加快建立中國特色現(xiàn)代財政制度探析

袁良天

摘 要：黨的十八大以來，我國啟動了新一輪財政改革。黨的十九大還就深化財政改革作出了進一步部署。黨的十九大以后的財政改革，將加快提高財政質(zhì)量，加快建設(shè)有中國特色現(xiàn)代財政體系。因此，分析和研究加快建立具有中國特色的現(xiàn)代財政制度的特點、過程和思路具有重要意義。

關(guān)鍵詞：中國特色現(xiàn)代財政制度;特點;過程;思路

黨的十八大以來，我國啟動了新一輪財政改革。黨的十九大還就深化財政改革作出進一步部署。黨的十九大以后的財政改革，將加快提高財政質(zhì)量，加快建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代財政制度。下面就建立具有中國特色的現(xiàn)代財政制度的特點、過程和思路進行具體分析。

一、建立中國特色現(xiàn)代財政制度的特點

黨的十八大提出推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總體部署和具體要求，提出了全面深化改革的目標，即到2020年初步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，財政被定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。也就是說，財政改革要服務(wù)于國家整體改革的目標，即服務(wù)于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。那么，財政就要做系統(tǒng)性的改革，其著力點是國家發(fā)展的基礎(chǔ)和支柱的作用。圍繞發(fā)揮這個作用，財政改革就要制定新的目標，其核心就是新的財政制度體系能夠促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。十九大再次提出加快建立現(xiàn)代財政制度的主要動因：第一，“兩個一百年”奮斗目標的時間表又提前了;第二，十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”;第三，通過建立中國特色現(xiàn)代財政制度，更好地發(fā)揮稅收手段，調(diào)整收入分配，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在這樣的動力下，新一輪財政改革的目標是建立中國特色現(xiàn)代財政制度。因此，中國特色現(xiàn)代財政制度應(yīng)具備三個特點：

（一）預(yù)算規(guī)范透明

現(xiàn)代財政制度在預(yù)算上是規(guī)范透明。規(guī)范透明是有針對性的，是針對以前支出的不規(guī)范、隨意性較大的預(yù)算制度而言。所謂規(guī)范，即三方面：一方面，收支行為的規(guī)范，收和支都要有相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù)。在具體稅收和非稅收入方面，行為上必須依照法規(guī)來征收。支出上也必須遵照法規(guī)來支出，支出的行為還須按照預(yù)算的編制來進行;二方面，財政支出要有合理的標準，就要與所提供的公共產(chǎn)品要求匹配的支出;三方面，又要與財政資源及財政收入的狀況相吻合，即標準上的規(guī)范。所謂透明，即財政的所有活動，應(yīng)向社會公眾公開。特別是指依法公開。要根據(jù)預(yù)算法的要求公開。具體的有三方面的公開：一指的是財政的有關(guān)制度、政策、法律都要向社會公眾公開。不僅是在媒體向社會公眾公開，同時還要組織宣傳活動，讓財政上的各種信息通過各種宣傳方式，讓各種信息讓公眾、企業(yè)知曉。二指的是財政的所有總量數(shù)據(jù)要公開，收支的結(jié)構(gòu)要公開。財政現(xiàn)有的四本預(yù)算，即包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。每年都有一定的收支，其收支的總量，各級政府的收支總量必須向社會公開。收支的結(jié)構(gòu)也要公開。比如一般公共預(yù)算，要按各個稅種、按各個非稅收入的科目向社會公開。同時，按區(qū)域的角度，把區(qū)域分布結(jié)構(gòu)也要公開。中央財政把它的轉(zhuǎn)移支付公開到給各個省是多少。三指的是財政支出的結(jié)果要公開。結(jié)果公開，指的是財政支出給社會給人民帶來了什么。這要向社會公眾做交代，中央財政把一些重要項目支出績效評價結(jié)果向社會公眾公開。這就起到讓社會公眾知道，我這個資金使用帶來了什么。

