縣級土地利用總體規(guī)劃實施保障措施研究——以六安市裕安區(qū)為例

胡曉峰

摘要 ? ?本文闡述了土地利用總體規(guī)劃實施保障研究的意義，分析了六安市裕安區(qū)本輪土地利用現(xiàn)狀、特點，并從法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)和社會5個方面提出了規(guī)劃實施保障措施，以期為六安縣級土地利用總體規(guī)劃實施提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?土地利用總體規(guī)劃;實施保障措施;安徽六安;裕安區(qū)

中圖分類號 ? ?F301.2 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）13-0257-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

所謂土地利用總體規(guī)劃，實際就是規(guī)劃和實施相結(jié)合的具體過程，既要制定詳實、明確可行的規(guī)劃方案，又要分析其可行性。研究土地利用總體規(guī)劃實施保障措施、判斷規(guī)劃實施能否取得實質(zhì)效果，不僅是編制土地利用總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，更是落實土地規(guī)劃實施的重要保障[1-2]。因此，研究土地利用總體規(guī)劃實施保障措施有利于土地利用總體規(guī)劃更好地實施，其研究意義非常重大。

1 ? ?本輪裕安區(qū)土地利用現(xiàn)狀

2014年末，裕安區(qū)土地總面積190 794.71 hm2。其中，全區(qū)農(nóng)用地總面積147 294.51 hm2，占土地總面積的77.20%，包括耕地面積85 299.74 hm2、園地面積1 342.23 hm2、林地面積 42 407.82 hm2以及其他農(nóng)用地面積18 244.72 hm2;建設(shè)用地總面積34 836.82 hm2，占土地總面積的18.26%，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積31 145.06 hm2（其中，城鎮(zhèn)工礦用地6 044.55 hm2、農(nóng)村居民點用地25 100.51 hm2），交通運輸用地面積2 016.44 hm2、水利設(shè)施用地面積943.28 hm2及其他建設(shè)用地732.04 hm2;其他土地總面積8 663.38 hm2，占土地總面積的4.54%，包括水域面積7 784.45 hm2、自然保留地面積878.93 hm2。

2 ? ?土地利用特點

2.1 ? ?農(nóng)用地利用類型多樣性明顯

裕安區(qū)位于安徽省西南部，地處亞熱帶與暖溫帶交接地帶，在土地資源利用上明顯具有過渡帶特征，土地利用類型也具有多樣化特點，地理結(jié)構(gòu)分層明顯。在農(nóng)用地中，耕地所占比重最大，占全區(qū)土地總面積的44.71%，其中水田占耕地總面積的76.59%;園地占全區(qū)土地總面積的0.70%;林地面積占全區(qū)土地總面積的22.23%，農(nóng)用地利用類型多樣性明顯。

2.2 ? ?土地資源利用區(qū)域性明顯

在地貌類型上，該區(qū)域呈現(xiàn)多樣化特征，可利用的土地分布差異很明顯且較為集中。裕安區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要形成3個開發(fā)區(qū)域。一是北部崗畈綜合開發(fā)區(qū)，轄固鎮(zhèn)、羅集等8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這片區(qū)域地勢平坦、交通便利、大部分田塊都連片集中，適合建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，人均耕地占有率高，區(qū)域面積內(nèi)河塘較多、面積占比大，有利于農(nóng)、林、牧、副、漁綜合開發(fā);二是中部丘崗糧、油開發(fā)區(qū)，該區(qū)轄西市、鼓樓等6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）;三是南部低山林、栗、茶開發(fā)區(qū)，本區(qū)轄石婆店、獨山等6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）?？傮w來看，裕安區(qū)屬山地地貌，人均耕地少，林地比重較大，土壤肥沃，在發(fā)展林、栗、茶等產(chǎn)業(yè)方面具有一定優(yōu)勢。

2.3 ? ?農(nóng)村居民點分散，節(jié)約集約利用程度較低

2014年底，全區(qū)農(nóng)村居民點用地面積達(dá)25 100.51 hm2，占全區(qū)土地總面積的13.16%，占全區(qū)建設(shè)用地總面積的72.05%。農(nóng)村居民點呈現(xiàn)點多面廣的特點，居住相對分散，缺乏科學(xué)規(guī)劃;人均農(nóng)村居民點用地達(dá)290.45 m2，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定農(nóng)村居民點人均用地標(biāo)準(zhǔn)150 m2的控制上限，節(jié)約集約用地挖潛潛力巨大。

3 ? ?新一輪土地利用總體規(guī)劃實施保障措施

3.1 ? ?法律措施

一是將規(guī)劃納入法律的范疇，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，樹立規(guī)劃的權(quán)威性和規(guī)范性，凡是涉及土地利用規(guī)劃的，必須做到有法可依、有法必依[3]。未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，私自調(diào)整規(guī)劃的，審批部門不予審批，并追究其相關(guān)法律責(zé)任。二是必須嚴(yán)格按照要求和程序執(zhí)行總體規(guī)劃，堅持以規(guī)劃為主線的原則，讓土地利用和管理有法可依。各項土地利用活動和其他規(guī)劃必須以土地利用總體規(guī)劃為綱，不允許任何部門和單位隨意改變規(guī)劃。對私自修改規(guī)劃、違反規(guī)劃批地和用地的，相關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處。

