行政公益訴訟訴前程序研究

任歡

摘要：在我們國家，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度仍屬于新事物，對于該制度的研究大多是在公益訴訟制度建設(shè)的可行性、合理性與程序保障等比較宏觀的層面，怎么去構(gòu)建一個(gè)科學(xué)完善的行政公益訴訟訴前程序，這是具體的帶有方向性的程序歸置，我國的研究是比較缺乏的。從2015年開始，我國展開了兩年的公益訴訟試點(diǎn)進(jìn)程，經(jīng)過此試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)辦理了許多公益訴訟的案件，及時(shí)進(jìn)行對案件影響和成效的評價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。但是，從檢察建議發(fā)出情況和現(xiàn)狀來看，仍舊與現(xiàn)在的立法存在差異。其原因是我國規(guī)定在提起行政公益訴訟前須發(fā)訴前檢察建議，此為前置程序，但其在法理和實(shí)踐中存在缺陷。要對公益訴訟的訴前程序進(jìn)行優(yōu)化，需科學(xué)考量調(diào)查取證制度，提高檢察建議的質(zhì)量，提出一套完善的制度建設(shè)構(gòu)思，本文將對此進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 ?訴前程序 ?檢察建議 ?制度完善

一、行政公益訴訟訴前程序概述

（一）訴前程序的定義

行政公益訴訟訴前程序這一詞語第一次以官方形式出現(xiàn)，是在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。此外，在學(xué)術(shù)界對訴前程序有著廣義和狹義兩種解釋。廣義的理解中，訴前程序囊括了案件線索的來源取得、確定被告和管轄法院、對案件的審查立案以及報(bào)請登記、證據(jù)的調(diào)查核對、檢察建議的發(fā)出等多個(gè)環(huán)節(jié)。訴前程序的狹義解釋，也就是最高檢在試點(diǎn)方案中的規(guī)定。筆者認(rèn)為，訴前程序指的是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索，對證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提起檢察建議，被建議行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)行糾正，如何對公共利益進(jìn)行維護(hù)，根據(jù)這些情況的履行程度來看是否提起行政公益訴訟。

（二）訴前程序的特征

1.訴前程序是法定的前置程序

從我國目前的立法來看，不管是行政訴訟法，還是最高檢最高法的實(shí)施辦法和相關(guān)司法解釋都認(rèn)為訴前程序是提起公益訴訟的一個(gè)法定的必經(jīng)的程序。相關(guān)案件不能跨過該程序而直接進(jìn)入到訴訟程序，而且訴訟程序是該程序的一個(gè)重要后續(xù)保障。法定訴前程序的設(shè)置，其根本目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，促使其自我改錯(cuò)，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。

2.履行方式具有特定性

訴前程序的履行方式是當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履職，檢察機(jī)關(guān)向其發(fā)出檢察建議，依據(jù)被建議機(jī)關(guān)糾錯(cuò)和對公共利益的維護(hù)情況決定是否提起訴訟。該程序和訴訟程序相比，是較為溫和的，對抗性不強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)處理相關(guān)問題，給與其機(jī)會(huì)，并非在法庭上對抗。

二、訴前程序在我國的適用現(xiàn)狀

從試點(diǎn)期間開始，檢察機(jī)關(guān)越來越熟悉公益訴訟案件，辦理此類案件的數(shù)量上漲，但是也存在一個(gè)問題，即訴前程序的無效率較高。因此，對行政公益訴訟的訴前程序進(jìn)行區(qū)分設(shè)置是必要的，此外，其現(xiàn)實(shí)意義有以下幾點(diǎn)：

第一、該程序的區(qū)分設(shè)置能夠促使檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)嚴(yán)格把握權(quán)力的邊界，不濫用職權(quán)。面對這個(gè)全新的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)要時(shí)刻督察自身，克制權(quán)力的行使，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在客觀上形成一種監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。

第二、具體情況具體分析在訴前程序得到發(fā)揮。不管是在民事公益訴訟還是在行政公益訴訟，訴前程序都是法定的前置程序。在訴前程序，大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)依法積極地履行職責(zé)，糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?，及時(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。在不同情況具體分析適用訴前程序，可以讓其增加活力和效率，是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

第三、對訴前程序進(jìn)行完善可以促使構(gòu)建的制度更加鞏固。訴前程序在發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在一些問題，比如有些檢察建議的內(nèi)容是空洞的，不具有操作性;行政機(jī)關(guān)雖作出回復(fù)，但整改措施并未落實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行跟進(jìn)工作等等?？偠灾@些問題的出現(xiàn)，就為訴前程序的改進(jìn)提出了考驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)自身不僅要規(guī)范職權(quán)，提高檢察建議水平，更加迫切的是要在法律的高度對訴前程序進(jìn)行區(qū)分設(shè)置。

三、訴前程序存在的不足之處以及完善建議

在公益訴訟制度中，訴前程序扮演者重要的角色，得到了很好的成效，但是該程序初具模型，不可避免地存在一些不足。下文將分析訴前程序的不足并作出完善建議。

（一）案件線索方面的問題

1.法律規(guī)定和司法實(shí)踐的矛盾

我國法律規(guī)定，案件線索是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的。若按照規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)案件線索，是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的，也就將其之外的主體排除。但是在社會(huì)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可以在辦理一些刑事犯罪案件或者履行逮捕、審查起訴等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索，社會(huì)公眾也可以舉報(bào)，這種情況下獲得的線索是被動(dòng)的，當(dāng)前法律規(guī)定不明。此外，監(jiān)察委、人大等若獲得案件線索如何進(jìn)行移送，法律對此規(guī)定也不明確。

2.完善案件線索的建議

完善法律法規(guī)，擴(kuò)大案件線索獲得的方式和渠道。在法律層面明確規(guī)定社會(huì)群眾、組織、媒體等可以通過檢舉、控告等方式向檢察機(jī)關(guān)提供線索。其他機(jī)關(guān)如監(jiān)察委、人大等移送案件線索的制度需得到完善，使有效信息互通。

（二）訴前檢察建議方面的問題

1.檢察建議的質(zhì)量偏低

訴前程序是否能夠有效發(fā)揮作用，與檢察建議的質(zhì)量息息相關(guān)，很多檢察建議都起到了應(yīng)有的作用，但是還存在著一些問題。有些檢察建議質(zhì)量低，沒有操作性和說服性，行政機(jī)關(guān)在收到之后無從下手。如果案件涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)時(shí)，這類檢察建議無法確定哪些行政機(jī)關(guān)負(fù)主要責(zé)任，使得行政機(jī)關(guān)之間推脫責(zé)任。還有一些檢察機(jī)關(guān)雖然發(fā)出了檢察建議，但是沒有對行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行監(jiān)督和跟進(jìn)。

2.檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)缺乏溝通

在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對檢察建議存在異議，但是我國現(xiàn)有的法律規(guī)范缺乏此規(guī)定。在訴前檢察建議中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需有效溝通，信息互通。

3.訴前檢察建議的完善措施

首先要提高檢察建議的質(zhì)量，增加檢察建議的可行性和說服性。檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議時(shí)，不僅要寫明原因，也就是行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為對公共利益造成的損害，還要提出具體有效的整改方案，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的回復(fù)和整改的期限，提升檢察建議的可操作性。此外，建立溝通機(jī)制。行政機(jī)關(guān)對檢察建議中不明的地方或者是存在異議的地方可以向檢察機(jī)關(guān)提出，增強(qiáng)溝通。

參考文獻(xiàn)：

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