續(xù)期長，而且分為建設(shè)期和運營期.審計工作的開展應(yīng)該從項目建設(shè)初期就開始進(jìn)入，直至后面的運營階段，這樣有利于審計人員及時發(fā)現(xiàn)問題并反饋到相關(guān)部門實時進(jìn)行整改，保障PPP項目的順利實施，提高財政資金效益，防范財政風(fēng)險，提升政府績效和施政能力.

4 國企混改背景下審計工作重點關(guān)注內(nèi)容

國有企業(yè)審計工作的關(guān)注重點應(yīng)該隨著國有企業(yè)改革內(nèi)容的變化而變化，然而目前國有企業(yè)審計的重點仍停留在國有企業(yè)的經(jīng)營管理上，新一輪國有企業(yè)改革包括的多項內(nèi)容還未納入審計重點.因此，在新一輪改革背景下，審計工作應(yīng)圍繞國有企業(yè)改革的重點內(nèi)容，重點關(guān)注混合所有制改革過程中國有資產(chǎn)的安全性、相關(guān)改革政策措施的貫徹落實情況、企業(yè)的管理情況以及國有資本監(jiān)管等方面，具體如下：

4.1 國有企業(yè)股權(quán)多元化改革推進(jìn)情況

國有企業(yè)實施混合所有制改革對于國有資本保值增值、增強(qiáng)國有企業(yè)競爭力等方面起到重要作用.因此在推進(jìn)混合所有制改革的過程中，國家審計應(yīng)重點關(guān)注以下問題：

4.1.1 混合所有制經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計

不同于以往進(jìn)行的事后監(jiān)督審計，在混合所有制改革的過程中，審計機(jī)關(guān)應(yīng)提前進(jìn)入，對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的制度進(jìn)行分析評價，審查制度的設(shè)計是否完善、是否符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，為混合所有制改革奠定基礎(chǔ)，從而使得國有經(jīng)濟(jì)安全運行.

4.1.2 發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程是否規(guī)范

混合所有制改革過程中涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)重組兩大重要內(nèi)容.然而在國有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、改組改制過程中極易造成國有資產(chǎn)流失，因而對國家審計提出了很高的要求.一方面，審計機(jī)關(guān)要審查國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明晰，不同產(chǎn)權(quán)是否進(jìn)行了全面登記，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程是否符合規(guī)范.另一方面，審計機(jī)關(guān)要重點關(guān)注國有企業(yè)重組改制前的資產(chǎn)是否如實評估，資本交易是否在資本市場公開競價.通過完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程監(jiān)督，保護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失.

4.1.3 混合型企業(yè)的管理是否多元化

隨著混合所有制改革的推進(jìn)，企業(yè)的性質(zhì)隨著股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化而發(fā)生變化，嚴(yán)格意義上的國有企業(yè)數(shù)量在減少，更多的是以國有參股企業(yè)為代表的混合所有制企業(yè).審計機(jī)關(guān)需要關(guān)注這些混合型企業(yè)的經(jīng)營管理狀況，審查是否存在“一股獨大”的機(jī)制僵化問題，是否存在國有股東代理人與非國有股東合謀從而損害國有股東權(quán)益，侵占國有資產(chǎn)的風(fēng)險.通過審計，加強(qiáng)對國有股東及其代理人的日常監(jiān)管，促進(jìn)混合所有制企業(yè)有效制衡、平等保護(hù)的治理結(jié)構(gòu)的建立.

4.2 國有資本管理情況

在新一輪的國企改革中，明確指出要以管資本為中心來建立國有資產(chǎn)監(jiān)管體系.國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)由管企業(yè)向管資本方向轉(zhuǎn)變，因而審計機(jī)關(guān)要將審計重點放在對國有資本的審計監(jiān)督上，特別是那些國有參股企業(yè)，要加強(qiáng)對管理國有資本投資機(jī)構(gòu)的審計，審查其是否履行出資人義務(wù)、國有資本的運營以及預(yù)算情況.具體內(nèi)容如下：

4.2.1 出資人職責(zé)落實情況

審計需重點關(guān)注國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是否按照有關(guān)政策要求，完善國資管理的相關(guān)制度;是否明確與國有資本投資企業(yè)的關(guān)系和職責(zé);審查在資產(chǎn)收益、管理者的選擇以及重大決策的參與等方面是否依法履行職責(zé)，并加強(qiáng)對國有企業(yè)的公司治理、戰(zhàn)略風(fēng)險管理、發(fā)展方向等方面的監(jiān)管.