3.2 ? ?行政措施

一是實行規(guī)劃實施目標(biāo)責(zé)任制，增強各級行政部門嚴(yán)格土地規(guī)劃的意識。在規(guī)劃實施過程中建立共同責(zé)任制，同時建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，將土地規(guī)劃實施管理的績效計入每年領(lǐng)導(dǎo)年終考核，相關(guān)政府部門同時也要履行相應(yīng)的規(guī)劃實施責(zé)任。根據(jù)各項調(diào)控指標(biāo)落實總體規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)劃耕地保有量、基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地規(guī)模、土地開發(fā)整理補充耕地等剛性指標(biāo)，并將規(guī)劃成效作為業(yè)績指標(biāo)進行考核，若達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)單位提出批評并加以處罰。二是強化土地利用計劃調(diào)控。嚴(yán)格按照法律對土地利用年度計劃進行約束性管理，只有先從相關(guān)部門取得各類建設(shè)用地的計劃指標(biāo)，然后才能取得審批文件，嚴(yán)格按照指標(biāo)和規(guī)劃用地，相關(guān)部門要監(jiān)管和考核土地利用年度計劃的執(zhí)行情況。三是完善土地節(jié)約集約利用機制。建立節(jié)約集約利用土地共同責(zé)任機制，加大土地利用年度計劃和規(guī)劃管理力度，合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整;加強建設(shè)用地總量調(diào)控，重點優(yōu)化城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu);充分挖掘存量土地潛力，創(chuàng)新舊城改造制度;加大閑置土地處置力度，著力挖掘城市內(nèi)在潛力;結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民建房，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為抓手，著力提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

3.3 ? ?經(jīng)濟措施

一是提高對耕地保護的資金投入，力爭取得上級部門的資金支持，成立土地開發(fā)整理基金，專項專款用于保護耕地和土地開發(fā)整理;將土地開發(fā)整理與扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、移民安置、鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)項目整合，爭取獲得“一加一大于二”的積極效果;按照“誰投入，誰受益”的原則，積極探索開放性開發(fā)整理、經(jīng)營性開發(fā)整理和股份制開發(fā)整理方式，鼓勵社會投入和農(nóng)戶投資投勞，促進土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化、市場化和規(guī)范化;開設(shè)耕地開墾專項賬戶和基本農(nóng)田保護與建設(shè)專項賬戶，加大土地復(fù)墾整理力度，提高耕地的地經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。二是逐步建立和完善經(jīng)濟運行機制，促進土地資源市場化，同步建設(shè)好市場競爭機制、價格機制和供求機制，強化市場管理的作用，穩(wěn)定土地市場發(fā)展，發(fā)揮市場配置在土地資源的基礎(chǔ)性作用。進一步加強劃撥用地管理，嚴(yán)格控制劃撥用地范圍，逐步擴大國有土地有償使用范圍，積極推進土地資源的市場化配置和管理。

3.4 ? ?技術(shù)措施

一是建立土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。利用“3S”技術(shù)對土地規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測和跟蹤管理，逐步實現(xiàn)土地規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息共享和更新建設(shè)，提高基礎(chǔ)性和公益性規(guī)劃信息的社會化服務(wù)水平。二是建立規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系。建立各類建設(shè)用地的節(jié)約集約利用調(diào)查與評估機制、土地利用規(guī)劃實施反饋與調(diào)控機制，適時評價規(guī)劃實施情況，確保土地資源利用的合理性和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性[4]。

3.5 ? ?社會措施

一是廣泛聽取群眾意見，征求專家意見，做出科學(xué)的規(guī)劃決策。堅持“政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的工作方針，科學(xué)統(tǒng)籌安排各項工作，讓群眾參與決策，讓專家提出意見，提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化水平[5]。二是加大宣傳力度，建立健全公眾參與機制。在規(guī)劃過程中，采取靈活多樣的方式，加強公眾參與，廣泛聽取群眾意見，讓規(guī)劃的決策更加公開和透明化，從而在一定程度上保證規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。待規(guī)劃方案形成后，采用聽證、公示等方案，接受社會各界的意見，檢查規(guī)劃的合理性和可操作性。規(guī)劃方案取得相關(guān)部門批準(zhǔn)后，借用各種媒體等渠道對規(guī)劃內(nèi)容和意義進行充分宣傳，增強公眾的規(guī)劃意識，讓科學(xué)用地、節(jié)約用地的意識深入人心，同時也讓公眾全程參與規(guī)劃并監(jiān)督規(guī)劃的實施。

4 ? ?參考文獻(xiàn)

[1] 廖和平，文森，諶海.土地利用總體規(guī)劃實施難點及對策分析[J].西南師范大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2003，28（6）：974-977.

[2] 田燕，馬軍成.土地利用總體規(guī)劃實施保障措施研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（27）：16955-16956.

[3] 師秀峰，蘇日婭.淺談土地利用總體規(guī)劃實施管理的保障措施：以內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃為例[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2008（22）：383-385.

[4] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.縣級土地利用總體規(guī)劃實施保障措施研究：以新疆伊寧市為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（3）：1209-1211.

[5] 臧俊梅，王萬茂.第三輪土地利用規(guī)劃修編中規(guī)劃實施保障措施的研究[J].規(guī)劃師，2006（9）：8-10.