CPTPP環(huán)境規(guī)則：承諾、創(chuàng)新及對我國法完善的啟示

唐海濤，陳 功

(四川外國語大學(xué) a.國際商學(xué)院；b.教育發(fā)展研究院;c.重慶國際戰(zhàn)略研究院,重慶 400031)

一、CPTPP環(huán)境規(guī)則的緣起

從根本上而言，貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)在于自然資源、生態(tài)均良性發(fā)展的環(huán)境[1]。自20世紀(jì)六七十年代以來，環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由的沖突加劇，二者之間的關(guān)系成為國際社會討論的焦點(diǎn)問題。環(huán)境保護(hù)論者認(rèn)為，貿(mào)易自由化致使市場產(chǎn)生盲目性、滯后性，繼而使污染環(huán)境的商品流通加速，易致他國環(huán)境惡化[2]，也容易產(chǎn)生“環(huán)境避難所”(1)即污染者以環(huán)境制度松弛的國家作為生產(chǎn)基地，再將產(chǎn)品出售到環(huán)境制度標(biāo)準(zhǔn)的市場，這不僅對生產(chǎn)國的環(huán)境進(jìn)一步破壞，而且對全球環(huán)境的惡化也起到了推波助瀾的作用。效應(yīng)，致使全球環(huán)境遭受破壞。而貿(mào)易自由論者認(rèn)為，貿(mào)易自由化有助于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)境資源最優(yōu)配置，幫助環(huán)境產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)的交易與流通，環(huán)境保護(hù)因此而受益[3]。環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由沖突的本質(zhì)在于環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化目標(biāo)、環(huán)保措施與國際貿(mào)易原則、環(huán)保措施與貿(mào)易規(guī)則出現(xiàn)了沖突，沖突的法律根源在于環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的失衡、環(huán)境規(guī)則與貿(mào)易規(guī)則的兼容性缺陷、相關(guān)國際規(guī)則的“軟法”性質(zhì)。客觀而言，環(huán)境與貿(mào)易內(nèi)在目標(biāo)與宗旨仍存在一致性，二者不是非此即彼的關(guān)系。同時，環(huán)境與貿(mào)易關(guān)涉全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展，也涉及各國經(jīng)濟(jì)、法律、政策、戰(zhàn)略等領(lǐng)域，國際社會對二者關(guān)系的協(xié)調(diào)進(jìn)行了理論探索，也通過實踐不斷檢視現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制，開拓和發(fā)展環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)的路徑。

近年來，多邊貿(mào)易體制談判陷入僵局，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化熱潮興起，出現(xiàn)了很多新的自由貿(mào)易協(xié)定，并持續(xù)對環(huán)境與貿(mào)易的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)則進(jìn)行了探索，其中最引人矚目的當(dāng)屬《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》(TPP)。TPP作為高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域協(xié)定(7)TPP被美國定義為高標(biāo)準(zhǔn)、全面的、面向21 世紀(jì)的自由貿(mào)易協(xié)定(FTAs)，成為具有里程碑意義的下一代自由貿(mào)易協(xié)定的藍(lán)本。，在環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)規(guī)則方面試圖有所突破，解決WTO體系規(guī)則中的一些遺留問題，突破MEAs的現(xiàn)實局限，完善RTAs現(xiàn)有環(huán)境條款與規(guī)則的缺陷。美國退出TPP后，11個TPP成員最終達(dá)成了《全面與進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)。從環(huán)境保護(hù)的角度來看，CPTPP并未對TPP的環(huán)境章節(jié)作出調(diào)整，繼續(xù)維持了原有的專章規(guī)定和內(nèi)容。本文力圖分析與評估CPTPP所采用的標(biāo)準(zhǔn)和承諾的總體水平，對其環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵性事項進(jìn)行梳理，闡釋其環(huán)境規(guī)則展現(xiàn)出的創(chuàng)新內(nèi)容，并全面分析對我國相關(guān)法規(guī)完善帶來的啟示。

二、CPTPP環(huán)境規(guī)則的承諾分析

面對多邊貿(mào)易體制發(fā)展的舉步維艱，其中涉及的環(huán)境保護(hù)制度亦不太可能取得新的進(jìn)展。作為高水平的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，CPTPP對環(huán)境保護(hù)規(guī)則進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和展示。CPTPP中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在序言部分、第1章、第9章和第20章“環(huán)境”。

(一)CPTPP環(huán)境規(guī)則承諾的總體分析

CPTPP 環(huán)境章節(jié)共23個條款(具體見表1)，從內(nèi)容來看，既有對以前自由貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于環(huán)境規(guī)則的重復(fù)，也有新的發(fā)展和變化?？傮w而言，可以將CPTPP環(huán)境條款劃分為3種。

(1)原有自由貿(mào)易協(xié)定的典型條款。其實CPTPP中的很多環(huán)境條款也是繼承了原有自由貿(mào)易協(xié)定中的條款，比如環(huán)境章節(jié)中從第3條到第11條，涉及到環(huán)境保護(hù)水平、加強(qiáng)國際合作、提高公眾參與和透明度等事項。