（二）稅制利于社會公平

稅制上是有利于社會公平，能夠發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整作用的稅制。所謂有利于社會公平，包括兩個層次：一是的稅制要量能課稅，即稅收本身是為了公共產(chǎn)品，籌措收入。要向不同收入主體征稅，按誰的收入多就多繳稅，誰的收入少就少繳稅。這個原則是符合社會公平規(guī)則的。在一個國家，誰的收入多，實際上，等于占用公共資源多一些，他就應(yīng)該多繳稅。反之，誰的收入少，可能占用公共資源少一些，他就應(yīng)該少繳稅。這就有利于社會公平。二是課稅制度是帶有收入調(diào)節(jié)功能的。收入調(diào)節(jié)功能是把一些不合理或一些占用資源比例關(guān)系不匹配的收入要課稅。

（三）財力與事權(quán)相匹配

財政體制上是各級政府財力與事權(quán)相匹配的財政體制。各級政府（包括中央政府、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財力與事權(quán)都應(yīng)該相匹配，做到財力與其承擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)要相對應(yīng)，就是錢與其相辦的事要相對應(yīng)。其匹配的方式有兩種：一是其自有財力，即地方本級的收入，和其事權(quán)要相對應(yīng)。二是當(dāng)一級政府本級收入和其事權(quán)不匹配時，上級政府要通過轉(zhuǎn)移支付把財力配齊。比如義務(wù)教育按現(xiàn)有的事權(quán)劃分應(yīng)該屬于地方政府的，其職責(zé)主要是市、縣級政府。按現(xiàn)在政府間的縱向分布格局，市、縣級政府本級政府是單獨承擔(dān)不了義務(wù)教育的財政支出的。所以中央政府，包括省級政府都要給予轉(zhuǎn)移支付，把義務(wù)教育的財政支出配齊。財力配齊不單是地方政府本級的收入與其所承擔(dān)的事權(quán)相匹配，還包括上級政府通過轉(zhuǎn)移支付過來的和其自有的收入的和與其所承擔(dān)的事權(quán)相匹配。

二、建立中國特色現(xiàn)代財政制度的過程

（一）新一輪財政改革的背景

新一輪財政改革時間短、任務(wù)重、成效大，是圍繞著財政體制、稅制和預(yù)算三方面展開的。歸納起來新一輪財政改革的背景有：

1. 新一輪財政改革是全面推進的，是在預(yù)算改革、稅制改革和財政體制改革同步的。和以往重大改革不同，十八大前，我國有三輪重大財政改革。上世紀80年代的第一輪重大財政改革，是圍繞兩方面進行的：一是財政體制的改革，用分灶吃飯的包干體制取代了計劃經(jīng)濟條件下的統(tǒng)收統(tǒng)支體制;二是建立了相對完整的稅制。上世紀90年代的第二輪重大財政改革。也主要是圍繞著財政體制和稅制，并建立了分稅制財政管理體制和新稅制，即對上世紀80年代稅制改革的一次大改造，減并了稅種。財政體制上，用分稅制財政體制取代了上世紀80年代建立的包干體制。本世紀初的第三輪重大財政改革，主要是進行了部門預(yù)算制度、集中收付制度、政府采購制度、政府收支分類、收支兩條線等五項預(yù)算改革。隨之就搭建起了與市場經(jīng)濟體系制度要求相吻合的預(yù)算制度框架。新一輪財政改革重點在預(yù)算，且這三方面改革同步推進，這是新一輪改革基本的動因及特定背景。因為十八屆三中全會定出了這個基本目標——在2020年基本實現(xiàn)建立中國特色現(xiàn)代財政制度。可以說，時間短、任務(wù)重，所以必須要同步推進。同時，這三方面改革是相互協(xié)調(diào)、相互支撐、相互促進、內(nèi)在聯(lián)系的。

2. 新一輪財政改革是要應(yīng)對市場經(jīng)濟考驗。要形成新的財政制度，就是要解決市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的問題。從國際經(jīng)驗來看，都會出現(xiàn)一些共同的問題。比如收入差距的拉大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這些都是市場經(jīng)濟經(jīng)濟條件下，必然會出現(xiàn)的。還有產(chǎn)業(yè)上發(fā)展不平衡等市場經(jīng)濟條件下固有的問題。現(xiàn)在的改革就是要應(yīng)對這些問題。習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)，“四大考驗”是長期的、復(fù)雜的、嚴峻的。其中應(yīng)對市場經(jīng)濟的考驗，就是要解決市場經(jīng)濟中要出現(xiàn)的一些問題，搞市場經(jīng)濟必然要遇到的問題，同時，也為解決人類社會面臨的問題，貢獻中國智慧、提供中國方案。

