防范地方政府隱性債務(wù)背景下PPP健康發(fā)展研究

劉方

[摘 要] 目前受合規(guī)性審查等影響，我國PPP入庫項(xiàng)目和成交項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)大規(guī)模下降，PPP發(fā)展中存在的諸多問題也引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央出臺的一系列加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的文件，已經(jīng)對PPP項(xiàng)目發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。如政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目發(fā)展受到限制，央企作為社會(huì)資本方參與PPP受限，PPP項(xiàng)目融資難度增大，社會(huì)資本將更加重視運(yùn)營質(zhì)量和效率，民營企業(yè)參與力度將逐步增強(qiáng)。當(dāng)前，在防范地方政府隱性債務(wù)背景下，應(yīng)針對防范隱性債務(wù)對PPP發(fā)展的影響以及發(fā)展中存在的問題引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從合理確定規(guī)模、優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)以及降低建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的角度采取相關(guān)措施，進(jìn)一步促進(jìn)PPP有序、規(guī)范、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 防范;隱性負(fù)債;PPP;健康發(fā)展

[中圖分類號] F283;F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1673-0461（2019）09-0029-07

一、PPP發(fā)展呈現(xiàn)諸多特點(diǎn)

受合規(guī)性審查等影響，我國PPP入庫項(xiàng)目和成交項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)大幅度下降。PPP項(xiàng)目主要采取“BOT”形式開展，呈現(xiàn)運(yùn)作模式單一的特點(diǎn)。政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目數(shù)量最多、可行性缺口類項(xiàng)目規(guī)模最大，政府仍然承擔(dān)較大的支出責(zé)任。另外，PPP成交項(xiàng)目年度平均回報(bào)率呈現(xiàn)下降趨勢。在中標(biāo)社會(huì)資本中，國有企業(yè)仍然占據(jù)較大份額。

（一）入庫和成交項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)雙降

受一系列合規(guī)性審查文件的影響①，2017和2018年P(guān)PP入庫項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模呈現(xiàn)雙降（見表1）。截止至2018年12月31日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫減少項(xiàng)目共計(jì)2 137項(xiàng)，儲備清單減少項(xiàng)目共計(jì)4 217項(xiàng)。

從PPP成交及落地情況看，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，2015—2017年P(guān)PP成交規(guī)模高速增長，并在2017年達(dá)到峰值。受合規(guī)審查等規(guī)范性提升的影響，2018年P(guān)PP項(xiàng)目成交規(guī)模和數(shù)量銳減，分別同比下降38.4%和27.5%。2015—2016年落地率相對較高，但2017和2018年持續(xù)下降，2018年P(guān)PP項(xiàng)目落地率僅有41%（見表2）。

（二）運(yùn)作方式呈現(xiàn)較為單一的特點(diǎn)

綜合來看，入庫項(xiàng)目的運(yùn)作方式整體集中為“BOT”模式，PPP發(fā)展呈現(xiàn)出運(yùn)作模式單一的特點(diǎn)。采用“BOT”與“BOO”模式的項(xiàng)目數(shù)量占入庫項(xiàng)目總數(shù)的83.4%（見表3）。未來，在PPP項(xiàng)目識別與準(zhǔn)備階段，應(yīng)有效結(jié)合地區(qū)和項(xiàng)目的特點(diǎn)，靈活運(yùn)用多種方式并積極創(chuàng)新。

（三）政府仍然承擔(dān)較大的支出責(zé)任

從回報(bào)機(jī)制②角度看，已入庫項(xiàng)目中，政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量最多，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目總規(guī)模最大，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模均較?。ㄒ姳?）?？梢?，在PPP項(xiàng)目中，政府仍然承擔(dān)較大的支出責(zé)任。

2017年成交的PPP項(xiàng)目仍以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助為主要的付費(fèi)方式，需要政府承擔(dān)全部或部分付費(fèi)壓力。除去回報(bào)機(jī)制未知的項(xiàng)目后，成交的項(xiàng)目中回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助類型的項(xiàng)目成交規(guī)模最高，占比為52%。其次為政府付費(fèi)類項(xiàng)目，占比為36%。從數(shù)量看，政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比排在首位，其次是可行性缺口補(bǔ)貼（見表5）。

（四）平均投資回報(bào)率呈下降趨勢

2018年P(guān)PP成交項(xiàng)目年度平均回報(bào)率為6.44%，較2016和2017年平均回報(bào)率7.13%和6.62%分別下降了0.69和0.2個(gè)百分點(diǎn)?；貓?bào)率降幅最大的為農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目，從2017年平均回報(bào)率8%到2018年平均回報(bào)率6.9%，下降了14.2%。然而，能源類、林業(yè)類、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類、水利建設(shè)類、旅游類和科技類的PPP項(xiàng)目回報(bào)率有一定的提升，回報(bào)率提升最多的為能源類項(xiàng)目（如圖1）。

