談憲法中公共利益的界限與規(guī)范

關(guān)鍵詞 憲法 公共利益 規(guī)范界限

作者簡(jiǎn)介：張鵬，中共貴陽(yáng)市委黨校，政治與法律教研部，副教授，研究方向：民法與信托法。

中圖分類號(hào)：D921 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.003

一、公共利益界定的必要性

首先，公共利益已經(jīng)是我國(guó)社會(huì)生活中常見(jiàn)的概念之一。近幾年來(lái)，公共利益越來(lái)越成為憲法與行政法學(xué)姐討論熱烈的話題之一。成為熱點(diǎn)話題的原因在于公共利益在憲法中的明確規(guī)定讓其成為一個(gè)不可忽視的憲法概念。同時(shí)，許多法律法規(guī)中都不同程度的包含了與公共利益相關(guān)的條款或政策，這也為公共利益成為我國(guó)憲法中重要概念奠定了基礎(chǔ)。在另一方，盡管公共利益在法律范圍內(nèi)甚至于對(duì)國(guó)家的公共治理具有重大意義，但現(xiàn)有的法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)公共利益做出官方的定義或說(shuō)明。無(wú)定義的公共利益也使得在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了許多鉆空子損害公民利益的現(xiàn)象，例如多地發(fā)生的征地拆遷事件就是典型的案例，借由公共利益之名損害了共鳴利益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激增，人民財(cái)產(chǎn)受損。雖然公共利益一詞無(wú)法確定是先在法律法規(guī)中出現(xiàn)還是人們?nèi)粘Ｓ谜Z(yǔ)中先使用，但在目前的社會(huì)背景下，公共利益的使用范圍已經(jīng)遠(yuǎn)超出了法律的范圍，成為人們?nèi)粘ｎl繁使用的詞匯。然而，在沒(méi)有官方準(zhǔn)確定義的情況下，私人利益、地方利益等等都出現(xiàn)了利用公共利益假借其名為自身牟利。公共利益的范圍被不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)泛化。鑒于此，對(duì)公共利益進(jìn)行界定與規(guī)范具有十分重要的法律意義與現(xiàn)實(shí)意義。

其次，法律的概念必須準(zhǔn)確、規(guī)范且統(tǒng)一。法律概念是構(gòu)成法律的基本要素，是人民認(rèn)識(shí)法律、適用法律的基礎(chǔ)。概念在法律問(wèn)題解決的過(guò)程中是必不可少的。對(duì)概念如果沒(méi)有嚴(yán)格的界定，我們就無(wú)法理性且條理清晰地思考相關(guān)法律問(wèn)題。因此，法律概念的內(nèi)涵與外延能否精準(zhǔn)確定下來(lái)對(duì)于這個(gè)概念相關(guān)法律地規(guī)范程度及其實(shí)施具有重大的影響，對(duì)于能否規(guī)范公民的行為，調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾也有著不可忽視的影響。此外，概念是用于對(duì)各樣的行為與各種類事件的定義與定性，也是用于對(duì)原則、規(guī)則、法律范圍等等的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，因此，法律法規(guī)包括規(guī)章制度所包含的概念其自身必定精準(zhǔn)度要高，無(wú)論是內(nèi)涵還是外延都應(yīng)是十分明確的，所表達(dá)或傳達(dá)的法律政策也應(yīng)是十分規(guī)范的。法理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與語(yǔ)言學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，在同一部法律或規(guī)章中，同一概念的意義應(yīng)當(dāng)沒(méi)有區(qū)分。法律概念是構(gòu)成法律的基本要素，假若概念本身的精確性存在偏差，使用不規(guī)范統(tǒng)一，就會(huì)導(dǎo)致法律條款界限的不明確，進(jìn)而對(duì)法律效能的適用范圍產(chǎn)生影響。公共利益已經(jīng)成為我國(guó)憲法中的重要概念之一，其精確度、規(guī)范性、統(tǒng)一性、官方性就必須得到保障。

最后，從馬克思主義的認(rèn)識(shí)論來(lái)看，人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)總是經(jīng)歷從感性到理性，從不全面到全面，從初級(jí)到高級(jí)的過(guò)程。概念的界定是人們對(duì)事物進(jìn)行定性認(rèn)識(shí)的一個(gè)過(guò)程，這其中一定會(huì)從局限到完整，從缺陷到全面。法學(xué)中現(xiàn)有的許多概念，從權(quán)利義務(wù)，再到公平效率，再到民主自由等等，人們對(duì)于這些概念的理解也歷經(jīng)了多個(gè)世紀(jì)的探索與研究。即便是限制，我們也不能絕對(duì)地說(shuō)對(duì)于這些概念的理解沒(méi)有絲毫偏差。同樣的，作為憲法中的重要概念之一，公共利益一詞也必定無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)有著精確而又完整的定義與界限。因此，我們無(wú)法追求對(duì)公共利益有一個(gè)完美的定義，但我們可以對(duì)其做一個(gè)有局限的定義。局限性代表了這個(gè)概念有著一定的界限與規(guī)范，而其局限則可以利用其他方法彌補(bǔ)。社會(huì)問(wèn)題是多變復(fù)雜的，沒(méi)有任何一部法律能夠用于解決所有社會(huì)問(wèn)題。