因為新一輪財政改革是在市場經(jīng)濟已經(jīng)形成，并有了一定規(guī)模、深度的背景下進行的。以往在推進財政制度改革時，要解決的問題不是或主要不是市場經(jīng)濟條件下的問題。2010年以后，我國市場經(jīng)濟體系已經(jīng)健全，市場經(jīng)濟規(guī)模也已放大，參與國際分工的程度也加深了?，F(xiàn)在我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量占占全球的比重為12-13%，貨物貿(mào)易占全球的比重為16%以上，已經(jīng)是一個開放性的經(jīng)濟體了。從國內(nèi)來看，我國市場經(jīng)濟體系是健全的，資本市場、勞動力市場、商品市場、技術(shù)市場等都已經(jīng)形成。因此，現(xiàn)在要應(yīng)對的是市場經(jīng)濟條件下的問題。

3. 新一輪財政改革是應(yīng)對經(jīng)濟增長換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整期的改革。而前三輪財政改革都是在我國經(jīng)濟超高速增長背景下展開的，現(xiàn)在是在經(jīng)濟增長處于換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整期的背景下所進行的。因此，實行的是積極的財政政策，同時，還要通過減稅穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)。是在收入增長放緩，支出赤字率擴大的基礎(chǔ)上，實施財政體制改革。由此可見，新一輪財政改革難度也就更大。

4. 新一輪財政改革是依法推進的改革，是在修改預(yù)算法的基礎(chǔ)上進行的。預(yù)算公開、地方債的管理體制、建立跨年度預(yù)算機制、推進預(yù)算進行績效管理、轉(zhuǎn)移支付制度完善等以往改革所沒有涉及的內(nèi)容，是新時代對改革的新要求，是與人民對公平正義、民主等方面的需要相聯(lián)系的。

（二）新一輪財政改革的特點

新一輪財政改革是在以上背景下進行的，其特點是進展比較快，主要表現(xiàn)在：

1. 在預(yù)算改革方面，取得了以下四個方面的成績：一是規(guī)范了地方債管理體制，規(guī)定了地方債的發(fā)行額度機制，即地方政府自發(fā)自還;地方債的規(guī)模的確定機制，即中央政府實行限額管理;地方債的發(fā)行機制，即公開透明的發(fā)行方式，以市場化的方式發(fā)行等;地方債的發(fā)行風(fēng)險預(yù)警機制和責(zé)任追究機制。二是建立預(yù)算公開制度，中央政府和省部級每年定期定時按照《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的要求，公開了收支總量、各種結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)、部門預(yù)算等。市、縣級正在試點公開預(yù)算。三是在預(yù)算公共支出管理上為回應(yīng)社會關(guān)切進行了深入的改革。雖然公共支出改革涉及的資金量不大，但對于規(guī)范政府行為，樹立政府形象，提高政府公信力起了很大的作用。四是探索進一步擴大預(yù)算績效管理的范圍。我國財政支出的績效管理是全過程的績效管理，覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，即進行績效目標的評審和預(yù)算執(zhí)行的評審，若沒能達到績效目標，是要相應(yīng)給予處罰的。

2. 在稅制改革方面，根據(jù)十八屆三中全會的布置，進行了增值稅、資源稅、消費稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅六大稅種的改革。目前，改革的任務(wù)完成過半。增值稅（營改增）、資源稅（由從量計征改為從價計征）、環(huán)境稅（已經(jīng)立法執(zhí)行，其核心是費改稅）的改革都已經(jīng)基本完成。還有消費稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅的改革也在進行之中。

