“高薪養(yǎng)廉”在中國的可行性分析

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 “高薪養(yǎng)廉” 中國 工資決定機(jī)制 可行性

作者簡介：周正科，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院2016級學(xué)生，研究方向：人力資源管理與組織行為學(xué)。

中圖分類號：D668 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.064

一、引言

腐敗危害干群關(guān)系、破壞社會公平與穩(wěn)定，必須嚴(yán)厲打擊。十八大以來， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭， 取得了舉世矚目的巨大成果。但是，當(dāng)前我國反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石（習(xí)近平，2017）。因此如何有效遏制腐敗行為的產(chǎn)生成為了社會與學(xué)術(shù)關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。而“高薪養(yǎng)廉”作為遏制腐敗的代表觀點(diǎn)之一，在中國也并非是一個新事物。其由來已久，在中國的政治環(huán)境下是否適用也一直飽受爭議。

這種爭議首先體現(xiàn)在實(shí)踐層面，受新加坡、香港等地“高薪養(yǎng)廉”成功經(jīng)驗(yàn)的影響，中國政府也進(jìn)行了“高薪”上的嘗試，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員工資的穩(wěn)步增長，公務(wù)員的總薪酬甚至超過了社會的平均薪酬水平。對于基層公務(wù)員而言，職務(wù)與職級并行制度的實(shí)行也解決了其工資增長受限的問題。但是，盡管公務(wù)員的薪酬水平有了較大水平的提高，可腐敗的現(xiàn)象并沒有因此消停。十八大以來，中央立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人;廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬多人，處分基層黨員干部27.8萬人，這不禁引發(fā)了對“高薪養(yǎng)廉”的實(shí)踐反思，較高的薪酬真的能夠養(yǎng)廉嗎？

理論層面對“高薪養(yǎng)廉”在中國是否有效也存在爭議。早在20世紀(jì)八九十年代，中國學(xué)術(shù)界便對“高薪養(yǎng)廉”這一觀點(diǎn)做了相關(guān)探討。這一時期，對于“高薪養(yǎng)廉”這一時興的觀點(diǎn)，雖然褒貶不一，但反對的呼聲遠(yuǎn)遠(yuǎn)占據(jù)了上風(fēng)。這些反對的觀點(diǎn)從文化傳統(tǒng)、國家經(jīng)濟(jì)水平、黨的宗旨與社會主義制度等角度出發(fā)，認(rèn)為“高薪養(yǎng)廉”違背了“儉以養(yǎng)廉”的優(yōu)良傳統(tǒng)、共同富裕的原則以及人民的意愿，也需要具備強(qiáng)大的國家財政支持和監(jiān)督機(jī)制，在中國并不適用（陳鴻祥，1994;韓鳳來，王艷，1995）。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，學(xué)界對于“高薪養(yǎng)廉”的批判有所減少，學(xué)界開始從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角客觀分析“高薪養(yǎng)廉”的有效性。這一時期有學(xué)者開始用“效率工資”分析得出了高薪能夠減少公務(wù)人員濫用權(quán)力的傾向（胡長和，1999）。然而也有學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角指出，單純的高薪不能養(yǎng)廉，公務(wù)員隊伍是否廉潔從根本上講是政治體制與制度安排的問題，這需要對腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊（李國柱，黃本春，王必峰，2002;賀新宇，2003）。2010年以來，關(guān)于“高薪養(yǎng)廉”的研究仍然存在較大分歧。有研究表明，薪酬與廉潔并不是正相關(guān)關(guān)系，過去十余年間，中國公務(wù)員薪酬水平已經(jīng)得到了很大提高，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于了社會的平均工資水平，但腐敗的程度不但沒有減少反而增加（公婷，吳木鑾，2012）。另一種觀點(diǎn)看來，高薪是反腐倡廉的一種利益補(bǔ)償機(jī)制，如果能配套有效的制度安排一定能養(yǎng)廉（陳朝宗，2012）。