（五）中標(biāo)社會(huì)資本中國企仍是主力軍

目前，囊括央企、央企下屬公司、地方國企在內(nèi)的國有企業(yè)仍在中標(biāo)社會(huì)資本中占據(jù)較大份額。2018年，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本有超過70%來自國有企業(yè)。民營企業(yè)作為PPP市場的重要參與方，在全口徑統(tǒng)計(jì)下PPP項(xiàng)目中成交項(xiàng)目規(guī)模和數(shù)量占比分別為29.93%和47.95%。③國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目比重較高，一方面是因?yàn)榻ㄖ邪讨袊衅髽I(yè)占比較高，另一方面也反映出PPP項(xiàng)目的民間資本參與度并不高（見表6）。

二、PPP發(fā)展中的諸多問題引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP實(shí)施中的諸多問題引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，如“名股實(shí)債”“保底條款”等不規(guī)范的發(fā)展模式，使地方政府負(fù)債“表外化”，擾亂了市場秩序，使得局部地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性增大。財(cái)政可承受能力論證要求迫使政府采用異化的購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)，以購買服務(wù)名義增加了政府的支出責(zé)任。投資回報(bào)率偏低、回報(bào)渠道較窄等增加了財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的壓力及對政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的依賴，提高了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，最低價(jià)中標(biāo)方式、績效評價(jià)制度不完善不利于保證項(xiàng)目的質(zhì)量，加大了政府“買單”的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）“名股實(shí)債”“保底條款”等變異模式的發(fā)展，無疑增加了地方政府的隱性債務(wù)

隨著PPP模式的發(fā)展并呈現(xiàn)爆炸式增長，PPP項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)了走偏和變異的問題，增大了局部地區(qū)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的隱患。如“名股實(shí)債”“保底條款”、拉長版的BT等不規(guī)范的PPP模式，均屬于政府借道PPP去變相舉債的違規(guī)行為，實(shí)質(zhì)上是將PPP異化為新的融資平臺，使地方政府負(fù)債“表外化”。這些做法擾亂了市場秩序，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)不斷擴(kuò)大，帶來了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“名股實(shí)債”不規(guī)范的發(fā)展模式主要存在兩種形式，這些行為都無疑增加了地方政府的隱性債務(wù)。第一，地方政府承諾股權(quán)回購社會(huì)資本的投資本金。在項(xiàng)目實(shí)施中，PPP項(xiàng)目開發(fā)主體SPV中的社會(huì)資本方，其股權(quán)被前瞻性地安排了回購，即地方政府逐步出錢把其股權(quán)買回來，這實(shí)際上相當(dāng)于這部分錢讓政府先借用幾年，已解決燃眉之急。第二，SPV中政府和社會(huì)資本方股權(quán)資金占項(xiàng)目總投資的份額太少，僅基本滿足各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例要求，SPV對外卻負(fù)債較高。這兩種方式實(shí)質(zhì)上都使得政府未來負(fù)有較高的償債責(zé)任。

“保底條款”將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)資本隔離，社會(huì)資本卻鎖定回報(bào)底線，無疑增加了政府的支出責(zé)任。在實(shí)施中，部分PPP項(xiàng)目簽有保底條款或政府擔(dān)保文書，政府向社會(huì)資本方承諾社會(huì)本方的投資本金不損失并允諾一定水平的回報(bào)，這樣應(yīng)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果僅由政府一方完全承擔(dān)，社會(huì)資本卻鎖定投資回報(bào)底線。這種不規(guī)范模式違背了PPP發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的初衷，增加了政府的支出責(zé)任，成為了政府的隱性債務(wù)。

PPP演變成為拉長版的BT實(shí)質(zhì)就是政府提供公共服務(wù)，政府負(fù)有全部的支出責(zé)任。所謂拉長版的BT就是政府想要做的項(xiàng)目，由企業(yè)先墊付資金做起來，政府再以按揭的方式，逐漸還本付息。這種不規(guī)范的模式同樣會(huì)給地方政府帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

分包模式也極大可能會(huì)給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)，最終又將由政府“買單”。在項(xiàng)目實(shí)施中，地方政府比較信任的央企、國企拿到項(xiàng)目以后，卻多次轉(zhuǎn)手分包給了一些沒有資質(zhì)的企業(yè)，同時(shí)又拉了很多銀行貸款。這類PPP項(xiàng)目很難保障工程質(zhì)量，容易導(dǎo)致項(xiàng)目失敗并加大各參與方的風(fēng)險(xiǎn)，最終又會(huì)由政府“買單”，增加了財(cái)政支出的壓力，易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政可承受能力論證要求迫使政府采用異化的購買服務(wù)方式提供合理的公共服務(wù)，以購買服務(wù)名義增加了政府的支出責(zé)任

