大數(shù)據(jù)視域下政府信息公開(kāi)案件研究

王明翌

安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000

一、大數(shù)據(jù)與政府信息公開(kāi)

(一)大數(shù)據(jù)的時(shí)代

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”這個(gè)名詞已經(jīng)漸漸為越來(lái)越多的人了解和認(rèn)知?！按髷?shù)據(jù)”這一名詞，源自英語(yǔ)“BigData”，而“Data”這一單詞在英語(yǔ)中通常指以計(jì)算機(jī)等設(shè)備為載體所存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)、資料。[1]大數(shù)據(jù)，不單純是指海量的數(shù)據(jù)，更強(qiáng)調(diào)的是能夠輕易處理海量數(shù)據(jù)的技術(shù)手段。大數(shù)據(jù)的到來(lái)，不僅僅給人們生活創(chuàng)造了各種便利，妥善利用好它，甚至可以推動(dòng)社會(huì)變革的產(chǎn)生。

(二)政府信息公開(kāi)制度

政府信息公開(kāi)制度，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于其職務(wù)范圍中形成以及獲取的信息，通過(guò)一定形式向社會(huì)公眾進(jìn)行公開(kāi)的制度。它起源于瑞典、發(fā)展自美國(guó)，在我國(guó)，政府信息公開(kāi)仍然是一個(gè)年輕的制度。[2]

我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》，制定于2007年，實(shí)行于2008年，距今已有了十年。這部行政法規(guī)的出臺(tái)，為我國(guó)的政府信息公開(kāi)提供了保障。以“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的這樣一種政府信息公開(kāi)制度在我國(guó)得以扎根生長(zhǎng)，公民獲取政府信息的權(quán)利開(kāi)始正式得到保護(hù)。政府信息公開(kāi)制度的確立，是我國(guó)行政法建設(shè)道路上的一塊里程碑，也是我國(guó)行政法體系在21世紀(jì)得到進(jìn)一步完善發(fā)展的重要標(biāo)志。[3]

(三)大數(shù)據(jù)對(duì)研究政府信息公開(kāi)制度的影響

大數(shù)據(jù)分析，它立足互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代獲取海量信息快速、便捷、準(zhǔn)確的優(yōu)勢(shì)，且依托電子媒介存儲(chǔ)，誤差也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)。善加利用大數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢(shì)，可以得出較為科學(xué)合理的結(jié)論。

用大數(shù)據(jù)分析我國(guó)政府信息公開(kāi)案件，是信息時(shí)代下的必然選擇。但是大數(shù)據(jù)歸根結(jié)底只是一種工具和手段，通過(guò)對(duì)我國(guó)的政府信息公開(kāi)案件進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，皆是為了尋找隱藏在其背后的深層次信息——我國(guó)政府信息公開(kāi)制度尚存在的不足。只有挖掘出這個(gè)問(wèn)題，并且妥善處理好這個(gè)問(wèn)題，才能更好地促進(jìn)我政府信息公開(kāi)制度方面的發(fā)展，同時(shí)也有利于我國(guó)行政法學(xué)的發(fā)展邁上新的階梯。

二、政府信息公開(kāi)案件檢索分析

目前，最高人民法院的裁判文書(shū)網(wǎng)經(jīng)過(guò)多年積累，已經(jīng)擁有海量的數(shù)據(jù)庫(kù)資源，符合大數(shù)據(jù)分析的要求。因此，筆者以下的分析中所采用的數(shù)據(jù)均源自于裁判文書(shū)網(wǎng)的數(shù)據(jù)檢索所得，檢索時(shí)間為2019年3月5日。

(一)解讀政府信息公開(kāi)案件數(shù)量分布圖

以“行政案件”“信息公開(kāi)”“一審”“判決書(shū)”作為限定條件，進(jìn)行信息檢索，得到了政府信息公開(kāi)案件的數(shù)據(jù)信息。在剔除掉重復(fù)、無(wú)用的裁判文書(shū)后，根據(jù)不同省份信息的政府信息公開(kāi)案件數(shù)量，以省份作為橫軸，案件數(shù)量作為縱軸，繪制出了我國(guó)地方政府信息公開(kāi)案件區(qū)域分布圖。剔除重復(fù)案件后，得到42517起政府信息公開(kāi)訴訟案件，分布情況如圖所示。