(2)磋商和爭端解決程序。CPTPP環(huán)境章節(jié)在第22條和第23條專門對環(huán)境爭端的磋商機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，也對爭端解決的程序進(jìn)行了闡釋，使環(huán)境磋商和爭端解決程序具有更強(qiáng)的可操作性，建立了更加細(xì)化和復(fù)雜化的解決程序，強(qiáng)調(diào)了磋商、對話和交換信息等處理方式。

(3)新增的實質(zhì)性環(huán)境議題條款。這些條款在以前的自由貿(mào)易協(xié)定中都沒有出現(xiàn)，屬于CPTTP新增加的一些條款，如企業(yè)社會責(zé)任、海洋保護(hù)與漁業(yè)捕撈、減少財政補(bǔ)貼、強(qiáng)化多邊環(huán)境協(xié)議(MEAs)的義務(wù)約束力、保護(hù)生物多樣性、管理財產(chǎn)和打擊非法販運(yùn)野生動植物和非法采伐等事項。其實這類條款在CPTPP環(huán)境規(guī)則中的地位是很重要和關(guān)鍵的，關(guān)系到其環(huán)境保護(hù)的發(fā)展程度和水平。

總之，CPTPP環(huán)境章節(jié)涵蓋了比以前任何自由貿(mào)易協(xié)定更廣泛的內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)了很多新的環(huán)境保護(hù)規(guī)則，使成員的義務(wù)更加明確具體，加大了各成員在環(huán)境領(lǐng)域的實質(zhì)性義務(wù)，使成員承擔(dān)了更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，更強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)中成員之間的國際合作，明確了公眾的參與程序、信息更加公開透明，強(qiáng)化了MEAs的義務(wù)，環(huán)境爭端解決程序具有更強(qiáng)的可操作性并進(jìn)行了專門化規(guī)定。

表1 CPTPP環(huán)境章節(jié)承諾事項(8)本表依據(jù)CPTPP協(xié)議文本歸納整理。

(二)CPTPP環(huán)境規(guī)則的關(guān)鍵性承諾分析

1.海洋保護(hù)與漁業(yè)捕撈規(guī)則

相比以前自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境規(guī)則，CPTPP對漁業(yè)補(bǔ)貼政策的限制和漁業(yè)管理的健全方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的規(guī)定，這是一個重大飛躍和進(jìn)步。

(1)解決普遍性的漁業(yè)捕撈補(bǔ)貼問題。CPTPP一些成員國正在為本國的過度捕撈行為提供補(bǔ)貼，CPTPP最重要的新義務(wù)之一是禁止授予或維持這些補(bǔ)貼。按照CPTPP的安排，在CPTPP生效之前已經(jīng)實施的相關(guān)漁業(yè)捕撈補(bǔ)貼，應(yīng)在3年內(nèi)與CPTPP承諾義務(wù)相一致(但越南可能要求其補(bǔ)貼計劃一次性延長兩年)。

(2)對非法、不報告和不受管制捕撈(illegal,unreported,and unregulated,以下簡稱“IUU”)的嚴(yán)厲管制。第一，CPTPP規(guī)定，對IUU漁船的補(bǔ)貼在CPTPP生效后必須立即停止。CPTPP不禁止所有補(bǔ)貼，只針對那些存在給予過度捕撈和IUU船舶補(bǔ)貼的國家，成員國也必須在CPTPP協(xié)議生效一年內(nèi)對本國所有“從事漁業(yè)或漁業(yè)活動的人”的生效補(bǔ)貼進(jìn)行報告和備案，并且以后每兩年需要更新一次通報備案(9)CPTPP環(huán)境章節(jié)第16條第9款。。第二，通過阻止非法捕撈產(chǎn)品的貿(mào)易和禁止海上轉(zhuǎn)運(yùn)此類產(chǎn)品來打擊IUU類型的捕撈。IUU的發(fā)展基本上是海盜行為，全球每年因此而造成的損失在100億美元到235億美元之間(10)USTR發(fā)布的《跨太平洋伙伴關(guān)系與環(huán)保綠皮書》。Https://ustr.gov/about-us/policy-Offices/press-office/fact-sheets/2013/ustr-green-paper-conservation-and-trans-pacific-partnership.。為了阻止這種活動，CPTPP的目標(biāo)是每個成員國都承諾和支持要對IUU 采取特殊的監(jiān)測和控制系統(tǒng)，以阻止或限制從事IUU捕魚做法的船舶進(jìn)入港口或在港口獲得服務(wù)(11)CPTPP環(huán)境章節(jié)第16條第14款。。第三，加強(qiáng)國際行動措施的合作。CPTPP條款試圖借鑒2009年聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織(FAO)中有關(guān)“港口國預(yù)防、阻止和消除IUU捕撈協(xié)定”所規(guī)定的措施，提出了一項類似于“港口國措施協(xié)定”的方案。但CPTPP協(xié)議本身不要求成員國通過和實施2009年的FAO協(xié)定，此條款是具有約束力的臨時協(xié)議，主要目的是促使CPTPP成員國能在海洋保護(hù)和漁業(yè)捕撈行動方面加強(qiáng)國際合作。