根據(jù)PPP項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。④由于財(cái)政可承受能力論證對PPP項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行了控制，使得PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任已接近甚至超過10%紅線的地方政府，不得不采用違法違規(guī)異化政府購買服務(wù)的方式去提供合理、必須的公共服務(wù)，但卻以購買服務(wù)的名義增加了將來政府的支出責(zé)任。在實(shí)施中，地方政府濫用可自行制定政府購買服務(wù)目錄的權(quán)限，將本屬于工程建設(shè)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目按照所謂“服務(wù)”進(jìn)行分類，規(guī)避采用PPP模式，從而逃避了政府財(cái)政可承受能力論證。地方政府對提供購買服務(wù)的承接主體形成了事實(shí)上的應(yīng)付義務(wù)，承接主體又以上述對政府形成的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)融資貸款投入項(xiàng)目建設(shè)。將融資行為與政府購買服務(wù)混在一起，既威脅了金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)安全，又增加了將來政府的支出責(zé)任，產(chǎn)生了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至超過了地方政府之前的違規(guī)舉債規(guī)模。

（三）投資回報(bào)率偏低、回報(bào)渠道窄等增加了財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的壓力及對政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的依賴，提高了政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

投資回報(bào)率較低、回報(bào)渠道窄不利于吸引社會(huì)資本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目較難落地。目前，在PPP項(xiàng)目合理收益率確定缺乏依據(jù)的情況下，各行業(yè)項(xiàng)目收益率標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的選取方式不一，項(xiàng)目回報(bào)率更多靠“博弈”和“經(jīng)驗(yàn)”得出，而非科學(xué)系統(tǒng)測算得到。而且相較于國際水平，我國PPP成交項(xiàng)目平均回報(bào)率整體偏低且呈現(xiàn)下降趨勢。當(dāng)前可供選擇的回報(bào)來源渠道過于狹窄，尚未將施工收益、資源和土地開發(fā)收益納入到項(xiàng)目收益中，使得項(xiàng)目盈利空間不足，這不利于穩(wěn)定社會(huì)資本對投資回報(bào)率的預(yù)期，降低了其參與PPP項(xiàng)目的積極性。

另外，許多PPP項(xiàng)目的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性。⑤盡管相關(guān)政策規(guī)定了PPP價(jià)格及調(diào)整措施，⑥但調(diào)價(jià)相關(guān)規(guī)定以原則性為主，缺乏具體細(xì)則和程序，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，由于社會(huì)公眾對公共服務(wù)的“心理價(jià)位”與實(shí)際定價(jià)之間往往存在偏差，有時(shí)公眾強(qiáng)烈反對導(dǎo)致調(diào)價(jià)申請無法通過。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一旦確定后長期執(zhí)行不作調(diào)整，或調(diào)價(jià)明顯滯后于成本變動(dòng)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目收益容易產(chǎn)生較大波動(dòng)，社會(huì)資本和項(xiàng)目公司面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本參與動(dòng)力下降。

除此之外，對某些以使用者付費(fèi)作為收費(fèi)來源的經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，目前尚缺乏明確的收費(fèi)機(jī)制和有效的配套支持政策。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營單位在正式收費(fèi)前無法參考具體的收費(fèi)細(xì)則，項(xiàng)目的收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等難以明確，導(dǎo)致無法采取使用者付費(fèi)模式，進(jìn)而過度依賴政府付費(fèi)模式，財(cái)政將承擔(dān)巨額的投資壓力。

可見，投資回報(bào)率偏低、回報(bào)渠道狹窄、價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚不健全以及缺乏收費(fèi)配套政策，不利于吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，增加了財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的壓力以及對政府付費(fèi)類回報(bào)機(jī)制的依賴，最終增大了地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政壓力，無疑也提高了地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）最低價(jià)中標(biāo)方式、績效評價(jià)制度不完善不利于保證項(xiàng)目的質(zhì)量，加大了政府“買單”的風(fēng)險(xiǎn)

