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    鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制建設(shè)初探

    2018-10-08 11:04楊錦琦
    商情 2018年43期
    關(guān)鍵詞:鄱陽湖自然保護(hù)區(qū)江西省

    楊錦琦

    【摘要】隨著人口增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,鄱陽湖生態(tài)環(huán)境遭受到一定程度的破壞,鄱陽湖濕地局部地區(qū)土地嚴(yán)重沙化,甚至出現(xiàn)了江南最大的沙地,水體污染日益嚴(yán)重,出現(xiàn)了多年歷史罕見低水位,濕地功能不斷退化,面臨日益嚴(yán)峻的水污染威脅和濕地退化現(xiàn)象,出現(xiàn)了“少數(shù)人負(fù)擔(dān)、多數(shù)人受益,貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)、富裕地區(qū)受益”的不合理局面,構(gòu)建生態(tài)補償機制迫在眉睫,

    【關(guān)鍵詞】生態(tài)補償機制 濕地保護(hù)鄱陽湖

    濕地是地球上水陸相互作用形成的獨特生境,是自然界最富生物多樣性和最具生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)之一,被稱為淡水之源、“地球之腎”,具有調(diào)蓄洪水、調(diào)節(jié)氣候、保持生物多樣性等重要生態(tài)功能,在人類生存發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。20世紀(jì)以來,隨著人口的快速增長和工業(yè)化進(jìn)程的加快,全球濕地生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)急劇惡化的態(tài)勢。濕地生態(tài)補償機制是以保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的。

    一、鄱陽湖濕地生態(tài)補償現(xiàn)狀

    鄱陽湖是我國第一大淡水湖,也是國際重要濕地和首批列入《國家重要濕地名錄》的地區(qū)之一,其濕地面積達(dá)到31.3萬公頃,是世界六大濕地之一。鄱陽湖具有豐富的生物多樣性,在珍稀候鳥保護(hù)、長江河口區(qū)生態(tài)功能的維護(hù)、魚類及江豚保護(hù)方面具有重要作用,但是隨著人口增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,鄱陽湖生態(tài)環(huán)境遭受到一定程度的破壞,鄱陽湖濕地局部地區(qū)土地嚴(yán)重沙化,甚至出現(xiàn)了江南最大的沙地,水體污染日益嚴(yán)重,出現(xiàn)了多年歷史罕見低水位,濕地功能不斷退化,面臨日益嚴(yán)峻的水污染威脅和濕地退化現(xiàn)象,出現(xiàn)了“少數(shù)人負(fù)擔(dān)、多數(shù)人受益,貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)、富裕地區(qū)受益”的不合理局面,構(gòu)建生態(tài)補償機制迫在眉睫,建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制是破解濕地保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展難題的重要手段是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。

    (一)生態(tài)補償政策有序推進(jìn)

    江西于2004年3月頒布實施了《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》,有效地保護(hù)了濕地的生態(tài)系統(tǒng)的完整性和濕地的生物多樣性,同時保證了濕地利用和濕地保護(hù)有法可依;江西于2012年5月1日實施的《江西省濕地保護(hù)條例》,規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制;2014年11月,國家六部委批復(fù)《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》中要求加強濕地保護(hù),探索建立生態(tài)補償制度。2014年11月,國家六部委批復(fù)《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》,要求探索多元化的生態(tài)補償機制,并且對濕地生態(tài)補償資金的來源、濕地生態(tài)補償?shù)呐涮讬C制進(jìn)行了一系列的規(guī)定,并且把濕地生態(tài)補償納入重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi),爭取進(jìn)一步加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度。

    (二)建立自然保護(hù)區(qū)

