寧波市試點(diǎn)司法援助保險(xiǎn)解“執(zhí)行不能”之困

鞏劍劍 中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司責(zé)任保險(xiǎn)部

努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義是新時(shí)代深化我國(guó)司法體制改革的工作目標(biāo)。完善司法救助形式是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的內(nèi)在要求，是改善民生、健全社會(huì)保障體系的重要組成部分。刑事附帶民事訴訟案件是法院執(zhí)行工作的一大難題。要緩解“執(zhí)行不能”帶來的不良后果，在現(xiàn)行國(guó)家司法救助制度之外配套一個(gè)新型的、補(bǔ)充性的刑事被害人救助機(jī)制勢(shì)在必行。目前，司法援助保險(xiǎn)已經(jīng)在寧波落地試行，該試點(diǎn)通過保險(xiǎn)解決刑事附帶民事案件中人身?yè)p害賠償金的“執(zhí)行不能”問題。司法援助保險(xiǎn)具有政府保障的普惠性，對(duì)未能得到經(jīng)濟(jì)賠償?shù)谋缓θ思捌浼覍偬峁┹o助性托底補(bǔ)償，成為我國(guó)現(xiàn)行救助制度的有益補(bǔ)充。但該模式在實(shí)務(wù)中也顯露出部分問題，本文從建立保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、優(yōu)化保險(xiǎn)賠付方案、豐富救助資金籌措渠道、擴(kuò)大保險(xiǎn)救助范圍、升級(jí)運(yùn)作模式等方面提出了一些政策性建議。

一、“執(zhí)行不能”之困

在我國(guó)，“執(zhí)行難”和“執(zhí)行不能”問題一直困擾著法院和當(dāng)事人?！按蜈A了官司，卻拿不到賠償款”的現(xiàn)象損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，妨礙司法公正，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定?！皥?zhí)行難”是指判決后被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)、有履行能力，但因種種原因判決執(zhí)行不了的情形?！皥?zhí)行不能”是指被執(zhí)行人無(wú)可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，或者財(cái)產(chǎn)被全部處置后仍有部分不能執(zhí)行到位，抑或雖有財(cái)產(chǎn)但由于立法等方面的原因而不能執(zhí)行到位的一種客觀執(zhí)行狀態(tài)。

“執(zhí)行難”問題可通過加大執(zhí)行力度、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)行行為、實(shí)行執(zhí)行聯(lián)動(dòng)等措施來解決。而“執(zhí)行不能”則屬于無(wú)論采取什么執(zhí)行措施都不可能執(zhí)行到位的情形，這是任何國(guó)家、任何時(shí)期都無(wú)法避免的客觀存在。據(jù)最高人民法院執(zhí)行局統(tǒng)計(jì)，實(shí)踐中無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件占執(zhí)行案件總數(shù)的40%左右，且這一類案件逐年積累遞增。

2009年以來，各地法院紛紛探索將終結(jié)本次執(zhí)行程序作為處理金錢債權(quán)類無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的一項(xiàng)退出機(jī)制。所謂終結(jié)本次執(zhí)行程序，主要是指對(duì)確無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，法院將暫時(shí)終結(jié)執(zhí)行程序并做結(jié)案處理，待發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)后繼續(xù)恢復(fù)執(zhí)行的一項(xiàng)制度。終結(jié)本次執(zhí)行程序是程序性終結(jié)、暫時(shí)性終結(jié)，而非實(shí)體上的徹底終結(jié)，一旦發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人具有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)恢復(fù)執(zhí)行。

2015年12月，中央政法委會(huì)同財(cái)政部和政法系統(tǒng)等6部門出臺(tái)《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見（試行）》。國(guó)家司法救助的對(duì)象主要是遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無(wú)法通過訴訟獲得有效賠償，造成生活困難的當(dāng)事人或近親屬。國(guó)家司法救助以支付救助金為主要方式，與思想疏導(dǎo)、宣傳教育相結(jié)合，與法律援助、訴訟救助相配套，與其他社會(huì)救助政策相銜接。救助標(biāo)準(zhǔn)以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準(zhǔn)，一般在36個(gè)月的工資總額之內(nèi)。

通過表1可知，在涉司法類案件中，政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群眾給予了多方位權(quán)益保障措施。在源頭端通過減免法律服務(wù)費(fèi)用、訴訟費(fèi)用等方式確保當(dāng)事人獲得平等的法律保護(hù)，在訴訟后為無(wú)法獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人提供輔助性經(jīng)濟(jì)救助。但“執(zhí)行不能”的客觀存在，使得過程公平無(wú)法完全等同于結(jié)果公平。被害人的權(quán)益保障亟需通過機(jī)制創(chuàng)新予以逐步完善。