(3)加強(qiáng)對海洋野生生物不當(dāng)捕撈的管理。CPTPP協(xié)議成員國還致力于保護(hù)鯊魚、海龜、海鳥等野生生物，消除過度捕撈、非法捕撈對海洋哺乳動物的威脅。所有成員國都必須通過并有效地執(zhí)行“應(yīng)酌情包括”為鯊魚設(shè)定禁令的措施(12)CPTPP環(huán)境章節(jié)第16條第4(a)款。和“海龜，海鳥和其他哺乳動物的兼捕緩解措施”(13)CPTPP環(huán)境章節(jié)第16條第4(b)款。。因此，CPTPP明確禁止各種違反規(guī)定的措施，同時，CPTPP環(huán)境委員會和監(jiān)督機(jī)構(gòu)也會督促CPTPP成員國執(zhí)行這些規(guī)定。

2.強(qiáng)化MEAs的義務(wù)

當(dāng)初，在TPP磋商進(jìn)程中，雖然有較多成員國反對，但在美國主導(dǎo)下，仍試圖將現(xiàn)有MEAs規(guī)則納入到爭端解決程序，不斷強(qiáng)化現(xiàn)有MEAs的義務(wù)效力，使其成為具有全面約束力的規(guī)則，并成為未來TPP環(huán)境規(guī)則修訂的基礎(chǔ)和參考。因此，CPTPP協(xié)議也就引用了7項MEAs：《瀕危野生動物和植物物種國際貿(mào)易公約》(CITES)、《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)、《美洲熱帶金槍魚公約》(IATTC)、《濕地公約》(RC)、《國際捕鯨公約》(IWC)、《南極海洋生物資源保護(hù)公約》(CCAMLR)和《消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(MPSDOL)。

目前，11個CPTPP國家參與MEAs的情況各不相同(表2)，日本已經(jīng)簽署了所有7個協(xié)議，澳大利亞、加拿大、智利、墨西哥、新西蘭、秘魯6國加入了6個協(xié)議，其余國家只加入了3個或4個協(xié)議。所有11個CPTPP國家批準(zhǔn)的協(xié)議是CITES、MARPOL、MPSDOL。對于其他4個MEAs，CPTPP包含的所有環(huán)境規(guī)則將適用和為所有CPTPP成員國所執(zhí)行。

由于澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南等都予以反對，認(rèn)為這是兩個體系，不應(yīng)捆綁在一起，因此，CPTPP并不要求所有國家必須承諾所有7項MEAs的環(huán)境義務(wù)，也不會作為加入CPTPP協(xié)議的先決條件。CPTPP環(huán)境章節(jié)第4條明確了每個成員國應(yīng)“實施MEAs的基本承諾”，這只是一種鼓勵性的條款，在形式上增加了與MEAs規(guī)定的相關(guān)性。

表2 CPTPP成員國已加入的MEAs(14)根據(jù)USTR網(wǎng)站資料整理，http://www.ustr.gov/trade-topics/environment/bilateral-and-regional-trade-Agreements.

3.物種保護(hù)規(guī)則

(1)加強(qiáng)成員國對瀕危物種的保護(hù)義務(wù)。CPTPP的義務(wù)超越了CITES列出的物種，CPTPP環(huán)境章節(jié)第17條不僅重申和加強(qiáng)了CITES的規(guī)定和決議，還要求CPTPP國家應(yīng)當(dāng)維持或加強(qiáng)政府的法規(guī)制定和執(zhí)行能力，以促進(jìn)森林管理和野生動植物保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。每個CPTPP成員的國內(nèi)法應(yīng)與CITES規(guī)則相一致，如果一個成員的國內(nèi)法和實施的措施不能滿足其CITES義務(wù)，將視這些行為是瀕危物種非法采購和交易(15)CPTPP環(huán)境章節(jié)第17條第4(b)款。。

(2)加強(qiáng)成員國之間的合作與制裁。CPTPP要求每個國家采取措施阻止非法貿(mào)易和禁止非法產(chǎn)品通過其領(lǐng)土轉(zhuǎn)運(yùn)，要求每個國家采取合作一致的態(tài)度與措施防止野生動物和野生植物的非法貿(mào)易。此外，還要加強(qiáng)對違反法律行為的制裁、懲罰或其他有效措施的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)堅持可持續(xù)發(fā)展政府計劃與措施的透明度，但同時也承認(rèn)“尊重、維護(hù)和保持本土特色措施的重要性”(16)CPTPP環(huán)境章節(jié)第15條第3款。。

