淺析降低土地出讓收入

趙建波

[摘 要]國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款。土地出讓收入作為政府性基金的重要組成部分，受市場供求關(guān)系和政府相關(guān)政策的影響，對實體經(jīng)濟(jì)投資和財政貢獻(xiàn)率產(chǎn)生較大沖擊?，F(xiàn)結(jié)合工作實際，分析降低土地出讓收入帶來的利弊。

[關(guān)鍵詞]土地出讓;土地使用權(quán);土地稅費;城市發(fā)展

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 土地出讓收入的“卓越”貢獻(xiàn)

土地出讓收入顯著地影響著地方財政收入，特別是土地出讓收入已成為地方財政非稅收入的主要來源。近年來，土地財政收入的規(guī)模整體上保持了穩(wěn)步上升的增長態(tài)勢，占地方政府財政總收入的比重震蕩上升，土地財政仍是地方發(fā)展最為依賴的財源之一。

就瀘西縣而言，土地出讓收入占地方財收入的比重越來越大，特別是繼烤煙、煤炭之后財政對土地產(chǎn)生的收益依賴性越來越高。2013至2017年全縣土地出讓收入15.19億元，年均3億元。其中：2013年土地出讓收入0.86億元，土地供應(yīng)面積15.49公頃;2014年土地出讓收入4.45億元，土地供應(yīng)面積47.23公頃;2015年土地出讓收入3.52億元，土地供應(yīng)面積47.18公頃;2016年土地出讓收入3.79億元，土地供應(yīng)面積65.12公頃;2017年土地出讓收入2.57億元，土地供應(yīng)面積54.33公頃。數(shù)據(jù)表明，土地出讓收入總體呈下降趨勢。就個體而言如是，全國也如此。

曾為地方政府帶來豐厚收入，解決了財力不足問題，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施投入及系列民生工程改善做出了“卓越”貢獻(xiàn)的土地出讓收入不可避免地走下坡路。

2 土地出讓收入下滑對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響

土地出讓能獲得巨額收入，使地方政府對土地財政產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴癥，加劇了擴(kuò)張城市建設(shè)的沖動，壘起了巨額地方政府債務(wù)高臺;更刺激了房地產(chǎn)業(yè)過度擴(kuò)張和泡沫化，忽視了對實體經(jīng)濟(jì)支持，造成了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。土地財政還加劇了不少地方政府拆遷沖動，釀造了大量拆遷社會案件，嚴(yán)重影響了政府與被拆遷民眾的關(guān)系，使政府整體社會形象和威信下降。因此，從土地出讓收入引發(fā)系列社會經(jīng)濟(jì)問題看，土地出讓收入減少，是好事而不是壞事。

就目前而言，土地出讓收入減少至少預(yù)示了三大社會積極因素：

一是，土地收入減少是因為城市建設(shè)供地減少造成的。各級政府決策部門城市發(fā)展理念趨于理性和成熟，逐漸找到了城市發(fā)展的正確方向。目前土地收入的減少趨勢，更有利于國土部城市邊界劃定試點工作推廣，更有利于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定。

二是，土地出讓收入銳減可倒逼地方政府職能轉(zhuǎn)型，真正把行政之手從社會配置資源中縮回來，加快簡政放權(quán)步伐，擺正政府與企業(yè)關(guān)系，把主要精力用來制定確保市場經(jīng)濟(jì)健康運行的各種監(jiān)管規(guī)則上，積極扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為企業(yè)排憂解難。唯有如此，企業(yè)才能煥發(fā)生機(jī)活力，經(jīng)濟(jì)才能走出低谷，地方財政才能跳出土地財政怪圈。

三是，會促使地方政府厲行節(jié)約，把每分錢都用在“刀刃上”，集中財力辦大事，防止再像過去那樣大手大腳造成資金浪費現(xiàn)象。

當(dāng)然，土地出讓收入減少也不可避免地帶來一定負(fù)面影響：加大地方財政保民生支出增長壓力、影響城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高和地方政府債務(wù)風(fēng)險化解等等。同時，新增土地供應(yīng)減少，土地價格也會越來越高，會造成一定時期房價更加堅挺，會給城市普通民眾購房租房支出增加壓力。這些問題，只要對現(xiàn)有財稅體制進(jìn)行改革及盤活城市現(xiàn)有商品房存量、加快保障房建設(shè)等措施，就會得到妥善解決。