二、公共利益含義的界定

我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

從這兩個(gè)條款中我們可以看出，憲法在一方面維護(hù)了公民的基本權(quán)利，在另一方面，憲法也將公共利益劃分為權(quán)力行使的界限。在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，國(guó)家有權(quán)征收或征用集體所有的土地或者其他私有的財(cái)產(chǎn)。公共利益已然成為國(guó)家以法律手段干預(yù)公民基本權(quán)利的正當(dāng)理由。但不得不提的是，我國(guó)憲法對(duì)于公共利益的界限與規(guī)范沒(méi)有明確的定義，這會(huì)導(dǎo)致公民在地方部門因公共利益執(zhí)法而提出質(zhì)疑。因此，對(duì)憲法中的公共利益進(jìn)行明確的界定，既能保證地方行政機(jī)關(guān)在因公辦事過(guò)程中對(duì)于公民提出的質(zhì)疑給出合理合法的解釋，也能限制行政自由的裁量權(quán)，從而降低公民與政府之間沖突的可能性。

社會(huì)功利主義學(xué)派代表人物邊沁曾提出，公共利益與個(gè)人利益并非相對(duì)的，也不是獨(dú)立的，而是在某一共同體中的所有成員利益之和。國(guó)家促進(jìn)公共利益最大化是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)絕大多數(shù)公民的富裕，也是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。我國(guó)曾有學(xué)者對(duì)公共利益提出以下界定：公共利益也能夠被稱為公眾利益或是公共福利，其與私人利益或個(gè)人利益是相對(duì)立的。在筆者看來(lái)，公共利益的存在是必要的，它因?yàn)楣姷乃蠖嬖?，其價(jià)值遠(yuǎn)朝與個(gè)人利益。盡管當(dāng)前公共利益不被所有人認(rèn)可，但其為公眾所帶來(lái)的利益是社會(huì)群體能夠?qū)崿F(xiàn)其生存與發(fā)展所必需的。

三、公共利益與個(gè)人利益的辨析

（一）明確界定“公共利益”

在有關(guān)公共利益與個(gè)人利益的辨析上，西方國(guó)家有許多積累的經(jīng)驗(yàn)。

1.確定公共利益的范圍

歐洲共同體法曾提出，在個(gè)人不同自身個(gè)人財(cái)產(chǎn)被征收的情況下，政府有權(quán)強(qiáng)制征用給政府或政府所授權(quán)的第三方，用于公益發(fā)展。其中較為常見(jiàn)的此類強(qiáng)制征用或征收活動(dòng)一般都用于公共事業(yè)的發(fā)展，例如公路鐵路的修建，或者是公立醫(yī)院的設(shè)立，方便學(xué)?；蛘褂玫霓k公地點(diǎn)，開(kāi)放式公園的興建以及貧困地區(qū)的開(kāi)發(fā)。

2.確定公共利益操作方法

在北美洲國(guó)家，部分州政府認(rèn)為地方政府在對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用或征收前，應(yīng)當(dāng)要盡最大可能用經(jīng)濟(jì)手段與財(cái)產(chǎn)擁有者達(dá)成協(xié)議。但在其他州，也存在州政府允許某些以公共服務(wù)為定位的私營(yíng)企業(yè)強(qiáng)制收購(gòu)私人財(cái)產(chǎn)。這些企業(yè)通過(guò)強(qiáng)制性的收購(gòu)能夠更好地保障水電、電信等公共設(shè)施的暢通。當(dāng)然，在強(qiáng)制征收的過(guò)程中，大部分國(guó)家都規(guī)定，原財(cái)產(chǎn)擁有者有權(quán)利得到和市場(chǎng)價(jià)格相同的補(bǔ)貼，以防部分企業(yè)或政府利用漏洞欺壓普通公民。

假如是土地的征收問(wèn)題，強(qiáng)制征收土地便稱作征地。在美國(guó)，通常情況下，政府需要盡最大可能地與原先財(cái)產(chǎn)擁有者進(jìn)行協(xié)商，以正常手段正常渠道購(gòu)買。若原先財(cái)產(chǎn)擁有者并沒(méi)有轉(zhuǎn)讓意愿，政府可以到法庭備案，向法庭申請(qǐng)強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)的訴求。隨后，法院會(huì)開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)，政府需要在會(huì)議上給出征地是用于公共服務(wù)事業(yè)的證明與文件，同時(shí)也要向法官證明政府已經(jīng)做出了正常談判的努力但失敗了。雖然原財(cái)產(chǎn)擁有者也有權(quán)利對(duì)政府的申訴進(jìn)行回應(yīng)，但在絕大多數(shù)情況下是沒(méi)有結(jié)果的。當(dāng)政府的申訴得到法院的批準(zhǔn)后，土地的市場(chǎng)價(jià)值就會(huì)開(kāi)始評(píng)估。此外，假若原土地?fù)碛姓呷绻碡?fù)債款，就必須要先還清債務(wù)才能得到剩余的補(bǔ)貼。當(dāng)然，如果政府或者個(gè)人當(dāng)中有任何一方提出異議，都可以向更高一級(jí)的法院申訴。