在實(shí)踐中，對某些可由市場自主定價(jià)的PPP項(xiàng)目，由于缺乏明確的項(xiàng)目收益率和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)競價(jià)過程中經(jīng)常出現(xiàn)社會(huì)資本低價(jià)搶標(biāo)的現(xiàn)象。競標(biāo)價(jià)格過低，無法反應(yīng)真實(shí)成本，項(xiàng)目公司一般通過其他方式降低成本，從而加大了后期運(yùn)營不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，現(xiàn)有文件對績效評估僅僅是原則性規(guī)定，對如何評估、如何懲罰則無明確規(guī)定，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至偶有存在隨意設(shè)置評估標(biāo)準(zhǔn)，惡意損害社會(huì)資本利益的情形，極不利于穩(wěn)定社會(huì)資本預(yù)期。除此之外，績效考核中很少對可用性服務(wù)進(jìn)行全生命周期的考核，即在運(yùn)營階段，沒有針對可用性服務(wù)進(jìn)行績效考核，而僅僅對運(yùn)營維護(hù)進(jìn)行績效考核。這種做法把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性的付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)割裂開來，不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目。可見，最低價(jià)中標(biāo)方式、績效評價(jià)制度不完善都不利于社會(huì)資本關(guān)注項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，從而加大了政府“買單”的風(fēng)險(xiǎn)，這無疑也增加了地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、當(dāng)前防范地方政府隱性債務(wù)對PPP發(fā)展的主要影響

當(dāng)前，中央出臺的一系列加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的文件，已經(jīng)對PPP項(xiàng)目發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。2017年下半年以來，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化作為新的融資手段，尤其是防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。截至目前，各地累計(jì)清理退庫2 428個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2 005個(gè)項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬億元。具體影響如下：

（一）政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目發(fā)展受到限制

長期以來，政府付費(fèi)類項(xiàng)目備受地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方青睞，其數(shù)量在PPP項(xiàng)目庫中占比較高。由于近幾年來實(shí)施的PPP項(xiàng)目大部分為政府付費(fèi)項(xiàng)目，多地的PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任已接近甚至超過10%的紅線。⑦為了降低財(cái)政付費(fèi)壓力、提升PPP項(xiàng)目的操作空間，并且鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮經(jīng)營能力、挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營潛力，地方會(huì)審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，合理規(guī)劃有限財(cái)政資源的投入分布（賈康，2017、2018）。同時(shí)，為了防范風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，各地政府按照相關(guān)文件的規(guī)定，對于新項(xiàng)目入庫，進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān)。2019年3月財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，其中明確規(guī)定財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。這進(jìn)一步使得政府付費(fèi)項(xiàng)目發(fā)展受到限制。隨著時(shí)間的推移，在PPP快速發(fā)展的實(shí)踐中，支出紅線越來越像一把“雙刃劍”，雖然一方面為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撐起了保護(hù)傘，但也從另一方面制約了PPP的進(jìn)一步發(fā)展以及地方公共服務(wù)水平的提高，使得部分本應(yīng)該采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目落地難度加大。

（二）央企作為社會(huì)資本方參與PPP受限

2017年11月，國資委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，意在要求央企加強(qiáng)參與PPP的風(fēng)險(xiǎn)管控。其具體措施有：強(qiáng)化集團(tuán)管控，要求集團(tuán)總部統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù);嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資，規(guī)范PPP投資回報(bào)率要求;嚴(yán)控投資規(guī)模，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控央企的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，限制高負(fù)債和虧損子公司PPP投資，禁止非投資金融類子公司的純?nèi)谫Y行為;嚴(yán)格遵守資本金制度，禁止名股實(shí)債;要求中央企業(yè)根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算，要按照“實(shí)質(zhì)重于形式”判斷是否并表。⑧這些措施的實(shí)施將限制央企參與PPP項(xiàng)目。第一，央企未來可投資空間受限。相關(guān)措施對PPP項(xiàng)目的凈投資上限進(jìn)行了規(guī)定，根據(jù)測算，未來央企剩余可投資規(guī)模在2.5萬億元左右，小于前期已經(jīng)投資的水平。未來，央企更多的可能僅做為施工企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)。第二，央企很難再參與部分回報(bào)率偏低的項(xiàng)目。目前，PPP項(xiàng)目的平均回報(bào)率降至6%左右，與一般貸款利率相差不大。未來，為了中標(biāo)故意壓低回報(bào)率的行為將受到限制，這也進(jìn)一步限制了央企參與PPP項(xiàng)目。第三，未來并表導(dǎo)致負(fù)債率加大將直接影響央企參與。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與了PPP項(xiàng)目的前期工作、建設(shè)、運(yùn)營、移交等整個(gè)流程，對PPP項(xiàng)目具有實(shí)際上的控制權(quán)，理論上是最應(yīng)該并表的股東，但實(shí)際操作中，社會(huì)資本方為了出表，往往會(huì)選擇引入戰(zhàn)略投資者共同參與PPP項(xiàng)目。上述文件指出，社會(huì)資本方應(yīng)該按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，綜合判斷是否需要并表，一旦選擇并表，企業(yè)負(fù)債率水平將大幅提高，則未來央企將會(huì)慎重參與PPP項(xiàng)目。