二、“司法援助保險(xiǎn)”應(yīng)運(yùn)而生

司法救助制度實(shí)質(zhì)上始于我國(guó)2004年在司法實(shí)踐中開展的刑事被害人救助工作，2009年出臺(tái)的《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》使得刑事被害人救助工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。

在刑事案件中，犯罪人多將面臨長(zhǎng)期監(jiān)禁或者死刑，其對(duì)被害人進(jìn)行人身?yè)p害或物質(zhì)損失賠償?shù)囊庠竿^低，且刑事犯罪人可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)相對(duì)較少，此類案件的“執(zhí)行不能”問題較為突出。當(dāng)人身?yè)p害賠償金無(wú)法執(zhí)行到位時(shí)，被害人處境將雪上加霜，有時(shí)甚至使得整個(gè)被害人家庭因此陷入生存困境。這很容易導(dǎo)致他們不斷地到法院催促執(zhí)行，甚至?xí)M(jìn)行私力報(bào)復(fù)和鬧訪濫訪等，一定程度上影響了法治社會(huì)、和諧社會(huì)和平安社會(huì)的建設(shè)，影響了被害人的人權(quán)保障和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)影響到執(zhí)行公信力和司法權(quán)威的樹立。

根據(jù)“國(guó)家責(zé)任說”理論，國(guó)家對(duì)刑事被害人有一定的救助責(zé)任。國(guó)家壟斷了暴力打擊犯罪的權(quán)力，個(gè)人已將保護(hù)自己人身和財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)力交給國(guó)家來行使，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。如果不能遏制犯罪，國(guó)家又不允許私刑的存在，那么當(dāng)被害人的人身和財(cái)產(chǎn)受到犯罪行為侵犯后又無(wú)法從加害人處獲得有效賠償時(shí)，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)給予被害人補(bǔ)償，這是由國(guó)家義務(wù)所衍生的國(guó)家責(zé)任。

通過前文分析可知，司法救助（訴訟救助）、法律援助等保障形式難以對(duì)無(wú)法獲得相應(yīng)賠償?shù)男淌卤缓θ思捌浣H屬在事后提供有效的幫助，最有幫助性的僅有國(guó)家司法救助制度。然而實(shí)踐中國(guó)家司法救助對(duì)刑事被害人執(zhí)行權(quán)益的保護(hù)存在一定的困境。

據(jù)寧波市中級(jí)人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全市法院刑事附帶民事案件中涉及人身傷害賠償金部分有近90%的未執(zhí)行率，其中絕大部分屬于“執(zhí)行不能”。為改變這一現(xiàn)狀，切實(shí)有效維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，保障社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，寧波中院與市財(cái)政局、金融辦、原寧波保監(jiān)局以《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見（試行）》為法理依據(jù)，在嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的前提下，在刑事附帶民事“執(zhí)行不能”案件中探索建立司法援助保險(xiǎn)制度。

2017年5月19日，最高法院指定寧波中院為全國(guó)唯一一家試點(diǎn)工作法院，試行在部分“執(zhí)行不能”案件中引入保險(xiǎn)理賠機(jī)制，同時(shí)要求寧波中院努力為全國(guó)法院創(chuàng)造出一條可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。2017年12月，寧波市中級(jí)人民法院與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂了寧波市司法援助保險(xiǎn)合同，標(biāo)志著“司法援助保險(xiǎn)”正式落地。

該項(xiàng)目由政府安排專項(xiàng)資金343萬(wàn)元支付保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)金額為保險(xiǎn)期間內(nèi)刑事附帶民事執(zhí)行案件中人身?yè)p害賠償金的累計(jì)執(zhí)行立案金額，即1500萬(wàn)元。每案根據(jù)實(shí)際未執(zhí)行到位金額分三檔進(jìn)行部分補(bǔ)償，保險(xiǎn)公司在理賠后享有追償權(quán)，其承保理賠的過程與結(jié)果接受多方監(jiān)督。

三、司法援助保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)邏輯與運(yùn)行優(yōu)勢(shì)

