府際關(guān)系視角下我國(guó)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題研究

李帥

[摘 要]隨著我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量增加，相關(guān)單位有必要對(duì)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題加以研究。對(duì)于縣級(jí)市政府而言，基于府際關(guān)系的視角分別從層級(jí)隸屬、政府競(jìng)爭(zhēng)、職能下移、政府創(chuàng)新等幾個(gè)角度分析，將有助于明確既有問(wèn)題并得出相應(yīng)解決思路。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)市;政府職能轉(zhuǎn)變;府際關(guān)系;條塊關(guān)系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.086

[中圖分類號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）14-0-02

0? ? ?引 言

在我國(guó)，政府作為公共管理的重要主體，是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的主要力量?？h級(jí)市的建制形態(tài)和所處行政層級(jí)使政府職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)特殊性，因此，本文選取我國(guó)縣級(jí)市中數(shù)量較多的一類，即屬于縣級(jí)行政級(jí)別且由地級(jí)市代管的縣級(jí)市為研究對(duì)象，筆者認(rèn)為需要基于府際關(guān)系的視角分別從縱向、橫向等條塊關(guān)系視角對(duì)阻礙縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題進(jìn)行梳理，并從進(jìn)一步理順府際關(guān)系的角度探索解決該問(wèn)題的思路。

1? ? ?我國(guó)縣級(jí)市增設(shè)工作重啟

一些地方在1997年之前進(jìn)行了大量“撤縣設(shè)市”工作，而之后將近20年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)家嚴(yán)格控制縣級(jí)市設(shè)立，縣級(jí)市數(shù)量增長(zhǎng)緩慢。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，為了更好地發(fā)揮城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的帶動(dòng)輻射作用，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，我國(guó)于2014年出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。在我國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)際發(fā)展水平以及完善國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量開(kāi)始有所增加。據(jù)國(guó)家民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，到2017年年底，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量363個(gè)。政府在縣級(jí)市區(qū)域發(fā)展中作用較大，更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前行政環(huán)境中，理順府際關(guān)系有助于轉(zhuǎn)變縣級(jí)市政府職能。

2? ? ?我國(guó)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的阻礙因素

縣級(jí)市政府屬于我國(guó)的地方政府，在府際關(guān)系的視角下分析政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，需要從所處的地方政府體系、條塊關(guān)系以及政府自身角度出發(fā)，進(jìn)而找到因政府間權(quán)力邊界模糊而阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。

2.1? ?層級(jí)隸屬關(guān)系不順

縣級(jí)市作為縣級(jí)行政區(qū)的一種類型，與同級(jí)的縣、市轄區(qū)等相比較為特殊，一般由省級(jí)政府直轄、所在地級(jí)市代管，呈現(xiàn)出既隸屬于省級(jí)又隸屬于地級(jí)市的雙重層級(jí)隸屬關(guān)系。正是由于這種隸屬關(guān)系，造成縣級(jí)市在層級(jí)隸屬關(guān)系上的歸屬不明晰，省級(jí)政府和地級(jí)市政府都擁有“部分管理權(quán)”，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)權(quán)限和非經(jīng)濟(jì)權(quán)限方面。在地方政府層級(jí)體系中，省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)市的管理具有直接性和間接性兩種特點(diǎn)，即對(duì)部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理和對(duì)政治領(lǐng)域的間接管理。地級(jí)市政府作為代管主體，擁有對(duì)縣級(jí)市行政方面的管轄權(quán)。作為地方政府的縣級(jí)市政府，要服從上級(jí)政府管理，但不同類型的權(quán)力在對(duì)接上級(jí)政府時(shí)需要對(duì)接不同層級(jí)的政府上，這對(duì)縣級(jí)市政府行政管理權(quán)限的整體性有所影響，要同時(shí)接受來(lái)自兩個(gè)層級(jí)的上級(jí)政府管理，若權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)不好將阻礙縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變。