上述圖表中可以看出，我國(guó)地方政府信息公開(kāi)案件的分布具有明顯的地域分化性。由地區(qū)分布圖可以看出，東部多于西部，南部多于北部，沿海省份多于內(nèi)陸省份，這是我國(guó)政府信息公開(kāi)案件本部的一個(gè)總體趨勢(shì)。細(xì)化來(lái)看，北京的案件最多，接近10000件，其次是河南、江蘇、浙江等省份，案件最少的則是青海、寧夏等西部省份。

而影響這些案件分布的原因，筆者認(rèn)為主要有二：

第一：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了地方政府信息公開(kāi)案件數(shù)量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，人口素質(zhì)較高，匯集了大量高素質(zhì)人才。這些地區(qū)的公民，往往有著強(qiáng)烈的法律意識(shí)和政府信息公開(kāi)意識(shí)，更愿意積極行使自己的權(quán)利，通過(guò)提起行政訴訟，解決政府信息公開(kāi)的問(wèn)題。

第二：地區(qū)人口數(shù)量。筆者認(rèn)為是人口因素起到了主導(dǎo)作用。河南省是中原地區(qū)的人口大省，擁有約一億人口，在公民與政府的交互中，人口基數(shù)大也就帶來(lái)更多的矛盾和問(wèn)題，從而促使政府信息公開(kāi)案件的產(chǎn)生。這不僅僅是河南，上圖中的四川、山東等地也有相當(dāng)?shù)恼畔⒐_(kāi)案件數(shù)量，均離不開(kāi)人口這一重要影響因素。

(二)政府信息案件占行政案件比重

考慮到便于觀測(cè)和數(shù)據(jù)的時(shí)效性，筆者選擇了近十年的案件整理分析，政府信息公開(kāi)案件占行政案件的比重在逐年上升，由2009年的5.77%上升到了2018年的17.73%。在十年的時(shí)間里，政府信息公開(kāi)案件占比翻了三倍，這樣的增長(zhǎng)速度是相當(dāng)快的，也帶來(lái)了激增的政府信息公開(kāi)案件。近年來(lái)已經(jīng)穩(wěn)定在17%左右。今天政府信息公開(kāi)案件的數(shù)量已經(jīng)占據(jù)了行政訴訟案件總量的近五分之一。之所以政府信息公開(kāi)案件占行政案件比例如此之高，是因?yàn)椋畔⒐_(kāi)這一理念已經(jīng)愈來(lái)愈深入人心，越來(lái)越多的公民愿意選擇提起行政訴訟，通過(guò)司法途徑維護(hù)自己的權(quán)利，讓法院來(lái)裁判政府信息公開(kāi)糾紛。

(三)總結(jié)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度現(xiàn)存問(wèn)題

根據(jù)上述對(duì)政府信息公開(kāi)案件的宏觀分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的政府信息公開(kāi)制度存在著不少問(wèn)題。

首先，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度在立法上存在缺失。我國(guó)政府信息公開(kāi)案件數(shù)量相當(dāng)大，增速也在不斷提升，其是行政訴訟中普遍發(fā)生的、具有代表意義的案件。然而政府信息公開(kāi)這一制度，在立法上卻遲遲得不到重視，《政府信息公開(kāi)》條例終究只是行政法規(guī)，無(wú)法替代全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)所制定的法律。

其次，地方政府信息公開(kāi)案件分布的失衡，反映了我國(guó)地方政府信息公開(kāi)制度存在著分化。北上廣這些一線城市，江蘇、浙江這些沿海省份，政府信息公開(kāi)發(fā)展的固然好，但是內(nèi)陸的一些省份，政府信息公開(kāi)的發(fā)展卻很不樂(lè)觀。

再次，我國(guó)政府信息公開(kāi)案件的被告相對(duì)集中。城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、資源等政府部門(mén)以及鄉(xiāng)政府，因?yàn)樵谛畔⒐_(kāi)上與公民日常交互頻繁，也因此屢屢成為被告。這反映出我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度仍浮于表面，未能就公民關(guān)注的重點(diǎn)政府信息進(jìn)行公開(kāi)。

最后，我國(guó)政府信息公開(kāi)的文化氛圍仍存在缺失。我國(guó)長(zhǎng)期缺乏政府信息公開(kāi)的傳統(tǒng)，這不僅僅造就了政府怠于公開(kāi)信息的局面，也使得許多公民對(duì)政府信息公開(kāi)不甚關(guān)心。如何改變這一現(xiàn)狀，對(duì)于完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的建議