公共利益是行政權(quán)力能夠介入私權(quán)的唯一方式。換句話而言，政府的公權(quán)力只有在涉及公共利益的情況下才能介入私人權(quán)利的領(lǐng)域范圍內(nèi)。政府是公共利益的推動(dòng)者與擔(dān)保人，其存在的意義是調(diào)整市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷。當(dāng)前，世界上大部分國(guó)家都一致認(rèn)可維護(hù)和推動(dòng)公共利益是征地的基本前提，只有在公共利益的前提下，政府才有權(quán)力強(qiáng)制征收土地，這也是為了防止出現(xiàn)公共權(quán)力無(wú)止境損害個(gè)人權(quán)利與私人財(cái)產(chǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)。

（二）規(guī)范對(duì)“公共利益”的管理

如何才能夠保證公共事業(yè)管理始終將公共利益作為僅有的目的，公共利益規(guī)范公共事業(yè)管理？筆者認(rèn)為，公共事業(yè)管理要以民主與法治為實(shí)現(xiàn)手段，才能讓公共利益規(guī)范自身，將公共利益作為僅有的目標(biāo)，從而保證自身存在的合理性。

首先，政府必須用科學(xué)的態(tài)度來(lái)正確認(rèn)識(shí)公共利益的管理，用科學(xué)的方式進(jìn)行管理。公共利益的存在較為復(fù)雜，具有客觀性與必然性，但其的存在絕不是人的主觀意識(shí)所能決定的。因此，政府不能單純地以少數(shù)服從多數(shù)來(lái)界定公共利益，也不能由領(lǐng)導(dǎo)或其他個(gè)人擅自決定。公共利益應(yīng)當(dāng)用科學(xué)的方式，以客觀公正原則，通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)公共利益存在的必要性。政府在公共利益的定性過(guò)程中，要區(qū)分出公共利益是目的性還是手段性，更要判定其存在是否合理。

其次，公共事業(yè)管理還應(yīng)當(dāng)以民主為途徑。民主即為人民當(dāng)家作主。人民群眾的事情應(yīng)當(dāng)由人民群眾共同決定。以民主為途徑，能夠減少某些個(gè)人或集體假借公共利益之名，利用政府的公權(quán)力以權(quán)謀私，為其自身謀利益而損害人民利益。此外，以民主的途徑實(shí)現(xiàn)公共利益能夠在公共利益認(rèn)識(shí)問(wèn)題上及公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中彌補(bǔ)主觀、感性、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)主義等缺陷。

最后，公共事業(yè)管理還必須以法治來(lái)落實(shí)。一般而言，依法而治有三個(gè)特點(diǎn)：第一點(diǎn)是重視行為的規(guī)范性，相關(guān)行為必定要符合法律、符合規(guī)定，不能夠想一出是一出;第二點(diǎn)是重視規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性，所依照的法律必須是正確的法律，無(wú)論是法律法規(guī)還是政策都不應(yīng)當(dāng)是隨意制成的，必須是科學(xué)的、民主的、理性的并得到絕大多數(shù)人認(rèn)可的情況下制定出來(lái)的;第三點(diǎn)則是重視規(guī)則的普遍程度。眾所周知法律面前人人平等，在制定好的規(guī)則面前任何人不能夠享有特權(quán)，每個(gè)人都必須遵守法律法規(guī)，不能隨意破壞規(guī)則。

由上不難看出，要實(shí)現(xiàn)公共利益的管理，法治、民主、科學(xué)三者都是不可缺少的，這三是相互聯(lián)系不可分割的。三者相互補(bǔ)充，缺一不可。

（三）設(shè)計(jì)公平公正的訴訟程序

當(dāng)前，我國(guó)的行政訴訟法還并沒(méi)有納入因公共利益所進(jìn)行的行政征收或征用行為。這樣的法律條款漏洞會(huì)讓公民在被強(qiáng)制征收或征用的過(guò)程中合法權(quán)益受到損害，法律的保障形同虛設(shè)。行政征收與征用在一般情況下是對(duì)特定人或特定事物所做出的行政行為，應(yīng)屬于具象的行政行為，因此，應(yīng)當(dāng)納入具體的行政行為范圍之中。當(dāng)行政征收或征用行為過(guò)程中出現(xiàn)了行政主體與相對(duì)人的矛盾糾紛情況時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)成為訴訟標(biāo)。然而，我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，事實(shí)上是剝奪了行政相對(duì)人的權(quán)利，這和我國(guó)行政法保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的原則相違背。因此，在公共利益推動(dòng)過(guò)程中，設(shè)計(jì)一個(gè)公平公正的訴訟程序，能夠有效減少政府機(jī)關(guān)與公民之間的矛盾與沖突，能夠維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，從而有效減少社會(huì)矛盾的出現(xiàn)。

盡管憲法中對(duì)于公共利益的界限沒(méi)有給出明確的定義，但劃分公共利益的范圍仍然是必要的。在明確公共利益界定的前提下，政府要規(guī)范管理公共利益。

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