貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧方式探索

王徽

[摘要]以甘肅隴南市為例，介紹了開發(fā)性金融在支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中采用政府購買服務(wù)模式所做的探索和創(chuàng)新，并從政策性上對這一創(chuàng)新提供依據(jù)。這一創(chuàng)新為進(jìn)一步完善金融扶貧體制機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，創(chuàng)新金融扶貧方式方法提供了思路，并產(chǎn)生了較好的成效。但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不能盲目追求量化和政績，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)法進(jìn)一步分析，選擇代表性項目，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的主次關(guān)系進(jìn)行說明，提出投資層級優(yōu)化的政策建議。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)性金融;政府購買服務(wù);灰色關(guān)聯(lián)法

[中圖分類號]F323.8 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)， 是全面建成小康社會的底線任務(wù)。以甘肅省隴南市為例，隴南市八縣一區(qū)均為秦巴山片區(qū)貧困縣，全市8縣1區(qū)，所轄縣區(qū)均為國家重點扶貧縣，全市建檔立卡貧困村1365個，2016年底貧困人口41萬人，貧困發(fā)生率16.5%、居全省第一。全市貧困人口大多集中在農(nóng)村、特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的地域。

國內(nèi)外諸多學(xué)者的研究表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民增收上具有正外部性。比如：Shenggen.Fan，Peter.Hazell，Sukhadao.Thorat通過對印度1970～1993年的固定樣本數(shù)據(jù)，利用19個聯(lián)立方程組研究發(fā)現(xiàn)對基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤其是灌溉、道路、電力和通訊等，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長和消除貧困作用非常顯著，并且對落后地區(qū)的投資邊際收益更高。國內(nèi)學(xué)者李銳運(yùn)用C-D生產(chǎn)函數(shù)，鞠晴江和龐敏運(yùn)用生產(chǎn)函數(shù)模型，劉倫武運(yùn)用脈沖響應(yīng)函數(shù)等不同的分析工具，均表明農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入增長上具有正外部性。姜安印也提出基礎(chǔ)設(shè)施的投入對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長具有實質(zhì)性及主要的作用，而且這種作用會越來越大;并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)必須與不斷變化的經(jīng)濟(jì)需求相適應(yīng)，同步升級。此外，基礎(chǔ)設(shè)施投資也適用于經(jīng)濟(jì)低迷時期，作為有效拉動需求的經(jīng)濟(jì)手段。

根據(jù)陳銀娥、刑乃千和師文明的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對農(nóng)民收入影響的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型研究也表明：一是西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足;二是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，應(yīng)以政府投資為主導(dǎo)，積極引入國家的政策性金融投資、發(fā)達(dá)地區(qū)的財政投資和民間資金等形成以政府力量為主導(dǎo)的多元化融資體系。

國家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，在甘肅省農(nóng)村扶貧領(lǐng)域通過不斷的探索和創(chuàng)新，以隴南為試點創(chuàng)立出一條具備可操作，實踐性強(qiáng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資路徑——政府購買服務(wù)采購模式。

2 政府購買服務(wù)采購模式的基本情況

2.1 政府購買公共服務(wù)含義

政府購買公共服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需的服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)加快和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

2.2 政府購買公共服務(wù)理論基礎(chǔ)

“激勵性理論”與“公私多元合作理念”尤其適用于政府購買領(lǐng)域。政府作為主體，為保證需要的達(dá)成，采取多方參與、補(bǔ)充服務(wù)的方式，一方面有效解決了政府單一主體在資源和能力上有限的問題，滿足社會服務(wù)多元化的需求;另一方面必然對相關(guān)規(guī)則制度產(chǎn)生切實激勵，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和受益人享受的健康發(fā)展。美國公共服務(wù)大都通過私化外包的方式轉(zhuǎn)包，歐洲福利國家則通過以社會組織承接服務(wù)的形式構(gòu)建“政府——社會”二元公共服務(wù)的格局。兩種模式各有特色，但都是借助市場、社會組織的優(yōu)勢，增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力。

2.3 采用政府購買服務(wù)的政策依據(jù)

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）指出：建立政府和社會資本合作機(jī)制，大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營模式。支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，提高收益能力，并建立運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制，保障社會資本獲得合理投資回報。上述政策，一是明確了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位;二是明確了可以通過政府購買農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品服務(wù)的方式進(jìn)行融資。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）指出：“創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金使用機(jī)制。貧困縣要積極探索開展產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等機(jī)制創(chuàng)新，借鑒易地扶貧搬遷籌資模式，通過政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅”。上述政策，明確了在統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金支持貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可以通過政府購買服務(wù)方式撬動銀行貸款給予支持。

