論澳大利亞競爭審查主體模式及對中國的啟示

摘要：公平競爭審查制度的有效實施可以促進(jìn)我國市場競爭的良好發(fā)展。而主體模式作為這一制度的核心部分，其設(shè)置的是否合理更是影響到這一制度的具體實施效果。本文將通過比較分析的方式，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行公平競爭審查主體模式存在的問題，通過對澳大利亞的競爭審查主體模式進(jìn)行詳細(xì)解讀，從而為完善這一制度提供新的啟示。

關(guān)鍵詞：競爭審查;主體模式;啟示

一、我國現(xiàn)行公平競爭審查主體模式概述

（一）我國現(xiàn)行公平競爭審查制度介紹

市場經(jīng)濟(jì)的健康運行離不開良好的外部競爭環(huán)境，而公平競爭就是整個市場機制高效運行的重要基礎(chǔ)之一。為更好地發(fā)揮“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用，防范地方盲目追求GDP，出于地方保護(hù)主義，違法出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，限制或排除了市場競爭，我國政府愈發(fā)重視從源頭上防范和杜絕政府反競爭行為。2016年6月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著我國公平競爭審查制度的初步建立。[1]2017年10月《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》（以下簡稱《實施細(xì)則》）的出臺，標(biāo)志著我國公平競爭審查制度真正進(jìn)入實質(zhì)性執(zhí)行階段。

公平競爭審查制度在國外亦稱競爭評估制度，是政府及相關(guān)主體通過對制定中（或?qū)嵭兄校┑姆煞ㄒ?guī)和政策可能會（或已經(jīng)）產(chǎn)生的反市場競爭效果進(jìn)行客觀評價分析，提出有利于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而對競爭損害最小的替代方案的制度。按照官方解釋，該制度指的是政府部門在制定政策措施時，按照建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的要求，充分考慮政策措施對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭，保障市場在資源配置中起決定作用和更好地發(fā)揮政府作用而建立的制度。[2]

（二）我國現(xiàn)行公平競爭審查主體模式介紹

公平競爭審查的對象是法律、規(guī)范等官方文件，而公平競爭審查主體模式指的是誰來負(fù)責(zé)審查這些涉及競爭的政府法律法規(guī)和政策，解決的是主體問題。

當(dāng)前，我國以政府制定機關(guān)的自我審查為主，其他主體參與協(xié)助為輔?！秾嵤┘?xì)則》對主體的規(guī)定主要集中在第二條上，該條規(guī)定行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機關(guān)）為審查主體。第八條、第九條、第十條以及第十三條又分別引入其他主體來輔助保障。例如：為提升相關(guān)法規(guī)政策制定的專業(yè)性和科學(xué)性，第八條指出政策制定機關(guān)可以征求法律顧問、專家學(xué)者的意見;考慮到政策制定機關(guān)在實踐經(jīng)驗上的不足，第九條指出在遇到具體問題上可向履行相應(yīng)職責(zé)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)提出咨詢;第十三條更是鼓勵引入第三方專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助進(jìn)行定期審查和評估。

二、澳大利亞競爭審查主體模式概述

不同于中國內(nèi)部審查為主，澳大利亞是典型的外部審查制國家。從1990年以來，澳大利亞在競爭制度的審查方面發(fā)力，推行了“國家競爭計劃”，作為該項計劃主要實施部門，國家競爭委員會即NCC承擔(dān)了獨立運行、獨立審查、獨立評估和獨立監(jiān)督聯(lián)邦和州不同層級的各類法律法規(guī)文件。[3]國家競爭委員是專門負(fù)責(zé)競爭審查的機構(gòu)，不受制于原政策制定機構(gòu)的先入為主的干預(yù)及后續(xù)外來壓力，在審查上有很大的獨立性，能更加客觀公正地作出相應(yīng)的評估。1999年，NCC發(fā)布“審查報告”，以此協(xié)助政府和其他評估者進(jìn)行立法審查工作。另外，NCC還肩負(fù)著選擇正確評估模式、確保嚴(yán)格遵循評判標(biāo)準(zhǔn)等任務(wù)，在整個國家公平競爭審查建設(shè)中起著重要的作用。