（三）PPP項(xiàng)目融資難度增大

由于目前PPP項(xiàng)目資本金融資部分來自銀行的理財(cái)資金，銀行理財(cái)資金具有“剛性兌付”“期限短”的特點(diǎn)。因此，在實(shí)踐中為了滿足銀行理財(cái)資金保本保收益及期限短等各種特殊需求，PPP項(xiàng)目資本金融資通常需要在PPP項(xiàng)目公司和銀行理財(cái)資金之間設(shè)置“資管計(jì)劃”以及“私募基金”，一方面在多個(gè)資管計(jì)劃中進(jìn)行資金錯(cuò)配以解決資金短缺的問題，另一方面在私募基金層面將資管募集資金作為優(yōu)先級，并且約定通過第三方回購等方式提供保本保收益安排。但資管新政和基金備案須知嚴(yán)格限制了傳統(tǒng)操作模式，在銀行理財(cái)資金的投資屬性回歸“真股權(quán)投資”的本質(zhì)且尋找到可匹配的長期資金之前，PPP項(xiàng)目資本金融資的資金來源受到限制。

（四）社會(huì)資本更加重視運(yùn)營質(zhì)量和效率

目前，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》明確規(guī)定對于政府付費(fèi)與績效考核結(jié)果掛鉤部分不足建設(shè)成本30%的，不得入庫。雖然關(guān)于按績效付費(fèi)一直是PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)的重中之重，但是仍有大量項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收合格后即全額支付建設(shè)成本及收益，或者績效考核僅是象征性的與少量的運(yùn)維服務(wù)費(fèi)掛鉤。相關(guān)文件強(qiáng)制要求將建設(shè)成本的30%與績效考核掛鉤，將促使社會(huì)資本實(shí)質(zhì)承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任、重視運(yùn)營質(zhì)量和效率。

（五）規(guī)范化的PPP項(xiàng)目將迎來新春天

2018年8月以后在“六個(gè)穩(wěn)定”指引下，刺激基建對沖經(jīng)濟(jì)下滑的需求越來越強(qiáng)，PPP被認(rèn)為是進(jìn)一步加大投入的重要抓手。中央陸續(xù)發(fā)文，明確PPP項(xiàng)目形成的中長期財(cái)政支出不屬于地方政府隱性債務(wù)，為規(guī)范化的PPP進(jìn)一步放大規(guī)模打開“綠燈”。2018年10月，全國新增執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目金額3 125億元，同比增長525%，10月末項(xiàng)目落地率52%，環(huán)比出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。

（六）民營企業(yè)參與力度將逐步增強(qiáng)

目前，地方政府不斷營造民營企業(yè)公平參與的環(huán)境，并加大了向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的力度，并鼓勵(lì)民間資本采取多種方式規(guī)范參與PPP項(xiàng)目。地方政府拿出了更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目向社會(huì)資本推出，特別是提高了向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的力度。未來，民營企業(yè)參與力度將顯著增強(qiáng)。

四、在防范地方政府隱性債務(wù)背景下促進(jìn)PPP健康發(fā)展的思路及政策建議

（一）總體思路

目前，在防范地方政府隱性債務(wù)背景下，應(yīng)針對防范隱性債務(wù)對PPP發(fā)展的影響以及發(fā)展中存在的問題引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從合理確定規(guī)模、優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)以及降低建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的角度著手解決PPP項(xiàng)目發(fā)展不規(guī)范問題。當(dāng)前應(yīng)在科學(xué)確定地方政府公共服務(wù)提供規(guī)模的基礎(chǔ)上，按照公共服務(wù)的基本屬性以及綜合考慮采用PPP模式的成本和收益的條件下，合理確定采用PPP模式提供公共服務(wù)的規(guī)模。建立健全資本預(yù)算制度，有效避免財(cái)政承受能力論證對規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目帶來的制約。盡快堵住“后門”開好“前門”，既要實(shí)現(xiàn)規(guī)范利用PPP模式能夠滿足合理的公共需求又要杜絕超實(shí)際需求以及防止PPP運(yùn)用范圍泛化和模式變異，最終遏制地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生。拓寬回報(bào)來源渠道，提高社會(huì)資本的收益水平，以及完善價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步減輕政府在PPP項(xiàng)目中的支出責(zé)任以及政府對政府付費(fèi)類項(xiàng)目的依賴，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，提升PPP項(xiàng)目的操作空間。積極解決招標(biāo)競價(jià)不規(guī)范和績效評估不健全等問題，促使社會(huì)資本更加關(guān)注建設(shè)和運(yùn)營，進(jìn)一步預(yù)防后期運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)，從而降低政府“買單”的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）促進(jìn)PPP有序、規(guī)范、健康發(fā)展的政策建議

