大數(shù)據(jù)技術(shù)融合數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國土空間規(guī)劃編制探索

金群 李寧

摘要：本文圍繞現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系存在的問題，探討了大數(shù)據(jù)應(yīng)用于國土空間規(guī)劃編制的思路，并從雙向驅(qū)動(dòng)決策、新型應(yīng)用框架以及新型數(shù)據(jù)源等三方面對大數(shù)據(jù)技術(shù)融合數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國土空間規(guī)劃編制進(jìn)行了探索。

Abstract： Focusing on the existinz problems in the current territorial spatial planning system， this paper probes into the application of big data to territorial spatial planning making. It also explores the data - driven territory spatial planning making with big data from three aspects： the two-way driven decision， new data source and new application framework.

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng);國土空間規(guī)劃編制

Key words： big data;data-driven;territory spatial planning making

中圖分類號(hào)：TU984.11? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）21-0279-02

1? 背景

空間規(guī)劃是國家各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。2016年，原國土資源部發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)國土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的實(shí)施意見》指出，在新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，將年度變更調(diào)查、自然資源調(diào)查和相關(guān)專項(xiàng)調(diào)查與大數(shù)據(jù)結(jié)合起來，利用信息化手段摸清家底，對科學(xué)設(shè)置空間規(guī)劃的底數(shù)、底盤和底圖具有十分重要的意義。2017年，《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》印發(fā)，明確提出通過加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，完善國土空間規(guī)劃編制體系，達(dá)到國土空間治理能力的現(xiàn)代化要求。2019年5月23日，國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式對外公布，確定了利用大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，推進(jìn)國土空間全域全要素的數(shù)字化和信息化，構(gòu)建國土空間數(shù)字化生態(tài)，以期逐步形成數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)協(xié)同化、監(jiān)管全程化、預(yù)警實(shí)時(shí)化、決策科學(xué)化、服務(wù)一體化的國土空間規(guī)劃。2019年5月27日，自然資源部對《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》進(jìn)行了權(quán)威解讀，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)基本形成。目前，自然資源部門改革正有序展開，圍繞國土空間規(guī)劃編制，提出要以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段，將優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局作為要點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)自然資源的集中統(tǒng)一管理。如何基于現(xiàn)有的國土空間數(shù)據(jù)資源成果，為科學(xué)劃定“三區(qū)四線”提供技術(shù)支撐，成為各級(jí)自然資源部門和規(guī)劃編制單位熱議的話題。

2? 現(xiàn)行規(guī)劃體系及所存在的問題

我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃種類繁多，各類規(guī)劃之間在空間和內(nèi)容上矛盾突出，總結(jié)為“底圖不一、底數(shù)不清、底線不明、編管不銜”，難以適應(yīng)新時(shí)期“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”和全域、全要素用途管制的空間規(guī)劃體系構(gòu)建要求。其存在的主要問題有：

2.1 在橫向上呈現(xiàn)出多規(guī)并行、管控交叉的特點(diǎn)

由于各類空間規(guī)劃編制的主體不同，目的各異，直接導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)和結(jié)果差異較大，內(nèi)容交叉重疊，難以達(dá)到空間邊界共識(shí)，缺乏有效協(xié)調(diào)與銜接。

2.2 在縱向上呈現(xiàn)出自成體系，擴(kuò)張不斷的特點(diǎn)

由于規(guī)劃編制和規(guī)劃管理二者難以同步。雖然各規(guī)劃編制部門注重?cái)?shù)據(jù)來源的廣度與深度，但由于部門間的數(shù)據(jù)壁壘，導(dǎo)致信息共享不充分、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，規(guī)劃編制各自為政，致使一些規(guī)劃的編制不夠合理的問題。