（一）瞄準(zhǔn)痛點(diǎn)，發(fā)揮保險(xiǎn)“社會(huì)穩(wěn)定器”功能

刑事附帶民事案件中人身?yè)p害賠償部分屬“執(zhí)行不能”的重災(zāi)區(qū)。司法援助保險(xiǎn)的承保范圍限定了“刑事附帶民事案件”和“人身?yè)p害賠償”這兩個(gè)關(guān)鍵因素。在“執(zhí)行不能”案件保險(xiǎn)理賠試點(diǎn)工作中，財(cái)政資金的運(yùn)用一是要科學(xué)，不能無(wú)限度地用財(cái)政資金來做“慈善”。在選取“執(zhí)行不能”的案件情形時(shí)，自然要聚焦痛點(diǎn)，優(yōu)先解決好重災(zāi)區(qū)的問題。選擇對(duì)當(dāng)事人傷害最嚴(yán)重的、且最難實(shí)現(xiàn)完全執(zhí)行到位的涉人身?yè)p害的刑事附帶民事案件作為保險(xiǎn)范圍，既體現(xiàn)了社會(huì)主義制度下政府對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶，又緩解了社會(huì)矛盾，降低了不穩(wěn)定因素。二是要嚴(yán)謹(jǐn)。保險(xiǎn)理賠中限定了以“終結(jié)本次執(zhí)行程序”為依據(jù)。《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》對(duì)“人民法院窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施”規(guī)定了極其嚴(yán)格的認(rèn)定條件，以避免損害申請(qǐng)執(zhí)行人的正當(dāng)權(quán)益。以“終結(jié)本次執(zhí)行程序”為依據(jù)能防止法院執(zhí)行人員借助保險(xiǎn)之利而不盡力履行職責(zé)的情況。

保險(xiǎn)具有強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)管理功能，在促進(jìn)資源合理再分配、助力社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面具有重要的作用。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的保險(xiǎn)行業(yè)應(yīng)積極參與社會(huì)治理工作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》提出：“保險(xiǎn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段，是社會(huì)文明水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會(huì)治理能力的重要標(biāo)志。”在司法領(lǐng)域引入保險(xiǎn)可以充分發(fā)揮其事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、事后化解糾紛的作用，促進(jìn)人權(quán)保障，維護(hù)司法權(quán)威。通過司法援助保險(xiǎn)協(xié)助人民法院在完善國(guó)家司法制度、民生救助方面的工作，是保險(xiǎn)作為“社會(huì)穩(wěn)定器”功能的重要體現(xiàn)。

（二）保障高效透明，制度普惠托底

在機(jī)制運(yùn)行方面，司法援助保險(xiǎn)的賠付程序清晰簡(jiǎn)明。保險(xiǎn)公司于立案后十個(gè)工作日內(nèi)確定理賠金額，將理賠款直接匯付至援助申請(qǐng)人的賬戶。據(jù)公開報(bào)道的一則真實(shí)案例，保險(xiǎn)公司在接收到申請(qǐng)執(zhí)行人申報(bào)司法援助保險(xiǎn)金后，3日內(nèi)便完成了理賠金支付。

在機(jī)制覆蓋方面，司法援助保險(xiǎn)屬于普惠制托底型經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。國(guó)家司法救助的受眾對(duì)象相對(duì)狹窄，只有國(guó)家規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)困難”的人群才能夠適用，但在實(shí)踐中，常常遇到刑事附帶民事執(zhí)行案件中的被害人因?yàn)檫_(dá)不到該標(biāo)準(zhǔn)，而導(dǎo)致其受到的傷害完全無(wú)法得到補(bǔ)償?shù)那闆r。與此不同，司法援助保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人就是刑事附帶民事賠償中因人身權(quán)利受到犯罪侵害而遭受物質(zhì)損失的被害人，“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)不再是制約被害人維護(hù)其權(quán)益的絆腳石。

?表2 寧波市司法援助保險(xiǎn)的主要內(nèi)容

司法援助保險(xiǎn)本質(zhì)上是政府主動(dòng)承擔(dān)了幫助刑事案件被害人的政府責(zé)任，中央財(cái)政通過政法轉(zhuǎn)移支付，屬于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的延伸，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的惠民工程，是為公平公正公開的司法工作提供社會(huì)化服務(wù)的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。

四、試點(diǎn)實(shí)務(wù)中存在的問題

（一）民事賠償金額因司法管轄不同而差異較大

中院與基層法院執(zhí)行案件的差異，主要存在于司法管轄的不同。中院管轄的一審刑事案件主要為被告人可能會(huì)被判處無(wú)期徒刑甚至死刑，基層法院管轄的一審刑事案件為有期徒刑及以下。中院一般在被告人判處無(wú)期徒刑及以上時(shí)，刑事附帶民事判決的民事賠償金額較低，大多不超過二十萬(wàn)元；基層法院刑事附帶民事判決的民事賠償金額一般高于中院，金額較大時(shí)達(dá)一百多萬(wàn)元。

（二）實(shí)踐中保險(xiǎn)適用范圍需進(jìn)一步優(yōu)化

基層法院普遍提出刑事民事分開判決的案件雖然表象上不符合附帶訴訟的情形，但其根本上也是基于刑事責(zé)任而對(duì)受害人的人身?yè)p害，當(dāng)民事賠償“執(zhí)行不能”時(shí)，也應(yīng)納入承保范圍。此外，交通肇事案件作為過失犯罪類型，亦存在分開審理分開判決的情況。