三、CPTPP環(huán)境規(guī)則的創(chuàng)新分析

CPTPP的序言、第1章和第9章闡述了環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、環(huán)境與投資的關(guān)系以及多邊環(huán)境公約與CPTPP的效力關(guān)系，這3點(diǎn)內(nèi)容來自此前國際投資協(xié)定(IIAs)中的內(nèi)容，CPTPP對此進(jìn)行了具體化。CPTPP真正獨(dú)樹一幟的是第20章“環(huán)境”，體現(xiàn)了整個環(huán)境保護(hù)法律制度的一些創(chuàng)新之處。

(一)明確了相關(guān)概念、目標(biāo)和締約方的主權(quán)權(quán)利

NAFTA 生效后，與其相關(guān)條款而涉及環(huán)境問題的投資仲裁案件較多，如Glaims Gold案、Metalclad案、Waste Management案、Methanex案、Ethyl案等。在這些案例中，對締約方制定、修改其國內(nèi)環(huán)境法律、法規(guī)和政策的權(quán)利沒有進(jìn)行明確，也沒有對條約中“環(huán)境法”的含義和國內(nèi)立法涵蓋的范圍進(jìn)行規(guī)定或闡釋。對此，CPTPP在20章前3條中明確了“環(huán)境法”的含義，確立了“高水平的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律的有效實施”的目標(biāo)，并對締約方“制定、采取或修改其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利”進(jìn)行了確認(rèn)。

對“環(huán)境法”的含義和范圍進(jìn)行明確闡釋，這樣的條約規(guī)則，既對以后環(huán)境規(guī)則的界定和未來相關(guān)條約的實踐帶來更多的創(chuàng)新和嘗試空間，也對相關(guān)規(guī)則的解釋和適用產(chǎn)生較大影響，從而明確了環(huán)境保護(hù)規(guī)則的具體應(yīng)用范圍。而高水平的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的確立，可以為CPTPP規(guī)則的解釋提供更有利于環(huán)境保護(hù)的依據(jù)，體現(xiàn)了CPTPP環(huán)境保護(hù)的目的和基本價值取向。明確締約方制定、采取或修改與其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利，對厘清締約方制定和調(diào)整有關(guān)環(huán)境保護(hù)的措施提供了明確的規(guī)則依據(jù)，對界定締約方的條約義務(wù)和主權(quán)權(quán)利有積極的意義；對各締約方能夠準(zhǔn)確地運(yùn)用規(guī)則、制定相關(guān)措施和國內(nèi)法規(guī)提供了明確的權(quán)利規(guī)則。因此，這樣的規(guī)則承諾條款解決了締約方在環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策空間的范圍的界限問題，消除了規(guī)則制定與措施實施之間的可能爭議。

(二)細(xì)化了公眾參與制度和程序

CPTPP第20章第7至11條規(guī)定了公眾參與的制度和有關(guān)程序事項，為個人和其他締約方就環(huán)境保護(hù)問題提出申訴設(shè)計了渠道，并解釋了公民對環(huán)境保護(hù)中公開提交訴訟過程的框架性規(guī)定，這是CPTPP環(huán)境規(guī)則中另一個旨在實施環(huán)境承諾的機(jī)制。通過公民參與制度，自由貿(mào)易協(xié)定締約國的任何非政府組織或個人，能夠提交一份闡釋任何締約方未能實施或大幅執(zhí)行協(xié)議當(dāng)中規(guī)定的環(huán)境義務(wù)的報告，并規(guī)定了締約方應(yīng)將“答復(fù)向公眾公開”，這就意味著締約方應(yīng)當(dāng)就與環(huán)境有關(guān)問題的咨詢進(jìn)行答復(fù)并將答復(fù)內(nèi)容公開。為了確保有關(guān)環(huán)境規(guī)則的落實和締約方之間的溝通，CPTPP 進(jìn)一步規(guī)定各締約方應(yīng)當(dāng)將有關(guān)“未能有效實施其環(huán)境法律”的意見通知其他締約方。

(三)完善了爭端解決程序

CPTPP協(xié)議規(guī)定了專門的爭端解決程序，為締約方提供了一種機(jī)制，通過它可以執(zhí)行協(xié)議，其適用范圍當(dāng)然包括環(huán)境章節(jié)在內(nèi)的所有內(nèi)容。按規(guī)定，當(dāng)締約方已經(jīng)用盡了所有方式仍然無法解決爭端時，將通過爭端小組進(jìn)行公正裁決。當(dāng)爭端方所進(jìn)行的磋商失敗時，應(yīng)爭端方的要求，將在提出磋商請求后的60日內(nèi)或在特殊情形下30日內(nèi)成立爭端解決小組。爭端解決小組應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立于爭端當(dāng)事國以外的、熟悉貿(mào)易及爭議議題的3位專家構(gòu)成，并在最終組成專家組之日起的150日內(nèi)或緊急情況下120日內(nèi)秘密地提出初步報告，以供當(dāng)事國評議或發(fā)表意見，在此后的30日內(nèi)作出最終報告，并予以公開。整個爭端程序中所提交的書狀應(yīng)公開開庭審理，最終報告也應(yīng)當(dāng)公開，且爭端解決小組在處理爭端的過程中可以參考和采納非政府組織的書面意見。若締約方被裁定確實違反了相關(guān)義務(wù)，爭端解決小組將同意控訴方進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)，但仍給予了敗訴方在被采取報復(fù)措施前一定時間的談判磋商的合理寬限期間。