    1983年,江西省批準(zhǔn)建立第一個自然保護(hù)區(qū),即鄱陽湖自然保護(hù)區(qū),此后,鄱陽湖又陸續(xù)建立了南肌濕地國家級自然保護(hù)區(qū)、都昌候鳥、江膝等多個省級自然保護(hù)區(qū)和白沙洲、康山等個縣級自然保護(hù)區(qū),形成了國家、省、縣三級自然保護(hù)區(qū)體系,各類自然保護(hù)區(qū)面積逐步提升。到2015年,全省自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)235個,比2011年自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增加34個,總面積為1188.41千公頃,建立自然保護(hù)的基礎(chǔ)上,在鄱陽縣實施生物多樣性保護(hù)與棲息地恢復(fù)建設(shè)工程,面積達(dá)162萬公頃,此外專門斥資5000多萬元,用于加強對整個鄱陽湖濕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù),重大工程項目的實施,不斷推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。

    (三)濕地補償對象

    補償對象分為兩類:一是針對鄱陽湖國際重要濕地周邊不超過5公里范圍內(nèi)因保護(hù)鳥類等野生動物而遭受損失的基本農(nóng)田及第二輪土地承包范圍內(nèi)的耕地承包經(jīng)營權(quán)人;二是鄱陽湖國際重要濕地周圍5公里范圍內(nèi)因保護(hù)候鳥和濕地遭到損失或受到影響的社區(qū)(以村民小組為單位)。

    (四)濕地補償內(nèi)容

    據(jù)江西省林業(yè)廳《江西省第二次濕地資源調(diào)查公報》顯示,農(nóng)作物受損補償。2014年項目按照56元/畝的標(biāo)準(zhǔn),2015、2016年項目按照35元/畝的標(biāo)準(zhǔn)給予補償。2014年項目中的農(nóng)作物受損補償資金按照56元/畝的補償標(biāo)準(zhǔn)共計發(fā)放補償資金385.6萬元(其中新建區(qū)農(nóng)作物受損補償165.1萬元,廬山市農(nóng)作物受損補償70.4萬元,永修縣農(nóng)作物受損補償150.1萬元),共計補償耕地面積68861.5畝。2015年項目中的農(nóng)作物受損補償資金按照35元/畝的補償標(biāo)準(zhǔn)共計發(fā)放補償資金238.1萬元(其中新建區(qū)農(nóng)作物受損補償104萬元,廬山市農(nóng)作物受損補償39.9萬元,永修縣農(nóng)作物受損補償94.2萬元),共計補償耕地面積67808畝。社區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治補償實行項目申報制。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位,組織符合條件的社區(qū)結(jié)合自身特點和需求,按先急后緩原則提報項目,每個社區(qū)可提報1~3個項目,每個項目總投資控制在30萬元之內(nèi)。截至2016年底,廬山市已完工19個、永修縣已完成19個,新建區(qū)27個自然村項目已全部完工,共計完成道路修復(fù)24.45公里,改水改廁項目239平方米,環(huán)境綠化改造面積3平方公里,修建排水溝1218米,路邊硬化600平方米,建設(shè)休閑廣場2個,改造水塘1處,建設(shè)公共廁所1個。加強對監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施維護(hù)。鄱陽湖國家級自然保護(hù)區(qū)管理局認(rèn)真履行職責(zé),加強相關(guān)的保護(hù)站點設(shè)施維護(hù)、巡護(hù)道路維護(hù)、巡護(hù)車輛維護(hù)及水閘維修等,購置了單筒望遠(yuǎn)鏡、雙筒望遠(yuǎn)鏡、GPS等監(jiān)測設(shè)備,聘用了管護(hù)人員。

    二、鄱陽湖濕地生態(tài)補償現(xiàn)行制度的缺陷

    鄱陽湖濕地生態(tài)補償取得了一定成效。但由于體制機制不健全、生態(tài)補償資金籌措等方面的原因,鄱陽湖濕生態(tài)補償現(xiàn)行制度存在缺陷。

    (一)法律體系不健全

    濕地資源缺乏法律的有效保護(hù)。盡管江西省在2003年通過了《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》,對鄱陽湖濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)措施、濕地資源利用等方面作了具體規(guī)定。但是規(guī)定過于簡單,存在保護(hù)范圍不明確、缺乏系統(tǒng)性和整體性、管理體制不健全、評價制度存在較多漏洞、以及操作性不強等問題。鄱陽湖濕生態(tài)補償實際運行過程中仍然存在很大的障礙,導(dǎo)致濕地生態(tài)補償流于形式或補償不足難以實現(xiàn)其預(yù)期的目的。江西省并沒有針對本省濕地生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,制訂相配套的濕地生態(tài)補償法律法規(guī)。鄱陽湖濕地生態(tài)補償立法上缺失,導(dǎo)致執(zhí)法上無法可依,司法上缺乏相應(yīng)的權(quán)利,進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)補償機制難以實現(xiàn)濕地生態(tài)恢復(fù)與治理的最終目的。