3 高額土地出讓收入的因素構(gòu)成

土地出讓收入主要取決于市場供求因素，另一推手則是土地取得成本和計提專項資金成本。土地取得成本包括兌現(xiàn)征地拆遷補(bǔ)償費、土地審批環(huán)節(jié)上繳省州的相關(guān)稅費，如失地農(nóng)民保障金、耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費、耕地占用稅等，土地取得成本項目逐年增多，費用中僅省級出臺征收的壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費就13.33萬元/畝。這些稅費的疊加，推高了土地取得成本;另外中央、省、州從土地出讓收入中計提的專項資金項目逐年增加，比例逐年提高。2004年以來，國家先后出臺了一系列政策，從土地出讓收入中共計提（安排）了11項專項資金，分別是國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、地災(zāi)防治專項資金、鐵路高速公路建設(shè)資金、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險準(zhǔn)備金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、水利建設(shè)專項資金、教育資金、保障性安居工程資金、廉租住房保障金。這些資金的計提助推了保障既得利益前提下的地方政府不得不將土地出讓收入提高。

4 降低土地出讓收入的相關(guān)措施

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)以及商品房市場的增長，土地價格不斷上漲，企業(yè)用地成本明顯提高。要解決實體經(jīng)濟(jì)用地難題，就要從降低土地取得成本，兼顧降低開發(fā)成本，即攤薄初始成本、縮減費用成本、分擔(dān)開發(fā)成本和壓低交易成本等方面積極推進(jìn)改革。

（1）探索彈性出讓（租）方式，攤薄初始成本。改變一次性支付的情況，使企業(yè)獲得土地的成本分?jǐn)偟狡髽I(yè)生命周期之中，不僅有助于降低企業(yè)用地初始成本，而且有助于政府調(diào)控閑置用地、批而未用土地和低效利用土地的再開發(fā)。因此，建議探索更加靈活的彈性出讓年期制度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和用地單位經(jīng)營情況確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限，期限屆滿時，再根據(jù)具體情況延長使用期限。在具體供地方式上，可采取先租后讓、長期租賃、彈性出讓等方式。

（2）縮減土地出讓收入中政府收益部分。土地出讓收入除彌補(bǔ)征地、拆遷、一次開發(fā)成本外，還有政府凈收益。適當(dāng)壓縮計提資金是降低土地出讓收入的路徑之一。壓縮的途徑：一是合并同類資金并下調(diào)計提比例，如可考慮合并農(nóng)田水利建設(shè)資金和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并下調(diào)計提比例;二是地方政府計提比例高于國家的，下調(diào)至國家確定比例;三是考慮取消部分計提資金項目。

（3）給予土地稅費征收優(yōu)惠。一是鼓勵土地節(jié)約集約利用。如對符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加用地容積率的，包括通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等，地方政府可考慮不再征收土地價款。二是扶持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。如對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行融合發(fā)展的，應(yīng)允許給予土地使用稅稅收返還等優(yōu)惠政策。

（4）通過靈活管理土地利用方式給予企業(yè)優(yōu)惠。如對于閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展。允許企業(yè)在一定時間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。這些政策或做法實際是利用靈活的土地管理方式，讓渡了政府可收取的地價款。這些政策目前多為原則性意見，需盡快轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，如不變更土地使用性質(zhì)的年限應(yīng)與個體行業(yè)的生命周期吻合，同時應(yīng)經(jīng)過科學(xué)的程序論證，避免政府單方提出過短或過長的期限。

（5）繼續(xù)降低征轉(zhuǎn)用地收費。2015年國家已取消各級的征地管理費，2018年省級取消了壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償費。其他項目也應(yīng)考慮取消或調(diào)低征收額度。

（6）適度放寬管制，多方分擔(dān)開發(fā)成本。除土地一級開發(fā)市場外，在土地二次開發(fā)市場中探索實行靈活的土地開發(fā)方式。如一些地方探索的鼓勵原土地使用者以合資入股的方式進(jìn)行共同開發(fā)等做法，一些地方政府探索建立工業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地開發(fā)資金的做法，都有助于促進(jìn)增加工業(yè)用地供給，降低用地成本。

總之，降低土地出讓收入利大于弊，雖然會給地方政府短期內(nèi)帶來劇痛，但有利于實體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步投資發(fā)展，有利于地方政府轉(zhuǎn)變職能，重新定位，有利于保障土地資源高效、可持續(xù)利用，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和長足發(fā)展。

只有降低土地出讓收入，控制規(guī)模過度膨脹，才能遏制城市發(fā)展過快帶來的“后遺癥”，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量;才有利于節(jié)約用地和保護(hù)耕地，促進(jìn)城市與大自然協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。尤其能解決人民生活中的許多實際問題，比如緩解就業(yè)、就醫(yī)、升學(xué)、社保等方面的壓力，使城市發(fā)展不斷走向人性化、科學(xué)化、和諧化。

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