從CPTPP的爭端解決程序規(guī)定來看，相較于以前的很多高水平自由貿(mào)易協(xié)定都有了較大進(jìn)步，體現(xiàn)了CPTPP高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。但也有專家認(rèn)為，從環(huán)境保護(hù)條款實施的歷史發(fā)展來看，情況也許并不樂觀[11]。因此，CPTPP的締約方在爭端解決程序框架下能否切實執(zhí)行環(huán)境規(guī)則所產(chǎn)生的義務(wù)，能否實現(xiàn)對違反承諾義務(wù)的締約方的完全執(zhí)行，還存在很大的不確定性[12]。但從CPTPP 有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度的設(shè)計可以明顯看出，它深入總結(jié)了國際司法實踐和締約實踐的雙重經(jīng)驗，體現(xiàn)了國際法內(nèi)在的延續(xù)性，為涉及環(huán)境問題的糾紛開創(chuàng)了一條國際司法的通道。此前，國際法院曾有設(shè)立環(huán)境問題特別分庭的實踐，但由于種種原因未能成功。目前尚無法推測CPTPP爭端解決機(jī)制的實際效果，如果能夠成功地加強(qiáng)關(guān)鍵的監(jiān)測要素，同時也能考慮其他成員國對環(huán)境承諾的政治意愿，它將成為解決環(huán)境保護(hù)問題的具有開創(chuàng)性的國際司法實踐。

四、我國環(huán)境規(guī)則的現(xiàn)狀與問題

(一)我國環(huán)境規(guī)則的現(xiàn)狀

與CPTPP環(huán)境規(guī)則相比，客觀而言，無論是環(huán)境規(guī)則涉及的范圍，還是締約成員的義務(wù)和約束水平，我國所參與制定的環(huán)境規(guī)則是存在一定差距的[13]。在很長一段時間內(nèi)，我國更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而對環(huán)境保護(hù)不太注意，也不注意在對外締結(jié)條約中進(jìn)行整體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局。因此，無論是BITs，還是FTAs，都長期缺少與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，在所有104個生效的BITs中，僅有8個(17)分別與新加坡(1985年)、毛里求斯(1996年)、圭亞那(2003年)、馬達(dá)加斯加(2005年)、烏茲別克斯坦(2011年)、日本和韓國(2012年)、加拿大(2012年)、坦桑尼亞(2013年)簽訂的。含有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容，比例相當(dāng)?shù)?。在FTAs中，環(huán)境保護(hù)的情況要好不少，在11個FTAs中，有7個(18)分別與新西蘭(2008年)、秘魯(2009年)、哥斯達(dá)黎加(2010年)、瑞士(2013年)、冰島(2013年)、韓國(2015年)和澳大利亞(2015年)簽訂的。含有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，比例較高；隨著環(huán)境保護(hù)意識的不斷加強(qiáng)，國際上越來越多的BITs、FTAs都在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)則的制定與完善，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)的爭端也越來越多地被訴諸國際司法。未來相關(guān)國際條約的制定將會更加注重環(huán)境規(guī)則的整體性和系統(tǒng)性，以盡量避免規(guī)則不完善帶來的法律風(fēng)險。但我國目前相關(guān)條約在這方面還存在很多問題。

(二)我國環(huán)境規(guī)則的主要問題

1.環(huán)保規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

2.未對國際實踐系統(tǒng)總結(jié)

通過簡單對比CPTPP環(huán)境規(guī)則的內(nèi)容和我國的締約實踐可以發(fā)現(xiàn)，CPTPP有關(guān)環(huán)境規(guī)則的實踐是較為完善和系統(tǒng)的，其內(nèi)容覆蓋了投資與環(huán)境的關(guān)系(序言、第9.15條“投資與環(huán)境、衛(wèi)生和其他管理目標(biāo)”)、多邊環(huán)境公約與CPTPP 的關(guān)系(第1章)、企業(yè)責(zé)任(第9.16條“企業(yè)的社會責(zé)任”)、環(huán)境保護(hù)與征收(附件9B第3款b項)、環(huán)境保護(hù)與政府管理權(quán)行使(主要在第9、20章)。這一系列的規(guī)定幾乎把目前環(huán)境與投資、貿(mào)易、政府管理等領(lǐng)域的問題都進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)出系統(tǒng)化和整體性的特點(diǎn)。此外，CPTPP從環(huán)境規(guī)則核心概念的闡釋、公眾參與程序、爭端解決、非政府當(dāng)事方的參與途徑等方面都做了較為詳細(xì)的闡釋，無論是規(guī)則設(shè)計的完善性還是現(xiàn)實實踐的可操作性，都得到了較好的體現(xiàn)。對比我國目前參與制定的相關(guān)協(xié)議可以發(fā)現(xiàn)，其突出特征是內(nèi)容較為零散、缺乏統(tǒng)一戰(zhàn)略。因此，近年來即使在條約中出現(xiàn)了有關(guān)內(nèi)容，但具體行文缺少前后呼應(yīng)，多是以對方提供的談判方案為準(zhǔn)，難以體現(xiàn)我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)程中的實際需要。