    (二)缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)

    濕地生態(tài)補償涉及利益關(guān)系紛繁復(fù)雜,涉及到多個行政管理部門,濕地生態(tài)補償為多頭管理、濕地管理機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的管理模式,缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu),各個部門各自為政,導(dǎo)致各個部門追求自身部門的利益,缺乏整體利益觀,受自身利益驅(qū)使及其他因素,各部門間對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性,對于本部門無益的有關(guān)濕地生態(tài)保護(hù)事項各部門就推諉扯皮,不愿承擔(dān)責(zé)任,一定程度上影響了濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果,產(chǎn)生了一定內(nèi)耗。由于尚未建立生態(tài)補償評估機制和監(jiān)督機制,各個部門進(jìn)行濕地生態(tài)保護(hù)的積極性不足,濕地生態(tài)補償?shù)倪\行流程缺乏有效的監(jiān)督,導(dǎo)致濕地生態(tài)保護(hù)效率低下。

    (三)濕地生態(tài)補償來源渠道單一

    補償資金主要來自于國家、省財政轉(zhuǎn)移支付及區(qū)內(nèi)各縣市財政資金投入,生態(tài)補償資金籌措市場化程度低,以市場導(dǎo)向的生態(tài)補償方式,如水權(quán)交易、簽訂環(huán)境協(xié)議等對流域環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行經(jīng)濟補償在實踐中所占比重較小,生態(tài)服務(wù)的付費市場也尚未形成,生態(tài)補償資金來源渠道相對單一。按照《鄱陽湖濕地保護(hù)規(guī)劃(2009—2020)》,這期間鄱陽湖實行濕地生態(tài)保護(hù)工程、濕地生態(tài)恢復(fù)工程、濕地保護(hù)能力建設(shè)示范工程、社區(qū)共管與建設(shè)示范工程、濕地資源合理利用與生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范工程五大工程、濕地保護(hù)能力建設(shè)示范工程和社區(qū)共管與建設(shè)示范工程來對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)進(jìn)行全面保護(hù),僅僅這上述五項工程的投資預(yù)算就是接近5048.5億元。面對國家賦予江西省的生態(tài)保護(hù)重任,江西作為欠發(fā)達(dá)省份,財力比較拮據(jù),資金籌措壓力非常之大,受資金缺口較大當(dāng)前存在較大的資金缺口。如:一是濕地保護(hù)經(jīng)費投入嚴(yán)重不足,雖然近幾年國家投入濕地的資金逐漸增加,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足濕地保護(hù)的現(xiàn)實需求。二是保護(hù)區(qū)經(jīng)費投入不足。江西省地方級自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏經(jīng)費投入,江西省財政2010年設(shè)立的1000萬元省級自然保護(hù)區(qū)專項資金,平均分配到全省37省級自然保護(hù)區(qū),只能用于標(biāo)樁立界建設(shè),根本沒有經(jīng)費用于開展資源巡護(hù)、科研監(jiān)測、宣傳教育等工作。