1.科學(xué)確定地方政府提供（準(zhǔn)）公共服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模的合理確定

機(jī)場、高鐵、軌道交通、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在貫通南北、方便民眾、帶動(dòng)就業(yè)的同時(shí)，對推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的作用。地方政府為了保持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮實(shí)際需求和財(cái)政能力，尤其是當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入和基建需要的資金總量不匹配時(shí)，仍盲目舉債上馬基建項(xiàng)目。⑨為了防止地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步加劇，更應(yīng)該注重科學(xué)規(guī)劃、關(guān)注地方財(cái)政承擔(dān)能力，注重當(dāng)?shù)氐膶?shí)際建設(shè)需求，科學(xué)確定地方政府提供（準(zhǔn)）公共服務(wù)的合理水平，而不應(yīng)著眼于不切實(shí)際的“大干快上”“大拆大建”。更重要的是，停下以往依靠投資、基建、大規(guī)模舉債及過度消耗、透支未來的發(fā)展思路。目前，各地方政府應(yīng)按照發(fā)展需要、先急后緩、先易后難、逐步推進(jìn)的原則，科學(xué)確定公共服務(wù)提供規(guī)模。另外，還應(yīng)按照公共服務(wù)的基本屬性，以及綜合考慮采用PPP模式的成本和收益，⑩科學(xué)確定和安排采用PPP模式提供公共服務(wù)的規(guī)模。

2.盡快建立政府資本預(yù)算制度，避免財(cái)政承受能力論證對規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目帶來的制約

從實(shí)踐來看，為了防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在財(cái)政承受能力論證中，用一般公共支出10%去限定了PPP發(fā)展的規(guī)模，這種做法具有一定的偏頗性。因?yàn)橐话闱闆r下，較政府基金預(yù)算而言，政府一般公共預(yù)算支出中較少比例用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，還容易造成地方政府無法采用PPP模式提供必要的公共服務(wù)。因而短期內(nèi)，需進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政承受能力論證，上限應(yīng)實(shí)行差異化標(biāo)準(zhǔn)。目前，應(yīng)該引入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃前景、地方政府債務(wù)水平、地方政府信用水平等多重指標(biāo)，綜合的、差異化的確定各省的財(cái)政承受能力比例。同時(shí)針對政府級別確定細(xì)化的比例，例如對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)重的省份，保持PPP支出占比的規(guī)定基礎(chǔ)上，再加上占基金預(yù)算支出的15%—20%左右。同時(shí)，當(dāng)政府性基金支出用于PPP項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證后，還需要進(jìn)一步嚴(yán)格防控地方政府性基金收支的風(fēng)險(xiǎn)。

從長期來看，為了進(jìn)一步避免財(cái)政承受能力論證帶來的制約，實(shí)現(xiàn)合理、有序、規(guī)范開展PPP項(xiàng)目，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快編制政府資本預(yù)算。一方面，構(gòu)建以中長期資本投融資規(guī)劃為龍頭的政府投融資規(guī)劃（計(jì)劃）制度體系，同時(shí)，以政府投融資規(guī)劃（計(jì)劃）制度體系為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全與之相匹配的政府資本預(yù)算制度。另一方面，全面發(fā)揮財(cái)政投資與政府舉債融資的綜合效能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資支出與政府融資支出，將兩類支出的資金來源（部分一般預(yù)算收入和舉債融資收入）統(tǒng)籌融入年度資本預(yù)算，作為資本項(xiàng)目支出的共同資金來源，按照準(zhǔn)公共品供給項(xiàng)目的基本屬性匹配到相應(yīng)項(xiàng)目的預(yù)算收入，有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，暢通資本預(yù)算多元化資金來源渠道，為規(guī)范有序發(fā)展PPP項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。