2.3 “以人為本”考慮不夠

當(dāng)前社會(huì)越來越強(qiáng)調(diào)“以人為本”，城市化進(jìn)程也發(fā)生了轉(zhuǎn)型，過去是“土地城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)已逐漸轉(zhuǎn)型為“人本城鎮(zhèn)化”，逐漸增強(qiáng)認(rèn)識(shí)、利用和保護(hù)地理環(huán)境的能力，人地關(guān)系日益緊密。但反觀現(xiàn)實(shí)，在實(shí)際操作層面國土空間規(guī)劃編制依然存在“為人還是為地”的問題，面對這種狀況，亟需深化對人地關(guān)系的縱深認(rèn)知與定量模擬研究。

針對上述的各類問題，在開展國土空間規(guī)劃編制的過程中以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，搭建完善的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念和方法，提供國土空間大數(shù)據(jù)支撐，促進(jìn)國土空間信息資源共享就顯得非常重要。

3? 大數(shù)據(jù)應(yīng)用于國土空間規(guī)劃編制的思路

大數(shù)據(jù)具有動(dòng)態(tài)性和多樣性等特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的規(guī)劃編制數(shù)據(jù)和方法相比，大數(shù)據(jù)在從宏觀到微觀層次揭示人的空間活動(dòng)模式和規(guī)律方面更具優(yōu)勢?，F(xiàn)在自然資源部門也在進(jìn)行針對多源、海量、異構(gòu)，不同采集頻率的數(shù)據(jù)，建立自然資源大數(shù)據(jù)資源體系，構(gòu)建并形成自然資源數(shù)據(jù)湖。有了大數(shù)據(jù)資源體系，可為各類土地用途專用和土地征收等審核、報(bào)批等工作提供占用基本農(nóng)田分析、重疊分析、管制區(qū)分析等應(yīng)用支撐，為合理規(guī)劃國土空間的適宜性和多功能性提供服務(wù)。為構(gòu)建以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，提供輔助國土空間規(guī)劃編制及實(shí)施評估的合規(guī)性分析、輔助項(xiàng)目選址、多規(guī)差異性分析等分析服務(wù)。

構(gòu)建國土空間規(guī)劃的大數(shù)據(jù)資源體系，對各類數(shù)據(jù)的采集要建立標(biāo)準(zhǔn)，打破“信息孤島”，加強(qiáng)信息共享，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進(jìn)的信息化手段構(gòu)建統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。讓數(shù)據(jù)擺事實(shí)、由數(shù)據(jù)做決策、用數(shù)據(jù)來管理，使規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管更科學(xué)，更有效。

4? 大數(shù)據(jù)技術(shù)融合數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的空間規(guī)劃編制探索

由于“自上而下”五級(jí)體系的限制，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃編制彈性約束考慮不足，注重剛性約束。隨著“多規(guī)合一”工作的開展、自然資源機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整，以及物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)給規(guī)劃行業(yè)帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，使得建立在小數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的規(guī)劃編制方法和范式存在不足，迫切需要一種基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的新型空間規(guī)劃編制方法。

4.1 推動(dòng)雙向驅(qū)動(dòng)決策機(jī)制

過去，各級(jí)規(guī)劃體系在任務(wù)和內(nèi)容的分解落實(shí)過程中基本遵循“自上而下”先理論建模、后數(shù)據(jù)分析的傳統(tǒng)路徑，屬于“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”決策。這種規(guī)劃理念注重剛性約束，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的當(dāng)前階段容易存在對實(shí)際需求估計(jì)和考慮不足的問題，使得規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。國土空間規(guī)劃作為長期規(guī)劃，要求明確空間發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展愿景。特別在當(dāng)前“多規(guī)合一”趨勢下，國土空間規(guī)劃融合了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等多方面因素，規(guī)劃編制涉及的數(shù)據(jù)信息呈爆炸式增長，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理與分析方法已無法滿足需求。亟需推動(dòng)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”與新型“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”融合的雙向驅(qū)動(dòng)決策機(jī)制（圖1）?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”決策機(jī)制的引進(jìn)，有助于克服傳統(tǒng)研究方法的不足，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃“自上而下”的精準(zhǔn)表達(dá)，為編制國土空間規(guī)劃提供了底數(shù)、底板、底線支撐。