總而言之，實(shí)踐界和理論界關(guān)于“高薪養(yǎng)廉”在中國是否可行存在較大的分歧，現(xiàn)有研究也缺少從中國公務(wù)員工資決定制度對其進(jìn)行可行性分析。為了解決理論界與實(shí)踐界的困惑，本文從中國公務(wù)員工資決定制度出發(fā)，對“高薪養(yǎng)廉”在中國的可行性進(jìn)行了論證。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）工資確定的相關(guān)研究

曾湘泉（2017）在勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)一書中指出，影響工資確定的因素可以分為內(nèi)在因素和外在因素兩大類。其中內(nèi)在因素主要與工作特性及狀況有關(guān)，包括工作努力程度、職務(wù)高低、工齡等。外在因素主要包括一些對工資本身有重大影響的市場經(jīng)濟(jì)因素，如物價水平、地區(qū)或行業(yè)工資水平、勞動力市場的供求等。在這些因素中，勞動力市場的供求最為重要，一般情況下勞動力工資是由勞動力市場供給與需求的關(guān)系決定的（柴茂昌，2016）。

當(dāng)前的勞動力市場存在三個部門：公共部門、市場部門、半市場部門。以企業(yè)組織為代表的市場部門員工的工資水平相比其他部門而言更容易確定。根據(jù)經(jīng)典的勞動力市場均衡理論，企業(yè)利潤最大化的勞動力需求水平處于企業(yè)雇用的最后一名勞動力的邊際收益等于為雇用這名勞動力所支付的工資水平的點(diǎn)上。而由于勞動者給企業(yè)帶來的收益難以衡量，因此企業(yè)往往根據(jù)職位評價和績效考核確定職位的價值以及員工的貢獻(xiàn)從而確定員工的工資（柴茂昌，2016）。

以政府部門為代表的公共部門人員的工資決定則最為復(fù)雜，受諸多因素的影響。具體而言，美國公務(wù)員工資的價值基礎(chǔ)主要由職位決定，個人的學(xué)歷、等因素對工資的影響要從屬于職位本身的影響。相反日本則是以公務(wù)員的品位（職務(wù)、學(xué)歷、工作年限等因素）來確定公務(wù)員工資（劉昕，董克用，2016）。而新加坡公務(wù)員的工資主要是依據(jù)職位和績效兩大因素確定，職位決定了其基本薪酬，績效水平的差異則決定了其績效薪酬水平（劉昕，柴茂昌，董克用，2014）。為了保證公務(wù)員工資的公平性，這些國家也已經(jīng)建立起相對完善的公務(wù)員工資調(diào)查比較制度以保證在公務(wù)員工資決定中既體現(xiàn)內(nèi)在的一致性，又反映外部的競爭性，從而實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員的有效激勵。對于中國而言，實(shí)行的是一種職務(wù)與職級并行制度，公務(wù)員的工資決定機(jī)制與日本類似，是一種基于“品位”的設(shè)計，職務(wù)因素在公務(wù)員工資決定中所占比重大，不同職務(wù)等級的公務(wù)員薪酬水平差距較大（劉昕，董克用，2016）。學(xué)歷與工作年限因素對公務(wù)員工資決定也有著重要影響，特別是對于基層公務(wù)員而言，工作年限（資歷）的影響通過級別工資的方式在工資制度體現(xiàn)出來，解決了其發(fā)展空間小以及收入偏低的問題（何憲，2016）。這種工資的決定機(jī)制在中國也有其歷史淵源。中國是一個重視權(quán)利等級的國家，一直有著“官大一級壓死人”的說法。以職務(wù)作為工資決定的基礎(chǔ)，雖在一定程度上能體現(xiàn)責(zé)任的高低帶來的薪酬差異，但與工作職責(zé)缺乏聯(lián)系，與能力、績效和市場也相去甚遠(yuǎn)（曾湘泉，2018）。此外，中國公務(wù)員的工資決定并未建立起完善的工資調(diào)查比較制度，因此導(dǎo)致了公務(wù)員薪酬水平一直備受質(zhì)疑與爭論。與美日等國不同，中國的市場部門與公共部門工資決定的方式并不一致，因此不能單純采用美國以職位為基礎(chǔ)的調(diào)查比較方式或日本以品位為基礎(chǔ)的調(diào)查比較方式，以人力資源管理、財務(wù)管理、行政辦公這三類常見在政府和企業(yè)工作內(nèi)容與性質(zhì)相近的職位族為基礎(chǔ)，實(shí)施標(biāo)桿職位族層級比較法可能將更有助于更好決定中國公務(wù)員工資水平（劉昕，董克用，2016）。