(一)推動(dòng)將政府信息公開(kāi)條例上升為法律

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施于2008年，十年的發(fā)展歷史證明，這部條例在行政法體系中有著相當(dāng)重要的地位，對(duì)人民的生活也有著廣泛而又深刻的影響。然而這恰恰是問(wèn)題所在，《政府信息公開(kāi)》僅僅是一部行政法規(guī)，并沒(méi)有通過(guò)全國(guó)人大及或其常務(wù)委員會(huì)正式的立法加以規(guī)定。《政府信息公開(kāi)條例》的的法律位階仍不夠高，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則，在其與《保密法》《檔案法》等法律發(fā)生沖突時(shí)，《政府信息公開(kāi)條例》根本無(wú)法適用，因此其在處理制度矛盾時(shí)困難重重。這體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，推動(dòng)《政府信息公開(kāi)條例》這一行政法規(guī)上升為法律，推動(dòng)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度法律化，也是具有高度的現(xiàn)實(shí)意義的一件事。[4]

(二)統(tǒng)籌地方政府信息公開(kāi)協(xié)調(diào)發(fā)展

政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)做到相對(duì)均衡，即便各地存在差異，但也不應(yīng)該出現(xiàn)夸張的兩極分化的局面。正如前文分析中所提，我國(guó)政府信息公開(kāi)案件的分布存在著明顯的趨勢(shì)，東部多于西部，南部多于北部，沿海省份多于內(nèi)陸省份，這正是我國(guó)地方政府信息公開(kāi)制度發(fā)展不均衡的一個(gè)重要體現(xiàn)。建議統(tǒng)籌各地政府信息公開(kāi)的工作，減少兩極分化的局面出現(xiàn)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要讓政府嚴(yán)格樹(shù)立起信息公開(kāi)的意識(shí)，把信息公開(kāi)當(dāng)作一項(xiàng)基本義務(wù)，而非負(fù)擔(dān)，積極主動(dòng)進(jìn)行信息公開(kāi)；此外，像北京、上海、廣州等政府信息公開(kāi)積累了成熟經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)向政府信息公開(kāi)不成熟的地區(qū)輸出經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)后發(fā)展地區(qū)的政府信息公開(kāi)工作，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

(三)針對(duì)公民關(guān)注類(lèi)政府信息進(jìn)行重點(diǎn)公開(kāi)

城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、資源等方面的政府信息，與公民日常生活關(guān)系密切，且公民獲取這方面信息欲望大、數(shù)量多、要求高。這也為政府的信息公開(kāi)工作提出了新的挑戰(zhàn)，不僅是接到數(shù)量龐大的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，多次成為被告的政府更疲于奔波于各法院之間。

為了化解這一難題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)這些公民關(guān)注的政府信息予以重點(diǎn)公開(kāi)。例如通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)窗口發(fā)布信息公開(kāi)，建立公告欄進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)信息的集中公開(kāi)等等，確保公眾可以及時(shí)、便捷地獲取相關(guān)政府信息，降低公民獲取政府信息的成本。對(duì)于一些申請(qǐng)量大的依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，在不損害第三人利益情況下，完全可以轉(zhuǎn)化為主動(dòng)公開(kāi)，減輕政府壓力。

通過(guò)此舉，不僅可以減少政府處理政府信息公開(kāi)和應(yīng)對(duì)大量訴訟所消耗的成本，公信力，更讓公民獲益其中，增強(qiáng)了公民對(duì)政府的信賴(lài)感。最終達(dá)到提升政府的威信，維系社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的目的。

(四)培育政府信息公開(kāi)文化

現(xiàn)代社會(huì)，公民的權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，政府信息公開(kāi)的的重要性也日漸凸顯。要完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度，必須立足于公民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)，提高公民參與行政生活的積極性，積極行使自己的權(quán)利，監(jiān)督政府的活動(dòng)，在社會(huì)上普遍形成政府信息公開(kāi)的文化氛圍。但是在我國(guó)特殊的國(guó)情下，培育政府信息公開(kāi)的文化氛圍，需要付出很大的努力。

提高公民的法治意識(shí)，在社會(huì)上營(yíng)造政府信息公開(kāi)的文化氛圍，不是一日之功，這有賴(lài)于普法教育。對(duì)于公開(kāi)文化的培育需要花費(fèi)時(shí)間，建立透明政府、陽(yáng)光政府也不是一朝一夕之事。但我相信，隨著時(shí)間的積累，我國(guó)的政府信息公開(kāi)的文化一定可以日漸深入人心，主動(dòng)獲取政府信息也會(huì)逐漸成為公民的一種生活常態(tài)。