3. 在財政體制改革方面，也取得了一些進展。比如在政府間的收入劃分方面，根據(jù)營改增的實際情況，調(diào)整了共享稅的分享比例，過去是中央75%、地方25%，現(xiàn)在改為中央和地方各占50%。在財政事權(quán)和財政責(zé)任改革方面，已經(jīng)出臺了財政事權(quán)責(zé)任劃分相適應(yīng)的指導(dǎo)意見，并逐步落實。在轉(zhuǎn)移支付方面，提高了一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，壓縮了專項轉(zhuǎn)移支付，對專項轉(zhuǎn)移支付的資金進行了整合，從過去的上百項減并到了幾十項。

總之，財政體制改革的進程在不斷加快，改革的質(zhì)量也在不斷提升，支撐了其它領(lǐng)域的改革，并贏得了社會的一致好評。

三、建立中國特色現(xiàn)代財政制度的思路

十九大報告對財政體制改革做了新的具體明確要求，為此，筆者認為，應(yīng)圍繞以下三方面繼續(xù)深化財政體制改革：

（一）建立中國特色現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮好財政的宏觀作用

十九大報告對財政體制改革的要求，可分三個層次：一要根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則，細化中央和地方各自的行政權(quán)限、司法權(quán)限、立法權(quán)限等，在此基礎(chǔ)上，明確劃分中央與地方各自的財政事權(quán);還要根據(jù)事權(quán)劃分和中央與地方收入劃分格局，科學(xué)核定中央和地方的支出責(zé)任及其實現(xiàn)方式?？傊斦咭c產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策相互協(xié)調(diào)。二要“履行好政府再分配的調(diào)節(jié)職能，加快推進基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”。這是從機會均等、改善初次收入分配結(jié)構(gòu)、履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能三個方面提出縮小收入分配差距的可行措施。落實好這些對策，不斷改善宏觀經(jīng)濟政策，使商品和要素的相對價格趨于合理，將使收入差距和財富差距處于比較合理的水平。三要“加快建立中國特色現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。也就說，當(dāng)前和今后一個時期中央和地方財政關(guān)系要建立在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，財力協(xié)調(diào)的保障上，以及區(qū)域均衡的方向上，要科學(xué)界定各級財政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央與地方合理的財力格局。在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進基本公共服務(wù)均等化。比如在預(yù)算體制改革方面，要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力、全面實施績效管理。在稅制改革方面，要深化稅制改革，健全地方稅體系。這三個層次的要求是相互銜接的，總的脈路是通過制度變革發(fā)揮好財政的職能，落實好國家的各項發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家的各項發(fā)展目標。

（二）建立中國特色現(xiàn)代財政制度，夯實財政基礎(chǔ)工程

按十九大報告的要求，要建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。那么，對建立中國特色現(xiàn)代財政制度有哪些具體要求？

1. 權(quán)責(zé)清晰，是基礎(chǔ)工程，中央政府承擔(dān)什么樣的行政事權(quán)、財政事權(quán)，相應(yīng)的支出責(zé)任要細化明確。只有這樣才能談財力怎么協(xié)調(diào)，才能談在各區(qū)域怎樣分布資金。目前，對財政事權(quán)與支出責(zé)任要相匹配的改革仍要深化。2016年出臺了《國務(wù)院關(guān)于中央和地方財政事權(quán)劃分改革的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)在就在于落實。要具體研究制定各領(lǐng)域的改革方案，財政事權(quán)需要提供資金的基本公共服務(wù)，而基本公共服務(wù)又有若干類，按現(xiàn)有的財政事權(quán)功能性分類（主要有18類），均屬于大的財政事權(quán)，要在中央和地方之間如何劃分，誰承擔(dān)財政事權(quán)。可分為中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)三大類。特別是中央和地方共同事權(quán)怎樣劃分中央和地方各自的責(zé)任?，F(xiàn)在有個特點是共同事權(quán)比較多，單獨的事權(quán)比較少，這是要研究解決的重點?；驹瓌t是推進基本公共服務(wù)均等化，先從最基本的公共服務(wù)做起，劃分好，做好事權(quán)和責(zé)任相匹配的方案。