五、CPTPP環(huán)境規(guī)則對我國法完善的啟示

(一)完善國內(nèi)環(huán)境法規(guī)的啟示

1.環(huán)境與資源保護(hù)方面的法規(guī)

當(dāng)前世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展都十分注重可持續(xù)發(fā)展原則，綠色環(huán)保理念也是深入人心。在我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的大背景下，未來我國將更多發(fā)展綠色環(huán)保、低能耗的產(chǎn)品和服務(wù)。而CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則符合當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的發(fā)展趨勢，這必將對我國相關(guān)國內(nèi)法規(guī)的完善產(chǎn)生影響。我們可以很好地研究和借鑒CPTPP環(huán)境規(guī)則，結(jié)合我國的具體情況，完善和提高有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)[15]。具體而言，可以分為以下幾個方面：一是完善和提高我國環(huán)境規(guī)則的實施水平。我國的《環(huán)境保護(hù)法》對規(guī)則的實施進(jìn)行了規(guī)定，但對規(guī)則的具體執(zhí)行和處罰措施的實施規(guī)定得不夠細(xì)化。未來應(yīng)當(dāng)研究CPTPP環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行規(guī)則，結(jié)合自身情況，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度；對環(huán)境執(zhí)法的透明度和公眾參與制度進(jìn)行明確的規(guī)定，使環(huán)境執(zhí)法能夠得到切實的實施。二是對海洋保護(hù)和漁業(yè)補(bǔ)貼問題進(jìn)行專門的規(guī)定和細(xì)化?？梢钥紤]在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中加強(qiáng)對非法捕撈、違規(guī)捕撈的行為制定更加嚴(yán)厲的法律規(guī)則；細(xì)化對海洋瀕危保護(hù)物種的范圍，加強(qiáng)保護(hù)和執(zhí)法力度。三是將保護(hù)生物多樣性納入環(huán)保目標(biāo)。在《野生動物保護(hù)法》中將保護(hù)生物多樣性作為重要的目標(biāo)進(jìn)行闡釋，對瀕危野生動物非法采購和交易制定更加詳細(xì)的規(guī)定，并增加跨越國境合作的條款細(xì)則。四是完善環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)法規(guī)體系。國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法規(guī)是一個完整的體系，要整體提高我國的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和水平，必須從體系的角度來進(jìn)行。除了前面所述的幾部主要法律，還包括《水土保持法》《野生植物保護(hù)條例》《礦產(chǎn)資源法》《水污染防治法》《森林法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《漁業(yè)法》等法規(guī)的完善和提高。

2.對外貿(mào)易與投資方面的法規(guī)

CPTPP環(huán)境規(guī)則不但可以直接促進(jìn)各成員國之間環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的自由化，也為我國相關(guān)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的出口提供了重要機(jī)遇。在對外經(jīng)貿(mào)與投資的國內(nèi)法規(guī)方面，應(yīng)當(dāng)借鑒和參考CPTPP相關(guān)規(guī)則，結(jié)合自身的環(huán)境技術(shù)水平和國內(nèi)發(fā)展的需要積極進(jìn)行完善，為我國環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)的出口以及相關(guān)領(lǐng)域的投資做好法律和制度支持[16]。具體而言，可以分為以下幾個方面：一是加強(qiáng)對相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。目前，我國對環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則沒有進(jìn)行具體的規(guī)定，未來要想更好地促進(jìn)該領(lǐng)域融入國際市場，可以考慮在《對外貿(mào)易法》等具體法規(guī)中完善環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)則，參照CPTPP的具體要求，結(jié)合自身情況，細(xì)化環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為未來我國環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的出口奠定基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)投資方面的法規(guī)。我國對外資進(jìn)入國內(nèi)投資領(lǐng)域的范圍主要通過產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄進(jìn)行引導(dǎo)，在可持續(xù)發(fā)展的原則性下，可以考慮在我國《外商投資法》中對環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的投資進(jìn)行專門規(guī)定，明確相應(yīng)的準(zhǔn)入和審查標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)與投資的法規(guī)體系建設(shè)。應(yīng)在全面研究CPTPP環(huán)境規(guī)則的基礎(chǔ)上，深入研究CPTPP環(huán)境規(guī)則出臺的發(fā)展過程和深層次原因，對比和梳理我國自由貿(mào)易協(xié)定中制定的環(huán)境規(guī)則，依據(jù)我國未來經(jīng)貿(mào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，進(jìn)行準(zhǔn)確的自我定位，自我調(diào)整環(huán)境策略，積極推動我國自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境議題的談判，樹立我國重視環(huán)境保護(hù)的良好形象。