4.2.2 國有資本投資運營情況

審計的關(guān)注重點是國有資本投資運營企業(yè)在投資管理、公司治理、人員管理、績效考核等方面是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo).

4.2.3 國有資本經(jīng)營預(yù)算情況

對國有資本的經(jīng)營預(yù)算審計重點內(nèi)容是審查國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算支出是否界定明顯邊界，國有資本預(yù)算的帶領(lǐng)作用是否得到有效發(fā)揮.除了以上內(nèi)容，審計部門還要及時評價混合所有制中國有資本是否具有控制力和影響力，以及非國有資本是否會對國有資本產(chǎn)生影響，進(jìn)而整體把握國有資本的運營情況.

此外，在改革過程中，國有企業(yè)內(nèi)部一直存在著貪污腐敗問題，這一問題不僅造成了國有資產(chǎn)流失，還成為國有企業(yè)發(fā)展以及深化國有企業(yè)改革進(jìn)程的障礙，因而國家審計應(yīng)該重點關(guān)注企業(yè)是否存在違規(guī)違紀(jì)、違反國家經(jīng)濟(jì)政策以及內(nèi)部交易等方面的問題，通過對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職責(zé)履行情況進(jìn)行分析評價，進(jìn)而判斷其是否有效預(yù)防經(jīng)營風(fēng)險，加大審查力度，從而遏制貪污腐敗問題的發(fā)生，推進(jìn)國有企業(yè)的反腐倡廉建設(shè).審計部門還可以通過對以往腐敗案例進(jìn)行研究分析，找出腐敗案件發(fā)生的規(guī)律性，從而應(yīng)對新一輪改革形勢下可能發(fā)生的腐敗問題.

5 完善國企混改背景下PPP項目審計的建議

5.1 建立PPP項目審計人力資源聚合和使用機(jī)制

PPP項目審計是一個較為新興的審計領(lǐng)域，只有審計人員具備相關(guān)的PPP專業(yè)技能后，才能更好地發(fā)揮政府審計的監(jiān)督作用.然而隨著當(dāng)前審計監(jiān)督領(lǐng)域不斷拓展、審計監(jiān)督任務(wù)不斷加重，審計業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，審計機(jī)關(guān)迫切需要對現(xiàn)有的人力資源科學(xué)配置和整合，對潛在的人力資源充分挖掘和提升，引入內(nèi)部審計人員和社會審計人員輔助審計工作，推動形成審計工作整體合力，最大限度滿足PPP項目全過程跟蹤審計工作的需要.

5.2 建立PPP項目審計結(jié)果運用長效機(jī)制

審計結(jié)果運用是一個由審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)、多部門共同參與的長期系統(tǒng)工程，有助于樹立審計監(jiān)督權(quán)威、形成審計監(jiān)督合力.隨著審計管理體制改革的落實，審計結(jié)果運用工作也面臨新的更高要求.審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)在部門之間共享，成為選拔或評價領(lǐng)導(dǎo)人員、完善國企新一輪改革方案、提高紀(jì)檢機(jī)關(guān)辦案效率的強(qiáng)有力依據(jù).全面建立審計結(jié)果運用長效機(jī)制，搭建互聯(lián)平臺，消除信息壁壘，強(qiáng)化部門協(xié)作，推進(jìn)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改與落實.

5.3 建立數(shù)字化PPP項目審計新模式

在“大智移云”時代，審計工作必須也要與時俱進(jìn)，要在建立整合的、全方位的審計信息化體系的基礎(chǔ)上，樹立智能化的全局觀，從整體上去構(gòu)建智能化審計體系.建立“大數(shù)據(jù)審計云管理系統(tǒng)”，有助于PPP項目審計人員解決海量信息與有限資源的矛盾.通過實時跟蹤項目進(jìn)程體現(xiàn)出的數(shù)據(jù)信息，探索數(shù)字化審計新模式.

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