3.有效拓寬社會(huì)資本回報(bào)來源渠道及提高項(xiàng)目收益率，進(jìn)一步減輕政府在PPP項(xiàng)目中的支出責(zé)任

拓寬回報(bào)來源渠道和提高項(xiàng)目收益率能夠保障社會(huì)資本的合理收益，有利于吸引社會(huì)資本參與，減輕財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的壓力和對政府付費(fèi)模式的依賴，從而減少政府的支出責(zé)任和財(cái)政壓力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在拓寬來源渠道方面，充分發(fā)掘項(xiàng)目附屬廣告、土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)，同時(shí)賦予項(xiàng)目公司土地資源開發(fā)、旅游資源運(yùn)營的特殊性權(quán)限，提高項(xiàng)目收益，降低當(dāng)?shù)卣?cái)政負(fù)擔(dān);允許與PPP項(xiàng)目相關(guān)的土地或商業(yè)開發(fā)增值部分，可用于支付可行性缺口補(bǔ)助，確保項(xiàng)目的可行性。除此之外，項(xiàng)目收益還依賴于社會(huì)資本多元化、創(chuàng)新性的經(jīng)營策略以及內(nèi)部挖潛，從而降低建設(shè)和經(jīng)營費(fèi)用，拓展項(xiàng)目的盈利空間。為有效吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目以及提高社會(huì)資本的收益水平，還應(yīng)科學(xué)設(shè)置差異化的投資收益率。考慮到基準(zhǔn)投資回報(bào)率對收益機(jī)制的重要性，為給地方政府和社會(huì)資本提供PPP項(xiàng)目定價(jià)的基準(zhǔn)，增強(qiáng)投資回報(bào)的可預(yù)見性和穩(wěn)定性，監(jiān)管部門應(yīng)充分利用項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，分行業(yè)、分地區(qū)、分年限地制定和發(fā)布PPP 項(xiàng)目收益率標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性文件，形成統(tǒng)一且富有彈性的投資回報(bào)率上下浮動(dòng)參考區(qū)間，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)上，具體項(xiàng)目投資回報(bào)率的設(shè)定仍要結(jié)合行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、PPP具體運(yùn)作方式和社會(huì)資本方承擔(dān)的潛在投資風(fēng)險(xiǎn)等多種因素綜合考慮。各地在具體實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)改變政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的格局，本著契約和平等合作的精神，在監(jiān)管部門確定的區(qū)間幅度范圍內(nèi)，確定投資收益的合理均衡點(diǎn)。

4.完善價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有效提高使用者付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的運(yùn)用

通過明確項(xiàng)目收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，能夠提高使用者付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的運(yùn)用，降低政府對其付費(fèi)模式的依賴，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，從而減輕政府的支出責(zé)任，降低政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品競爭程度確定區(qū)別化的價(jià)格形成方式。市場調(diào)節(jié)價(jià)格適用于競爭性公共產(chǎn)品，對可競爭公共產(chǎn)品以及可競爭環(huán)節(jié)應(yīng)盡可能引入競爭，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司與最終用戶自主協(xié)商確定服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而形成合理預(yù)期，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用;對非競爭性（強(qiáng)自然壟斷）公共產(chǎn)品，應(yīng)建立健全合理回報(bào)率定價(jià)法、最高限價(jià)、標(biāo)尺競爭規(guī)制等約束與激勵(lì)相結(jié)合的多元化定價(jià)制度，增強(qiáng)政府價(jià)格管制的彈性。另一方面，完善價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步完善PPP 項(xiàng)目合同協(xié)議，明確約定價(jià)格調(diào)整辦法，包括調(diào)價(jià)因素、調(diào)價(jià)時(shí)間、調(diào)價(jià)公式、調(diào)價(jià)程序、觸發(fā)條件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。既要保障政府和公眾的利益，加快完善價(jià)格聽證制度，又要充分反映影響價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)因素，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，保障私人部門投資者合理的收益回報(bào)。為提高公眾對調(diào)價(jià)的接受度，應(yīng)不斷加強(qiáng)調(diào)價(jià)過程的公開透明性，通過公開企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，積極引導(dǎo)利益相關(guān)方參與公共產(chǎn)品價(jià)格制定和調(diào)整過程，建立政府、PPP項(xiàng)目運(yùn)營商和消費(fèi)者多方參與的價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡多方利益訴求。

5.完善競爭性采購評審機(jī)制，避免招投標(biāo)不規(guī)范產(chǎn)生建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

完善競爭性采購評審機(jī)制，有助于規(guī)避PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營不達(dá)標(biāo)，降低政府“買單”的可能性，從而有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，避免采用單一的最低價(jià)中標(biāo)的評審機(jī)制，應(yīng)推廣和完善綜合評審法，建立包含投標(biāo)報(bào)價(jià)評分、工程管理方案評分、建設(shè)運(yùn)營方案評分、財(cái)務(wù)方案評分等在內(nèi)的綜合評審機(jī)制。通過設(shè)置投標(biāo)報(bào)價(jià)評分的敏感度（即權(quán)重）控制價(jià)格對評審的影響程度，從而綜合考量社會(huì)資本各方面能力。除服務(wù)費(fèi)報(bào)價(jià)外，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，對潛在社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽(yù)、市場信用、項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)等資格條件作出要求。

6.建立健全績效考核評價(jià)機(jī)制，防范社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)