三、二者的比較分析

基于不同的國情，兩個國家的審查主體模式在建立之初便存在著天然的不同。筆者將對二者進(jìn)行比較分析，以期為我國審查主體模式的完善和發(fā)展提供新啟示。

從審查主體獨立性來看，由政策制定機關(guān)來自查的這種模式在政策制定之初便存在弊端，其在起草的時候便會考慮各種內(nèi)外部因素，在各類利益面前有著自己的衡量，而后又由其來審查當(dāng)初的行為是否真正出于社會公共利益，這本身就存在很大的矛盾。一方面，這種自我監(jiān)督的模式強調(diào)政策制定機關(guān)強大的自律性，他們很難保持自身的客觀中立，同時這種模式也變相的為其替自己行為尋找理由提供了道路。出于行業(yè)利益或地方經(jīng)濟(jì)的考量，其會適用一套自己的考核標(biāo)準(zhǔn)來評判自己的東西，這相當(dāng)于自己出了試卷，自己來做，最后又由自己評分，這使得審查失去了意義;另一方面，即使其有很強的自律性和很高的道德感，也是真正出于社會公共利益的目的出臺這些法規(guī)政策，但是自我評判也很難讓他們發(fā)現(xiàn)自己制定的法規(guī)政策存在問題。即使會出現(xiàn)問題，亦會在起草制定階段予以糾正，不可能還會讓有問題的法規(guī)政策出臺，然后由自己審查發(fā)現(xiàn)，最后承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任，這一環(huán)節(jié)于邏輯不符。相比較中國而言，澳大利亞采用獨立的審查委員會，在很大程度上可以克服這種弊端。首先，其不是政策制定機關(guān)，沒有自我利益的顧慮;其次，作為第三方機構(gòu)，本身就是獨立的，獨立于各當(dāng)事利益主體，基于“旁觀者清”的視角，更能清晰地發(fā)現(xiàn)這些法規(guī)政策存在的問題，也能客觀公正地指出。

從審查主體機構(gòu)構(gòu)成來看，我國雖也考慮到自我審查模式的不足，除了政策制定機關(guān)外，還引入了法律顧問、專家學(xué)者、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)、上級機關(guān)、第三方專業(yè)機構(gòu)等其他主體來參與協(xié)助審查，但是細(xì)讀《實施細(xì)則》中的相關(guān)條文規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些協(xié)助主體并沒有很大的主導(dǎo)權(quán)，采取審查的決定權(quán)仍在政策制定機關(guān)一方，他們只是在被需要咨詢，被需要征求意見、被需要委托的時候才參與進(jìn)來，這種類似“被請來的地位”和自身就能開展審查活動無論是在主動性上還是在權(quán)威性上是不一樣的。而澳大利亞的機構(gòu)設(shè)置雖然簡單，但是勝在權(quán)力集中統(tǒng)一。

從具體審查實施效果來看，由于我國出臺《意見》和《實施細(xì)則》不久，很難評判公平審查制度的實施效果，而作為其中的主體模式更是難以從短時間看出效果。但是，公共競爭審查制度在國外卻由來已久。澳大利亞的“國家競爭政策模式”更是被視為世界上最系統(tǒng)、最為有效的行政壟斷規(guī)制模式。[4]這一制度實行以來，更是使澳大利亞在經(jīng)合組織的經(jīng)濟(jì)從上世紀(jì)九十年代的15位上升到21世紀(jì)初的第七位。由此可見，澳大利亞的這一主體模式是被實踐過切實可行并卓有成效的。

四、對中國的啟示

如上分析，我們可以看到由政策制定機關(guān)自我審查無論是在主動性還是獨立性上都存在局限，但是其作為原制定機構(gòu)，在對法規(guī)政策的理解上有著天然的優(yōu)勢。而獨立的第三方主體卻相對要花較長時間去解讀及了解這些政策制定背后的目的意義，在一定程度上會影響審查的工作效率。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國的公平競爭審查主體模式有其存在的合理性，但是在對制定機構(gòu)的主導(dǎo)上可以削弱，提高其他參與主體的主動性和權(quán)威性。在這一點上，可以借鑒澳大利亞的模式，考慮建立一個專門的第三方審查機構(gòu)，由這個機構(gòu)吸納我國其他參與協(xié)助主體的成員，并由此提升其權(quán)威地位，而不是每次都需要政策制定機構(gòu)來啟動，扮演“被請求”的協(xié)助角色。另外，考慮到我國國情，馬上就建立這樣一個機構(gòu)有點操之過急，所以，在實踐中，筆者認(rèn)為可以采取該專門機構(gòu)和政策制定機構(gòu)并行審查，最后再過渡到由其專門審查的一元化模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐士英.國家競爭政策體系基本確立的重要標(biāo)志—有感于<公平競爭審查制度>的實施[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷，2016 （7）.

[2]楊憶林.公平競爭審查制度研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2017.

[3]葉高芬.澳大利亞行政性壟斷規(guī)制經(jīng)驗及其啟示—基于“國家競爭政策”的解讀[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2015 （2）.

[4]孫晉，孫凱茜.我國公平競爭審查主體制度探析[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2016 （04）.

作者簡介：章素夢（1992-）女，漢族，浙江臺州人，單位：浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，2017級研究生，法律碩士.