(二)完善FTAs環(huán)境規(guī)則的啟示

1.推進(jìn)制定FTAs中的環(huán)境專章

2.加強(qiáng)FTAs中環(huán)境保護(hù)配套機(jī)制的設(shè)立

CPTPP 和其他一些FTAs中對MEAs規(guī)定義務(wù)的履行進(jìn)行了專門的闡釋，對爭端解決機(jī)制也進(jìn)行了不同的安排，對國際合作也予以特別關(guān)注。未來我國參與的FTAs的環(huán)境規(guī)則要得到更好的執(zhí)行，也必須建立和完善環(huán)境保護(hù)的配套機(jī)制，同時加強(qiáng)與國內(nèi)相關(guān)法規(guī)機(jī)制的銜接和統(tǒng)一。一是梳理MEAs中關(guān)于成員義務(wù)履行的程序規(guī)則，可以在我國未來參與的FTAs中建立環(huán)境合作委員會、設(shè)立環(huán)境合作秘書處等機(jī)構(gòu)，理順環(huán)境保護(hù)與成員之間的溝通合作機(jī)制。二是設(shè)立環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。CPTPP環(huán)境保護(hù)規(guī)則中特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的合作與協(xié)調(diào)，在我國參與的FTAs中應(yīng)當(dāng)通過具體規(guī)則的闡述，來加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)中的國際合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立互聯(lián)互通信息共享平臺。三是建立公眾參與機(jī)制。CPTPP環(huán)境規(guī)則中對公眾參與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，未來環(huán)境事項中對公眾參與機(jī)會、公眾意見和參與程序都會有較為嚴(yán)格的要求[18]。我國應(yīng)在參與的FTAs中建立公共參與機(jī)制，增強(qiáng)公共參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

3.設(shè)立完善的環(huán)境爭端解決機(jī)制

FTAs中環(huán)境規(guī)則的最終執(zhí)行和實施，必須要有完善的爭端解決機(jī)制，CPTPP的爭端解決機(jī)制無疑具有重要借鑒作用。一是可以直接借鑒CPTPP中的爭端解決機(jī)制，為環(huán)境保護(hù)提供更具約束力的規(guī)則，同時為環(huán)境保護(hù)中產(chǎn)生的沖突提供基本的解決路徑，完善和建立環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行和實施機(jī)制，特別是應(yīng)考慮建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以確保爭端的有效解決。二是重視對現(xiàn)有FTAs規(guī)則中爭端解決機(jī)制的繼續(xù)研究和借鑒。CPTPP爭端解決機(jī)制不是憑空產(chǎn)生的，是在充分借鑒和發(fā)展了現(xiàn)有多邊貿(mào)易體系和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上形成的。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)研究WTO和其他區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中的爭端解決機(jī)制。我國應(yīng)通過區(qū)域談判，在我國與其他當(dāng)事國之間尋找利益平衡點(diǎn)，完善相關(guān)爭端解決機(jī)制，以作為解決環(huán)境保護(hù)與自由貿(mào)易沖突的首選途徑[19]。

(三)完善BITs環(huán)境規(guī)則的啟示

1.明確BITs與現(xiàn)有MEAs的關(guān)系

當(dāng)前MEAs的制定已經(jīng)取得了較大成就，CPTPP環(huán)境規(guī)則的承諾中就明確將MEAs納入其中，通過具體承諾和限制的方式，將CPTPP環(huán)境規(guī)則的制定與眾多MEAs密切聯(lián)系在一起。從現(xiàn)實規(guī)則和仲裁實踐來看，NAFTA 有比較成功的嘗試，其第104 條規(guī)定了NAFTA與MEAs的關(guān)系，明確了MEAs的優(yōu)先效力，但遺憾的是該條規(guī)定并沒有徹底解決問題。CPTPP在對“環(huán)境法”的闡釋中明確包括了各締約方參與的MEAs，同時也規(guī)定了出現(xiàn)爭議時應(yīng)當(dāng)采取的協(xié)商原則和方法。這樣的規(guī)定雖然不能完全解決BITs有關(guān)環(huán)境規(guī)則與MEAs的現(xiàn)實沖突，但至少在制度設(shè)計上為我們?nèi)蘸蟮沫h(huán)境規(guī)則制定提供了很好的借鑒和參考。