此外，根據(jù)市場分割理論，制度性因素以及社會性因素會分割勞動力市場，從而形成非競爭性群體，并阻止了勞動力從一個部門向另一個部門的自由流動。因此，勞動者的工資水平不僅僅取決于其所擁有的人力資本，還取決于其所處的部門。公共部門在工資制定時受到資管制、預(yù)算約束等非市場力量的影響，較少考慮勞動力人力資本的差異，工資率的決定并不取決于勞動力供給的變化，不能充分體現(xiàn)不同類型勞動力在邊際生產(chǎn)率以及市場稀缺程度上的差別（張力，袁倫渠，2007;柯龍山，2015）。同時，由于政府的“自雇”性質(zhì)，又具有壟斷帶來的增加工資的經(jīng)濟(jì)條件，因此很有可能支付高于市場水平的公務(wù)員工資。

基于此，中國公務(wù)員工資決定的機(jī)制主要是基于“品位”，即公務(wù)員的職務(wù)、學(xué)歷、資歷等個人特征因素，制度規(guī)則代替了市場競爭，工資的決定不再取決于勞動力市場的供需關(guān)系，工資對勞動力的供給缺乏彈性。

（二）“高薪養(yǎng)廉”的相關(guān)研究

“高薪養(yǎng)廉”是指通過提供較高的薪酬水平來提高和培養(yǎng)公務(wù)人員的廉潔品質(zhì)。從效率工資理論來看，“高薪養(yǎng)廉”存在著兩種假設(shè)。一為卸責(zé)假設(shè)，即高薪提高了公務(wù)員腐敗的成本，其做出腐敗行為的決策將更加慎重。另一個是公平薪酬假設(shè)，即如果沒有“高薪”，政府官員會覺得薪酬與自己所在崗位不匹配，從而通過腐敗行為來彌補(bǔ)實(shí)際薪酬與理想薪酬的差距，解決薪酬與地位不相稱的問題（公婷，吳木鑾，2012）。關(guān)于高薪能否養(yǎng)廉，目前仍未形成定論，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國的實(shí)際情況，形成了三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是高薪可以養(yǎng)廉，主要代表人物有胡長和、王海英、陳文權(quán)等人。他們從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的視角出發(fā)對“高薪養(yǎng)廉”、公務(wù)員薪酬水平進(jìn)行了研究與探討，最終得出了高薪可以養(yǎng)廉的結(jié)論。第二種觀點(diǎn)是高薪不能養(yǎng)廉，主要代表有方晉、李燕萍、公婷、吳木鑾等人。他們從政策績效、腐敗決定因素、不同國家腐敗案件與公務(wù)員工資水平的數(shù)據(jù)、行為決策理論的腐敗選擇行為模型對“高薪養(yǎng)廉”提出了質(zhì)疑，認(rèn)為高薪不一定能夠養(yǎng)廉。第三種觀點(diǎn)是高薪與養(yǎng)廉無關(guān)，主要代表人物是廖燃，他通過數(shù)據(jù)表明貪腐行為只有極小一部分是由于貧困而產(chǎn)生的（陳朝宗，2012）。

綜合三種觀點(diǎn)，從邏輯分析的角度可以得出“高薪不一定能夠養(yǎng)廉”的共識，即“高薪”不是“廉潔”的充分條件，至于是否必要，需要根據(jù)國情而定。