2.2? ?政府競(jìng)爭(zhēng)盲目性大

政府間盲目性競(jìng)爭(zhēng)不利于政府職能轉(zhuǎn)變。一方面，政府競(jìng)爭(zhēng)的著眼點(diǎn)在于區(qū)域發(fā)展，對(duì)職能轉(zhuǎn)變重視不足。目前，我國(guó)對(duì)區(qū)域和官員考核的主要依據(jù)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，縣級(jí)市政府重視區(qū)域發(fā)展要多于政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。另一方面，政府本身作為一個(gè)組織，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中與其他政府形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。發(fā)展離不開(kāi)一定的資源，為了吸引更多資源，縣級(jí)市政府與其他政府之間會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在同級(jí)政府之間，縣級(jí)市政府往往采用政策優(yōu)惠和政策承諾的辦法吸引資源，這種方式只是應(yīng)急性策略，更為長(zhǎng)久的辦法在于為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變營(yíng)造更好的發(fā)展環(huán)境;縣級(jí)市政府與地級(jí)市政府之間有所競(jìng)爭(zhēng)，為防止自身變?yōu)槭休爡^(qū)或者失去一些本不屬于地級(jí)市政府管轄的權(quán)力而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。

2.3? ?服務(wù)職能下移受阻

建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府的目標(biāo)，縣級(jí)市政府與其下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都直接服務(wù)于廣大人民群眾，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道更具直接性，但是基層機(jī)構(gòu)卻無(wú)法很好地承接縣級(jí)市政府所轉(zhuǎn)移的服務(wù)職能。首先，基層負(fù)擔(dān)較重，承擔(dān)了大量工作任務(wù)且要接受相當(dāng)多的只是注重形式的檢查、監(jiān)督，難以再承接縣級(jí)市政府下放的服務(wù)職能。其次，基層能力較弱，在人力、物力、財(cái)力以及工作能力等方面存在諸多不足，難以高效開(kāi)展服務(wù)型工作。最后，不管是作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦，工作和職能的側(cè)重點(diǎn)都在于管理而不是服務(wù)，無(wú)法承接一些服務(wù)職能?？傊?，縣級(jí)市政府之下的行政層級(jí)仍然是政權(quán)延伸，受職責(zé)側(cè)重點(diǎn)的影響而導(dǎo)致其公共服務(wù)職能下移受阻。

2.4? ?政府創(chuàng)新能力不足

目前，我國(guó)縣級(jí)市政府創(chuàng)新能力方面有所欠缺。一般而言，行政機(jī)關(guān)擁有一定的自由裁量權(quán)，且我國(guó)政府機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)可以進(jìn)行“試錯(cuò)”性改革，但是縣級(jí)市政府在政府層級(jí)體系中所處位置較低，只能嚴(yán)格按照上級(jí)要求履行職責(zé)，加之缺少新理論和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的啟示和引導(dǎo)，無(wú)法對(duì)一些條塊關(guān)系進(jìn)行梳理和變通，這就導(dǎo)致本來(lái)可以進(jìn)行試錯(cuò)性改革的縣級(jí)市政府因害怕承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任或其他責(zé)任而不敢主動(dòng)進(jìn)行改革，即使有所變動(dòng)也要得到上級(jí)許可，無(wú)法探索新的轉(zhuǎn)變政府職能思路。

3? ? ?我國(guó)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的思路

縣級(jí)市政府層級(jí)較低，所管轄的范圍和區(qū)域相對(duì)較小，可以在政府職能轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，理順政府間關(guān)系尤其是調(diào)整條塊關(guān)系方面是一個(gè)比較合理的切入點(diǎn)。