2.明確公眾參與制度

CPTPP環(huán)境專章對公眾參與制度進(jìn)行了專門規(guī)定，主要集中在第5條(程序事項)、第6條(公眾參與的機(jī)會)、第7條(公眾意見)。由于BITs中投資與環(huán)境的關(guān)系歷來比較敏感，特別是公眾和環(huán)境保護(hù)組織對投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)措施比較關(guān)注，所以，目前BITs的制定都很關(guān)注公眾參與監(jiān)督的權(quán)利，增強(qiáng)協(xié)議規(guī)則制度的透明度，以尋求投資貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的更好平衡。環(huán)境保護(hù)對投資等活動的限制目前不僅僅是一種規(guī)則制定的趨勢，也是一種現(xiàn)實。這樣的變化就促使我們對BITs的內(nèi)容和案例實踐進(jìn)行系統(tǒng)化的研究和總結(jié)，并結(jié)合我國自身情況，形成適合自身需要的制度設(shè)計方案。

具體而言，應(yīng)在BITs中設(shè)立新的咨詢機(jī)構(gòu)，如國家咨詢委員會就環(huán)境章節(jié)有關(guān)事項聽取意見，并在委員會中設(shè)置公眾意見討論，對公眾參與的人數(shù)和來源領(lǐng)域設(shè)置選擇程序，做到公眾參與的廣度和代表性；規(guī)定委員會的答復(fù)程序，包括答復(fù)的期限規(guī)定、答復(fù)的形式要求、公眾對答復(fù)意見的獲取和意見表達(dá)程序。此外，還應(yīng)制定公眾對于環(huán)境法律、法規(guī)以及政策的了解、訴訟程序中的聽證公開、公眾意見與答復(fù)等規(guī)則，做到從參與啟動到參與結(jié)果的全過程都有較為詳細(xì)的規(guī)則保障，切實保障公眾參與制度設(shè)計的合理性和完整性。

3.明確糾紛的磋商機(jī)制和東道國司法優(yōu)先原則

當(dāng)前的環(huán)境問題糾紛很多都與東道國政府的國內(nèi)行政管轄權(quán)使用有關(guān)，國與國之間建立完善的糾紛磋商機(jī)制是很有必要的，可以更好地從宏觀視野來看待糾紛解決，同時也能更好地平衡投資與環(huán)境保護(hù)之間的利益。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，外資的引入還將不斷發(fā)展。同時，我國作為《華盛頓公約》的締約國，雖然對相關(guān)事項進(jìn)行了一定的保留，但自從與巴巴多斯的BIT簽訂之后，我國的雙邊投資條約基本全部接受了國際投資爭端解決中心(ICSID)的管轄權(quán)。由于環(huán)境條款缺乏實際的可操作性，很多糾紛將會持續(xù)出現(xiàn)，環(huán)境條款也會在強(qiáng)勢投資條款的沖擊下變得更為弱勢，起到的保護(hù)作用十分有限。因此，在這樣的糾紛中，可以明確規(guī)定東道國糾紛解決機(jī)制優(yōu)先原則，從而更好地保護(hù)我國環(huán)境利益。

六、余論

目前，多邊貿(mào)易規(guī)則體系發(fā)展舉步維艱，加上全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為困難，各國談判立場差距明顯、熱情消退。因此，在可預(yù)見的將來，要重新創(chuàng)建一個廣泛環(huán)境承諾的談判議程已不太可能。在此背景下，區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中的環(huán)境規(guī)則的發(fā)展卻展現(xiàn)出了另一番景象，CPTPP、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》(TTIP)、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》(RCEP)等相關(guān)區(qū)域性協(xié)定都在發(fā)展或構(gòu)想當(dāng)中。因此，未來如CPTPP一樣的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定還會不斷發(fā)展，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)則也會越來越多地出現(xiàn)在相關(guān)區(qū)域協(xié)定中，加強(qiáng)對區(qū)域環(huán)境規(guī)則的研究將會對未來貿(mào)易與環(huán)境問題產(chǎn)生重要影響。雖然CPTPP的發(fā)展出現(xiàn)變化，但包括環(huán)境專章在內(nèi)的眾多規(guī)則，都體現(xiàn)出了區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn)和高水準(zhǔn)，對未來區(qū)域協(xié)定環(huán)境規(guī)則的制定和發(fā)展都將產(chǎn)生不可忽視的影響。CPTPP環(huán)境規(guī)則可能會為我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)提供借鑒，未來我國在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)國內(nèi)法規(guī)方面應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)貿(mào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的總體戰(zhàn)略，進(jìn)行準(zhǔn)確的自我定位，自我調(diào)整環(huán)境策略；完善和建立環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行和實施機(jī)制，完善相應(yīng)的程序體系。同時，應(yīng)當(dāng)注重已經(jīng)參與和未來參與的自貿(mào)協(xié)定中的環(huán)境規(guī)則設(shè)計和制定，完善相關(guān)環(huán)境保護(hù)的配套機(jī)制，掌握制定規(guī)則的主動權(quán)，從而為我國綠色發(fā)展理念提供制度和規(guī)則保障。