2.4 隴南市基礎(chǔ)設(shè)施政府購買服務(wù)具體模式

采取“市級統(tǒng)一承接+各縣區(qū)單獨購買”模式。這種模式下，各縣區(qū)政府指定或授權(quán)縣區(qū)某個部門作為政府購買服務(wù)的購買主體，分縣區(qū)向市級承接主體購買全市貧困縣區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及的相關(guān)服務(wù)，國開行向市級承接主體提供資金支持，用于市級承接主體向各縣區(qū)提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)。各縣區(qū)購買主體需要對本縣區(qū)財力進(jìn)行評估，購買公共服務(wù)的資金支出來源主要是各縣區(qū)政府可統(tǒng)籌的財政涉農(nóng)資金，包括但不限于財政扶貧資金等專項資金。

模式的具體特點：

（1）各縣區(qū)建立采購目錄和購買服務(wù)的實施辦法，以規(guī)章制度的形式明確法理性，確保了正向激勵和法權(quán)不侵，為建立更好的經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

（2）各縣區(qū)以政府紀(jì)要明確購買主體，向市級承接主體購買公共服務(wù)，具有權(quán)責(zé)明晰、實踐性強(qiáng)的優(yōu)勢。

（3）各縣區(qū)財政部門將政府購買服務(wù)的費用納入支出管理，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，做好預(yù)算管理，提高財政涉農(nóng)資金使用效果，且不增加政府債務(wù)。

（4）各縣區(qū)集中力量開展項目實施方案編制與事項審批，發(fā)揮了政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢。

（5）開發(fā)銀行給予社會資本方貸款期限和利率的優(yōu)惠條件，發(fā)揮開發(fā)性金融的成本、期限優(yōu)勢。

3 隴南貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目成效反饋

啟動實施貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以來，貧困村道路、危房改造、安全飲水、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)等均取得了顯著成效。截至2017年5月底，開發(fā)銀行向隴南投放資金31.9億元，完成投資約23億元，涉及項目約5300個，惠及隴南市1278個建檔立卡貧困村，受益總?cè)丝诩s87.7萬人，其中貧困人口約37.8萬人。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目的有效實施，切實改善貧困群眾生產(chǎn)條件，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織造血功能，將形成供水、垃圾污水處理、鄉(xiāng)村旅游等帶有經(jīng)營性的集體資產(chǎn)，對健全村級集體經(jīng)濟(jì)增收機(jī)制，提升村級組織服務(wù)能力都具有重要作用。特別是通村路、村組路及打通交通阻隔的旅游路、隧道等，將有效解決農(nóng)產(chǎn)品賣出難的問題。以武都區(qū)為例，全區(qū)油橄欖、花椒、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)基地總面積達(dá)到75萬hm2，覆蓋了96%的貧困村，特色產(chǎn)業(yè)收益占適生區(qū)農(nóng)民收入的一半左右，此次道路建設(shè)將推動武都區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和將農(nóng)民增收駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

通過對1209個貧困村的農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行整治，包括安全飲水、垃圾污水處理、護(hù)坡和谷坊、美化亮化等，將切實改善貧困地區(qū)整體生活環(huán)境，有效防治地質(zhì)災(zāi)害隱患，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力和能力。實踐證明，利用開發(fā)性金融資金加快貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是解決貧困地區(qū)發(fā)展資金難題的有效舉措。

4 政策建議

盡管隴南市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資政府購買模式獲得了初步的成功，但是不能盲目樂觀，本文運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)法進(jìn)行初步的分析，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議。

4.1 隴南市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與農(nóng)村居民人均可支配收入

灰色分析

灰色系統(tǒng)理論是1982年鄧聚龍教授創(chuàng)立，它主要用于處理樣本數(shù)據(jù)量不充分、信息不完全和經(jīng)驗反饋匱乏等不確定性的優(yōu)化問題。該理論以關(guān)聯(lián)度計算為基本手段，對事物的發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行量化分析，通過計算系統(tǒng)中子因素對反映系統(tǒng)特征的母因素的影響大小程度，確定影響系統(tǒng)母因素發(fā)展的子因素的主次，目前灰色系統(tǒng)理論在各個方面得到了廣泛的應(yīng)用。

本文根據(jù)甘肅發(fā)展年鑒數(shù)據(jù)整理得到 2012～2016 年隴南農(nóng)村農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、交通運(yùn)輸（公路里長）、郵電通訊以及普通高等學(xué)校人數(shù)與農(nóng)村居民人均可支配收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以農(nóng)村居民人均可支配收入代表農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)增長變化（ X0），農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值代表農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總體增長（X1），交通運(yùn)輸（公路里長）代表交通運(yùn)輸投資（X2），郵電通訊代表隴南電商發(fā)展的郵政網(wǎng)路信息投資（X3），普通高等學(xué)校人數(shù)代隴南人力資本投資（X4）（如表1）。