（三）分段賠償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)存在一定不公平

目前寧波市的司法援助保險(xiǎn)將每案賠償限額根據(jù)每案人身傷害賠償金未執(zhí)行到位金額劃分為三個(gè)檔次，如表3。此方案設(shè)計(jì)對(duì)于相鄰兩檔之間未執(zhí)行到位金額的被害人而言，賠償金額可能跨檔，會(huì)造成一定的不公平性。

（四）保費(fèi)測(cè)算需進(jìn)一步精細(xì)化

試點(diǎn)首年寧波市采用同一個(gè)承保理賠方案，保險(xiǎn)金額暫時(shí)以其歷年平均值估算，保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一，理賠標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，保證在寧波市全轄區(qū)內(nèi)同類案件保障一致。作為保險(xiǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品，司法援助保險(xiǎn)可以參考借鑒的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和精算經(jīng)驗(yàn)有限，在初始階段很難根據(jù)大數(shù)法則進(jìn)行費(fèi)率厘定，保險(xiǎn)定價(jià)的困難需要一段時(shí)間去適應(yīng)?；鶎臃ㄔ阂詡€(gè)體為單位時(shí)，其歷年數(shù)據(jù)幾乎不能形成有效的參考值，而且會(huì)出現(xiàn)法院提取的歷史數(shù)據(jù)錯(cuò)漏等情況，較大地影響了保費(fèi)的準(zhǔn)確性，需要根據(jù)運(yùn)行情況做后續(xù)調(diào)整。

五、后續(xù)試點(diǎn)政策建議

（一）建立保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

司法援助保險(xiǎn)作為國(guó)家現(xiàn)行救助制度的補(bǔ)充，其本質(zhì)目的是為了救助、撫恤刑事附帶民事被害人及其親屬，并非簡(jiǎn)單地給法院救助工作做延伸，更不是法院救助金的托管機(jī)構(gòu)，而是完全獨(dú)立的保險(xiǎn)保障。保險(xiǎn)公司作為司法援助保險(xiǎn)的重要一方，本身是一個(gè)商業(yè)主體，需要保持一定的盈利空間。但作為財(cái)政資金全額支付的政府保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為使財(cái)政資金的效率實(shí)現(xiàn)最大化，國(guó)有保險(xiǎn)公司基本以微利或保本為原則參與社會(huì)治理服務(wù)?；诮⒔】悼沙掷m(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制，建議建立保險(xiǎn)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)每年的保險(xiǎn)費(fèi)和實(shí)際的賠付金額進(jìn)行平衡。

?表3 寧波市司法援助保險(xiǎn)的賠付標(biāo)準(zhǔn)

（二）優(yōu)化保險(xiǎn)賠付方案

寧波中院首年保險(xiǎn)合同已到期，經(jīng)過一年的實(shí)務(wù)運(yùn)行，需要結(jié)合2018年度理賠情況對(duì)第二年方案進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。特別是分檔定額賠付的方案，明顯對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行造成了新的不公平，政府應(yīng)與保險(xiǎn)公司一道探索更優(yōu)解決方案，例如可按以一定比例的方式進(jìn)行理賠。

（三）豐富救助資金籌措渠道

試點(diǎn)階段，司法援助保險(xiǎn)的保費(fèi)資金只有地方財(cái)政單方面補(bǔ)貼，而僅靠地方財(cái)政有限的支持并不是司法援助保險(xiǎn)發(fā)展的長(zhǎng)久之道。地方政府可參照國(guó)家司法救助資金的籌集原則，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與，積極拓寬救助資金來源渠道，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織捐助救助資金。

（四）逐步擴(kuò)大保險(xiǎn)救助范圍

目前司法援助保險(xiǎn)的救助范圍僅限于刑事附帶民事訴訟的申請(qǐng)執(zhí)行人。在現(xiàn)行實(shí)務(wù)中，道路交通事故人身傷害及刑事民事分開判決等其他類型案件也面臨“執(zhí)行不能”的緊迫性。隨著司法援助保險(xiǎn)實(shí)踐運(yùn)用的逐漸成熟，有必要逐步擴(kuò)大救助的范圍，從而保障更多當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（五）升級(jí)運(yùn)作模式

為確保法院、申請(qǐng)執(zhí)行當(dāng)事人、保險(xiǎn)公司三方間信息高效傳遞，提高執(zhí)行工作的效率，可探索對(duì)部分關(guān)鍵但不涉密信息實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接、信息交互和流程對(duì)接，依托保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)協(xié)助法院做好數(shù)據(jù)管理工作，盡快建立起有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，為長(zhǎng)效機(jī)制做好充足準(zhǔn)備。同時(shí)，保險(xiǎn)公司可探索借助激勵(lì)機(jī)制，協(xié)助申請(qǐng)執(zhí)行當(dāng)事人查找可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)線索，其本身也是降低保險(xiǎn)賠付的一個(gè)方式。