    (四)濕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

    我國生態(tài)保護(hù)尚未建立自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評價體制是我國生態(tài)保護(hù)中的短板,從而造成生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低、生態(tài)補償動力不足等問題。根據(jù)《九江鄱陽湖區(qū)域濕地補償試點方案》,明確了國家濕地補償標(biāo)準(zhǔn)為1350元/hm2、省級每公頃1200元/hm2、一般濕地每公頃1050元/hm2,而根據(jù)一項有關(guān)九江濕地地區(qū)農(nóng)、漁民調(diào)查顯示,濕地標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,應(yīng)該提高。鄱陽湖周邊的居民為濕地生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)所受到損失遠(yuǎn)大于此。據(jù)不完全統(tǒng)計,為保護(hù)鄱陽湖濕地,僅九江市濕地地區(qū)農(nóng)、漁民直接經(jīng)濟損失超過4億元,其中糧食生產(chǎn)損失l_2億元,牧業(yè)損失0.8億元,湖泊水產(chǎn)損失1.9億元。目前的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)主要考慮濕地所帶來經(jīng)濟損失和對周邊居民的直接損失,沒有考慮到濕地生態(tài)價值和受損者因濕地生態(tài)保護(hù)所導(dǎo)致的間接損失。且濕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),忽視當(dāng)?shù)鼐用竦闹Ц兑庠?,補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)。

    三、建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制的建議

    生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是資源產(chǎn)權(quán)有明確界定,并表現(xiàn)為超越產(chǎn)權(quán)界定邊界的行為的成本,進(jìn)而促使經(jīng)濟主體盡可能地降低成本,以符合生態(tài)補償?shù)氖滓瓌t,即避免生態(tài)損失,維護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)性利用,使區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟、社會實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,應(yīng)根據(jù)鄱陽湖大濕地保護(hù)與利用的實際情況,構(gòu)建起科學(xué)合理的生態(tài)補償機制。建立健全鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制,采取政府與市場相結(jié)合的補償模式對生態(tài)保護(hù)者給予合理補償,有利于促進(jìn)區(qū)域社會、經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

    (一)加快立法進(jìn)程

    補充和完善《江西省濕地條例》的基本內(nèi)容,盡管《條例》對濕地的定義、濕地保護(hù)工作應(yīng)遵循的原則、濕地保護(hù)的目的、濕地資源利用的限制性規(guī)定等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。同時,《江西省濕地保護(hù)條例》規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制。應(yīng)在專家調(diào)研、討論的基礎(chǔ)上,盡快修改《江西省濕地保護(hù)條例》。啟動地方性立法工作,建立健全生態(tài)補償政策體系,以法規(guī)的形式明確濕地“身份”,協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系,用法律規(guī)范濕地區(qū)域內(nèi)從事的各種活動和行為,促進(jìn)濕地資源開發(fā)和利用的規(guī)范化、法制化。

    (二)建立濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構(gòu)

    建立濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構(gòu)。設(shè)立專門濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)小組,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)濕地生態(tài)補償問題,省林業(yè)廳、國土資源廳、環(huán)境保護(hù)廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。成立濕地生態(tài)補償監(jiān)機構(gòu)。成立一個監(jiān)督機構(gòu),成員由濕地生態(tài)效益補償?shù)氖芤娣胶统鲑Y方共同組成,定期對補償工作進(jìn)行監(jiān)督檢查并對資金使用情況進(jìn)行審計從而使生態(tài)效益補償工作得以順利而有效的進(jìn)行。

    (三)多渠道籌集補償資金

    政府買單。政府通過公共支付手段購買社會需要的生態(tài)環(huán)境服務(wù),然后提供給社會成員。政府可以通過對鄱陽湖流域的贛江、修水、信江、撫河、饒河上游農(nóng)戶對環(huán)境做出的貢獻(xiàn),建立水土保持林給予補償,減少五河的水土流失量,減低淤積,提高調(diào)蓄能力。征收濕地生態(tài)補償保證金。對開發(fā)鄱陽湖濕地資源的開發(fā)商征收經(jīng)專家測算濕地恢復(fù)生態(tài)補償保證金。如在開發(fā)過程中減少對濕地破壞,并對濕地修復(fù)達(dá)到了驗收要求,可以將這部分資金連本帶利還給開發(fā)商。做好資金使用過程的監(jiān)管,實行離任審計制度,對于涉及違反法律法規(guī)的行為,應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

    (四)確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

    目前的生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)過于單一化,應(yīng)通過引入競爭機制來確定符合各地實際情況的補償標(biāo)準(zhǔn)。采用市場化的競標(biāo)方式,鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與競爭來確定當(dāng)?shù)氐难a償標(biāo)準(zhǔn)。

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