2. 財力協(xié)調(diào)，指的是中央和地方的收入劃分與其支出相匹配，主要是縱向的協(xié)調(diào)。要進一步深化政府間的收入劃分改革，現(xiàn)在中央和地方的共享收入和獨享收入，共享收入是中央和地方共享的，這一塊要根據(jù)中央和地方的屬性，根據(jù)稅種改革，結(jié)合稅的屬性，進行收入劃分的調(diào)整，同時，要推進消費稅、房地產(chǎn)稅的改革。這些都會涉及到收入劃分。大的原則是把一些稅基流動性弱的稅種劃給地方，稅基流動性強的稅種還留在中央。

3. 區(qū)域均衡，是通過轉(zhuǎn)移支付體系，增強收入弱的區(qū)域的公共服務(wù)財力保障水平。具體說，的財力要向老少邊窮、老根據(jù)、少數(shù)民族等地區(qū)傾斜，轉(zhuǎn)移支付。預(yù)算改革上，根據(jù)十九報告的要求，全面規(guī)范透明。財政體制深化改革就是要圍繞著進一步擴大預(yù)算公開的內(nèi)容、范圍。這方面中央和省級做得較好，但市、縣、鄉(xiāng)級仍較薄弱。按《預(yù)算法》的要求，市、縣、鄉(xiāng)級預(yù)算也要逐步公開。

4. 全面規(guī)范，就是各種財政資金、全口徑預(yù)算管理都走向規(guī)范化，不得隨意調(diào)整支出，必須按預(yù)算支出?，F(xiàn)在公共預(yù)算做得較為扎實，但其它基本預(yù)算還有待提高。

5. 標準科學(xué)，新一輪財政制度改革又提出了新要求，應(yīng)圍繞以下三方面展開：一是要進一步完善基本支出的定員定額，特別是定額標準?，F(xiàn)在基本支出里人員經(jīng)費基本做到了，但公用經(jīng)費（十幾類支出項目）中定員定額做得還不夠，仍需進一步的深化改革，做到標準科學(xué)。二是專項資金、項目資金、轉(zhuǎn)移支付資金的使用標準體系仍不健全。只是項目資金的使用有了標準，大部分甚至沒有標準。所以，要健全其標準體系。通用標準和個性標準要同步推進建立。三是在領(lǐng)域方面的支出應(yīng)具有怎樣的水平要有一個合理標準，

6. 約束有力，指的是要依法理財，必須強化預(yù)算理財?shù)墓芾砗皖A(yù)算編制的管理。有規(guī)定就得辦，但不得突破規(guī)定，必須依法支出，不得隨意調(diào)整預(yù)算。同時，有預(yù)算也要有支出，不能形成資金的沉淀，另一方面，要嚴肅財經(jīng)紀律，依規(guī)支出。特別是要合理使用超出收入。

7. 全面實施績效管理，就是把績效管理覆蓋到所有資金。一是推出部門整體支出績效評價。以往，只是對項目支出進行績效管理，但基本支出沒有包括在內(nèi)?，F(xiàn)在要推出部門整體支出績效，進行成本效益分析。二是把績效管理覆蓋到所有資金。過去只涉及公共預(yù)算資金，而政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保險基金預(yù)算的資金基本沒有，所以，績效管理要做到全覆蓋。

（三）建立中國特色現(xiàn)代財政制度，進一步深化稅制改革 深化稅制改革，推進個人所得稅、房地產(chǎn)稅和消費稅的改革。個人所得稅的改革，涉及到健全個稅體系的建設(shè)，建立分類相結(jié)合的計稅模式，即建立個人信息的匯總機制。房地產(chǎn)稅的改革要繼續(xù)推進，要研究開征房地產(chǎn)稅，要立法。首先要建立房地產(chǎn)的評估機制，其次要與其它稅制改革相結(jié)合。消費稅的改革要探索消費環(huán)節(jié)部分應(yīng)稅品種，征收環(huán)節(jié)的調(diào)整和稅率的調(diào)整。健全地方稅體系，其核心的問題：一是在中央統(tǒng)一稅收立法、開征的前提下，賦予地方的部分稅征權(quán)。如稅率、稅收范圍的調(diào)整權(quán)等。二是進一步研究有些地方稅種的調(diào)整。還有與此相關(guān)的在費稅收入調(diào)整上進行改革，考慮給予地方費稅收入方面的管理權(quán)限。

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