4.2 新型數(shù)據(jù)源

傳統(tǒng)的規(guī)劃數(shù)據(jù)源通常是由土地普查、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、地面調(diào)查等靜態(tài)數(shù)據(jù)組成的，存在幾何粒度粗、更新周期長等問題。在大數(shù)據(jù)背景下，隨著基于定位功能的移動(dòng)信息設(shè)備和技術(shù)逐漸成熟，空間位置服務(wù)數(shù)據(jù)大量涌現(xiàn)，構(gòu)成了國土空間規(guī)劃的感知體系。多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)可獲取性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等社會(huì)屬性數(shù)據(jù)，促進(jìn)國土空間規(guī)劃由單一的物理空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向?yàn)椤耙匀藶楸尽钡纳鷳B(tài)規(guī)劃。這種“由人及地”的研究范式，為探究“人地關(guān)系”提供了全新視角，大量有關(guān)“人”的信息符合當(dāng)前“人本化”與“信息化”的學(xué)科發(fā)展趨勢（表1）?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”視角下的國土空間規(guī)劃編制進(jìn)一步整合了互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)設(shè)備等渠道，整合了大量反映國土資源數(shù)量及空間結(jié)構(gòu)、利用動(dòng)態(tài)、模式與效率的新型數(shù)據(jù)，具有樣本量大、尺度精細(xì)的特征，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的有限數(shù)據(jù)源向多樣化的信息采集過渡，增強(qiáng)了效率。

4.3 新型應(yīng)用框架

針對新型數(shù)據(jù)源，圍繞數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)視角下空間規(guī)劃編制重點(diǎn)關(guān)注的彈性和效率兩大核心問題，從宏觀和微觀兩個(gè)尺度構(gòu)建大數(shù)據(jù)在空間規(guī)劃編制的中的應(yīng)用框架（表2）。以人口遷徙數(shù)據(jù)為例，其數(shù)據(jù)內(nèi)容從微觀上反映了城市之間每日人口流動(dòng)數(shù)量及其流向，宏觀尺度的應(yīng)用價(jià)值體現(xiàn)在科學(xué)分析區(qū)域人口流動(dòng)格局和趨勢，可為資源配置、指標(biāo)分解預(yù)留調(diào)整空間，提升空間規(guī)劃編制的彈性;百度、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)公司通過聯(lián)合四大運(yùn)行商開展了手機(jī)信令數(shù)據(jù)的分析，并計(jì)算出城市主要區(qū)域的人口熱力分布圖，為城市開展精確畫像，其微觀尺度的應(yīng)用價(jià)值反映在精準(zhǔn)評估存量建設(shè)用地潛力，可從動(dòng)態(tài)監(jiān)測、優(yōu)化布局等方面增強(qiáng)空間規(guī)劃編制效率。

5? 結(jié)語與展望

本文就如何利用大數(shù)據(jù)編制國土空間規(guī)劃，提升規(guī)劃彈性、增強(qiáng)編制效率進(jìn)行了探索，通過構(gòu)建宏觀LBS數(shù)據(jù)在空間規(guī)劃編制的應(yīng)用框架，探索在國土空間規(guī)劃編制中嘗試“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”和“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的雙向驅(qū)動(dòng)決策機(jī)制。同時(shí)，依托整合的多源地理大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制數(shù)據(jù)獲取從傳統(tǒng)數(shù)據(jù)源向多樣化的信息采集過渡，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性與量化指標(biāo)。

展望未來，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，國土空間規(guī)劃的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)將會(huì)迎來技術(shù)躍升和應(yīng)用拓展，真正建立以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向，以用途管制為抓手，逐漸實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同、集約發(fā)展、精細(xì)治理的國土空間規(guī)劃新模式。

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