三、 “高薪養(yǎng)廉”在中國的可行性分析：基于中國公務(wù)員工資決定機(jī)制

腐敗是一種經(jīng)濟(jì)行為或基于腐敗收益的理性選擇。在這個傳統(tǒng)的視角下，公務(wù)員低工資，腐敗現(xiàn)象就會很嚴(yán)重。但是，中國20世紀(jì)80年代的數(shù)據(jù)表明，低工資和高腐敗的關(guān)系未必真實(shí)。公務(wù)員工資的確定是一個復(fù)雜的政治過程，中國政府出于“自雇”的特征，在“高薪養(yǎng)廉”制度上進(jìn)行了嘗試，21世紀(jì)以來中國公務(wù)員的工資水平有了較大程度的提高，然而十八大以來反腐敗所取得的重大成就卻又間接表明了中國公務(wù)員隊伍的腐敗行為依然十分嚴(yán)重，“高薪”并未“養(yǎng)廉”，故“高薪養(yǎng)廉”在現(xiàn)今中國而言可能并未適用。

就中國公務(wù)員工資決定機(jī)制而言，制度規(guī)則的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于了市場機(jī)制的作用。而一個國家的制度與規(guī)則體現(xiàn)的是一種價值主張，在中國公務(wù)員隊伍實(shí)行“高薪”政策，可能會弱化政府的公仆形象，引發(fā)公眾的不滿，惡化干群關(guān)系。因?yàn)橐环矫婀珓?wù)員工資依靠的是國家的財政，“高薪養(yǎng)廉”勢必要加重人民的稅收負(fù)擔(dān)，這可能引發(fā)公眾對公職人員的仇視。另一方面，“高薪”政策會進(jìn)一步加劇“考公務(wù)員熱”，從而導(dǎo)致企業(yè)人才向政府機(jī)關(guān)的流動，影響國家與企業(yè)的關(guān)系。而企業(yè)作為國家稅收的重要來源，一旦國家稅收減少，公務(wù)員“高薪”政策也難以維系。

其次，中國公務(wù)員工資決定機(jī)制是以職務(wù)為基礎(chǔ)的，不同職務(wù)的薪酬級差較大。而中國現(xiàn)行的公務(wù)員制度層級多，再考慮級差的因素，“高薪養(yǎng)廉”的成本高昂。在“高薪”制度下，在體制內(nèi)部進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)利等級差距，也提高了腐敗的收益，從而可能導(dǎo)致公務(wù)員為了獲得更高的權(quán)利等級與報酬而加劇腐敗與尋租行為的產(chǎn)生，美國公務(wù)員腐敗的教訓(xùn)便是如此。

再次，中國公務(wù)員工資決定機(jī)制中并未建立起完善的工資比較制度，這導(dǎo)致了公務(wù)員“高薪”的概念難以衡量。市場分割理論表明，普通技能勞動力在公共部門能獲得相比其他部門更高的工資水平，這種同質(zhì)勞動力的工資差別導(dǎo)致了公眾對公務(wù)員工資水平的不滿，他們認(rèn)為公務(wù)員的工資水平往往過高。再加上“高薪”難以比較衡量，政府部門往往出于“自雇”的屬性而給出相比市場高薪的更高薪酬水平，而這勢必引發(fā)公眾更大程度的質(zhì)疑。因此在公務(wù)員工資調(diào)查比較制度尚未健全的中國，“高薪養(yǎng)廉”的風(fēng)險太大。

最后，中國公務(wù)員工資決定機(jī)制是以 “品位”為標(biāo)準(zhǔn)的，這個標(biāo)準(zhǔn)是從“人”的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)個體而非職位。這種制度具有其優(yōu)勢，第一，工作相對簡單與穩(wěn)定;第二，工作年限與薪酬掛鉤;第三，獎金與福利待遇高，這就是“公務(wù)員占坐”現(xiàn)象的主要原因。從這個制度本身的角度講，現(xiàn)行制度下公務(wù)員腐敗的成本其實(shí)并不低，這足以說明腐敗的主要原因不在于工資的高低。倘若要通過“高薪養(yǎng)廉”的方式來進(jìn)一步加大腐敗的成本，只會進(jìn)一步助長腐敗的勢頭，為腐敗行為者提供更多經(jīng)濟(jì)支持。

因此，公務(wù)員隊伍的廉潔性并非靠“高薪”就可以維持的，一個國家配套的監(jiān)察制度、道德約束、思想引領(lǐng)、社會評價體系等都發(fā)揮了重要的作用，“養(yǎng)廉”是一個系統(tǒng)工程。

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