3.1? ?制定權(quán)力清單以明確管轄范圍

我國(guó)政府的職權(quán)是由相關(guān)法律、法規(guī)所規(guī)定的，但是法規(guī)只做了一般化的規(guī)定，對(duì)于每一個(gè)具體政府的行政管理來(lái)說(shuō)，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際來(lái)開(kāi)展。對(duì)于縣級(jí)市政府的雙重層級(jí)歸屬問(wèn)題來(lái)說(shuō)，如果直接歸屬于省級(jí)政府就要確保省級(jí)政府層級(jí)管理關(guān)系整齊，這就涉及調(diào)整政府層級(jí)的問(wèn)題，就目前的實(shí)際來(lái)說(shuō)，取消政府某一層級(jí)的難度較大，因此，在不改變政府層級(jí)的前提下，可以通過(guò)理順權(quán)力關(guān)系來(lái)解決此問(wèn)題，這就需要省級(jí)政府出臺(tái)權(quán)力清單，對(duì)上級(jí)政府管理縣級(jí)市的權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行列舉式明示。省級(jí)政府應(yīng)制定兩張權(quán)力清單，一方面，由省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)市進(jìn)行管理的領(lǐng)域和事項(xiàng)進(jìn)行清單式列舉，明確具體由省級(jí)政府行使的管轄權(quán)限，尤其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的管轄權(quán)需要以具體事項(xiàng)的形式加以列舉;另一方面，歸地級(jí)市管轄的權(quán)力方面也要由省級(jí)政府制定權(quán)力清單，防止地級(jí)市對(duì)縣級(jí)市發(fā)展造成影響。為了讓縣級(jí)市政府更好地發(fā)揮作用，避免上級(jí)賦予權(quán)力的同時(shí)擴(kuò)張縣級(jí)市政府權(quán)力，兩張清單都應(yīng)采用正面清單的形式。

3.2? ?規(guī)范政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)有利于增強(qiáng)政府活力，更好地促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，但是對(duì)于盲目化的政府間競(jìng)爭(zhēng)則有必要加以引導(dǎo)。首先，對(duì)縣級(jí)行政區(qū)政府及其工作人員的考核標(biāo)準(zhǔn)要多元化，設(shè)置引導(dǎo)地方政府關(guān)注自身變革的指標(biāo)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定適時(shí)適地的考核標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮區(qū)域發(fā)展不均衡的具體情況，避免地方政府只關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視其他領(lǐng)域的發(fā)展，同時(shí)，肯定有效的政府變革，鼓勵(lì)關(guān)注政府自身職能轉(zhuǎn)變探索。其次，在水平方向上要規(guī)范與縣級(jí)市政府同級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)，由共同上級(jí)政府加以引導(dǎo)。在涉及資源引進(jìn)等問(wèn)題時(shí)，上級(jí)政府應(yīng)該引導(dǎo)資源配置，處理好效率和公平的關(guān)系問(wèn)題。最后，在垂直方向上，地級(jí)市政府應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力清單所規(guī)定的權(quán)力來(lái)行使權(quán)力，避免與縣級(jí)市政府競(jìng)爭(zhēng)。

3.3? ?加強(qiáng)分工協(xié)作

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)推進(jìn)黨政分工協(xié)作，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的服務(wù)能力，承接更多服務(wù)功能。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織建設(shè)，增強(qiáng)黨組織的能力，進(jìn)而強(qiáng)化黨對(duì)基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)力量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織承擔(dān)更多的政治功能，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)功能。基層行政機(jī)關(guān)要提升自身服務(wù)能力，集中有限的資源進(jìn)行公共服務(wù)，進(jìn)而承接更多下移的服務(wù)職能。在黨政分工的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作，通過(guò)增強(qiáng)基層承接能力來(lái)促進(jìn)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變。

3.4? ?提升政府創(chuàng)新能力

縣級(jí)市政府有必要借助專家咨詢系統(tǒng)來(lái)更新管理理念和方法，借鑒專家學(xué)者的建議來(lái)創(chuàng)新履行職責(zé)的途徑以及國(guó)內(nèi)相似地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變。此外，設(shè)置試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制，允許縣級(jí)市政府在制度法規(guī)允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新手段、方式，加強(qiáng)專家學(xué)者、上級(jí)政府、社會(huì)的參與和監(jiān)督，通過(guò)政府創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。履行城市政府職能對(duì)城市公共管理來(lái)說(shuō)非常重要，早在古德諾研究政治與行政關(guān)系時(shí)就對(duì)美國(guó)城市政府予以關(guān)注，并認(rèn)為應(yīng)“大幅度擴(kuò)展城市政府的行政職能”，通過(guò)“使城市行政集中化和集權(quán)化”變革來(lái)彌補(bǔ)效率缺失。當(dāng)代中國(guó)的情況不同于當(dāng)時(shí)的美國(guó)，但是縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題值得重視，尤其是基于府際關(guān)系的視角來(lái)理順政府間關(guān)系來(lái)解決這一問(wèn)題，有助于促進(jìn)我國(guó)縣級(jí)市進(jìn)一步發(fā)展。

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