建立健全績效考核評價(jià)機(jī)制，有利于防范社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目質(zhì)量，從而降低財(cái)政支出壓力和引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。一方面，設(shè)立全生命周期可用性付費(fèi)績效考核。在政府付費(fèi)項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，除了對運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)設(shè)立績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序以外，也要對可用性服務(wù)進(jìn)行績效考核，即設(shè)立全生命周期可用性付費(fèi)績效考核。另一方面，抓緊制定PPP 績效考核評價(jià)指標(biāo)體系。按領(lǐng)域出臺PPP 績效考核評價(jià)統(tǒng)一辦法，明確以績效考核評價(jià)的結(jié)果作為項(xiàng)目付費(fèi)多寡的依據(jù)，降低地方政府績效評估的隨意性，穩(wěn)定投資者預(yù)期，防范社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)?？捎蓢野凑枕?xiàng)目所屬領(lǐng)域設(shè)置績效考核的核心指標(biāo)，如成本控制、環(huán)境評估結(jié)構(gòu)、故障率等，核心指標(biāo)的得分應(yīng)作為績效考核的主要組成部分。地方政府可適當(dāng)增加新的指標(biāo)，但僅作為對核心指標(biāo)的修正。

[注 釋]

① 如，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號），中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號）等。

② 在PPP項(xiàng)目中，常見的付費(fèi)機(jī)制主要包括以下三類：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。政府付費(fèi)（Government Payment）是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。其與使用者付費(fèi)的最大區(qū)別在于付費(fèi)主體是政府、而非項(xiàng)目的最終使用者。適用條件為不具有向公眾或終端用戶收費(fèi)的功能，如：市政道路、綜合流域治理、海綿城市等。使用者付費(fèi)（User Charges）是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。在此類付費(fèi)項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司一般會(huì)承擔(dān)全部或部分項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。如高速公路、地鐵、市政供水等項(xiàng)目。適用條件：一是項(xiàng)目使用需求可預(yù)測。二是向使用者收費(fèi)具有實(shí)際可操作性?？尚行匀笨谘a(bǔ)助（Viability Gap Funding，簡稱VGF）是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性?？尚行匀笨谘a(bǔ)助通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無法覆蓋投資和運(yùn)營回報(bào)的項(xiàng)目，如文化及體育場館、保障房等。

③ 據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照社會(huì)資本的所有制進(jìn)行劃分，國有非上市公司占PPP項(xiàng)目投資公司的50%以上，而國有上市公司占20%。相比之下，民營非上市公司和上市公司占比僅為20%和9.93%。

④ 2019年3月財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，又明確規(guī)定財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

⑤ 各地政府部門對重要公共產(chǎn)品服務(wù)的調(diào)價(jià)需綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)和居民承受能力等多種因素，并經(jīng)過一定法定程序，如聽證會(huì)以及物價(jià)部門的批準(zhǔn)等。

⑥ 如《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）。

⑦ 目前在全國2 461個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的地區(qū)，有6個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任占比超過了10%紅線。2017年8月份以來，財(cái)政部開展了PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的全面核查工作，把PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任全面納入各級政府財(cái)政預(yù)算，對于PPP項(xiàng)目支出超出本地一般公共預(yù)算支出比例10%紅線的地區(qū)，堅(jiān)決停止新項(xiàng)目入庫。

⑧ 其中，要求規(guī)范界定合并范圍。根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系（如合營、擔(dān)保、提供劣后級出資等），對項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的參與程度，風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)分擔(dān)機(jī)制，合作協(xié)議或章程約定等，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對PPP項(xiàng)目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍;對確屬無控制權(quán)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建立單獨(dú)臺賬，動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

⑨ 例如，在沒有充分考慮地方財(cái)政承受能力的情況下，內(nèi)蒙古包頭市過度舉債上馬多條地鐵項(xiàng)目，最終被緊急叫停。

⑩ 由于要考慮社會(huì)資本應(yīng)有的收益率，會(huì)增加項(xiàng)目成本，有時(shí)也會(huì)高于傳統(tǒng)供給模式的成本。

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Abstract： At present， due to the impact of compliance review， the number and the scale of PPP in China have declined on a large scale. Many problems in the development of PPP have also triggered the hidden debt risks of local governments. A series of documents issued by the central government to strengthen the management of local government debt have already had a certain impact on the development of PPP projects. For example， the development of governmentpaid PPP projects is restricted; central stateowned enterprises as social capitalists are limited to participate in PPP; PPP project financing is more difficult; social capital will pay more attention to operational quality and efficiency; and private enterprises will gradually increase their participation. At present， in response to preventing the impact of hidden debt on the development of PPP and the hidden debt risks of local governments caused by problems in the process of development， the government should rationally determine the scale of PPP， optimize the project structure， and reduce the construction and operation risks so as to promote the orderly， standardized and healthy development of PPP.

Key words： prevention; hidden debt; PPP; healthy development

（責(zé)任編輯：張麗陽）