說明：農(nóng)村居民人均可支配收入2012～2014年甘肅發(fā)展年鑒為純收入，普通高等學(xué)校人數(shù)2012無數(shù)據(jù)，2013年數(shù)據(jù)畸大，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)時統(tǒng)計口徑問題，為不影響計算因此2012～2013年數(shù)據(jù)取值與2014年同。

原始數(shù)據(jù)如下：

X0：（3088，3536，4024，5405，5859）;

X1：（908712，964328，1064244，1131057，

1197394）;

X2：（15400.15，15534.48，16582.416904.61，

17093.5）;

X3：（125776，138550，22345，246723，15230.35）;

X4：（3000，3000，3000，3100，3465）

采用初值法進(jìn)行無量剛化：

X0：（1，1.1451，1.3031，1.7503，1.8973）;

X1：（1，1.0612，1.1712，1.2447，1.3177）;

X2：（1，1.0087，1.0768，1.0977，1.1100）;

X3：（1，1.1016，0.1777，1.9616，0.1211）;

X4：（1，1.0000，1.0000，1.0333，1.1550）;

并依據(jù)公示計算出關(guān)聯(lián)系數(shù)：

ρ為分辨系數(shù)，在（0-1）之間，數(shù)值越小關(guān)聯(lián)系數(shù)區(qū)別越明確，一般取值0.5。

求出關(guān)聯(lián)系數(shù)：

ξ1：（1，0.913709，0.870645，0.637212，0.605078）;

ξ2：（1，0.866903，0.796908，0.337115，0.530062）;

ξ3：（1，0.953291，0.441069，0.807822，0.333333）;

ξ4：（1，0.859585，0.745551，0.55331，0.544706）

根據(jù)公式求出關(guān)聯(lián)度：

r1：0.805329;r2：0.706198;r3：0.707103;r4：0.74063

根據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，以上因素與隴南農(nóng)村居民可支配收入都有密切的關(guān)系，但是r1> r4>r3>r2。

4.2 ? ?根據(jù)灰色分析的相關(guān)政策建議

隴南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱，同時各項農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對提高農(nóng)村居民可支配收入都有重要影響（關(guān)聯(lián)度均較高），特別是有助于提高農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的基礎(chǔ)設(shè)施（r1）。建議國家出臺貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目財政支持配套政策，幫助貧困縣緩解項目資本金籌措壓力。作為中長期采購項目，國家開發(fā)銀行還需要縣級政府配套20%的項目資本金，貧困縣區(qū)的財力有限。可以參考棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等政策，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)激勵原則，對相關(guān)工作成效明顯的貧困縣，給予融資模式、財政獎勵、財政貼息、風(fēng)險補(bǔ)償金配套等優(yōu)惠政策。

在開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資時，注意各項發(fā)展的均衡性。就目前看，各縣區(qū)普遍開展的是通村公路、水利灌溉，人居環(huán)境的改善，但是相對于郵政通訊和人力資本的投入不足，實際上忽視了這兩項投資對農(nóng)村居民收入的拉動效應(yīng)，甚至最后這兩項可能成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。同時建立發(fā)達(dá)的通訊網(wǎng)絡(luò)也符合隴南產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚力電商的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而加大對農(nóng)村居民教育水平的投入，爭取產(chǎn)生一批有專項技術(shù)能力、信息接收程度高，思路開闊的致富領(lǐng)頭人更有助于帶動當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞯拈_展和深入。

4.3 ? ?防范廉政風(fēng)險的政策建議

進(jìn)一步完善政府購買公共服務(wù)的流程，建立公平、公正、公開、透明、高效、效益的購買體系。美國政府購買公共服務(wù)至少由6個環(huán)節(jié)構(gòu)成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標(biāo)公告以及表述格式、對招標(biāo)工作人員統(tǒng)一定位，詳細(xì)制定招標(biāo)采購操作規(guī)程，確定合格供應(yīng)商名單，招投標(biāo)，交貨追查，進(jìn)行采購審計和管理審計。英國的政府采購程序則包括8個階段：制定采購計劃，確定采購總負(fù)責(zé)人和配備律師、會計師或?qū)徲嫀?，律師起草和在指定刊物上公布信息，接受咨詢，按?biāo)準(zhǔn)確定合格供應(yīng)商名單，招標(biāo)或直接采購，按照合同監(jiān)督供應(yīng)商完成服務(wù)，獨立審計。

我國的政府采購各環(huán)節(jié)基本上與美國相同，建議嚴(yán)格監(jiān)察以下環(huán)節(jié)：購買服務(wù)的項目——社會公布的有效性——承購方資質(zhì)的認(rèn)定——購買的招標(biāo)管理——建設(shè)期的質(zhì)量和時效管理——政府績效的考核。規(guī)范政府行為，確保好事辦好的可持續(xù)性發(fā)展。

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