國有林場改革存在問題分析

江杰威

摘要：隨著中國走上改革轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，面對新形勢、新要求，國有林場因存在功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全等問題，發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，急需進行改革。本文主要分析國有林場改革中存在的一些具體問題，并提出有效解決策略。

關(guān)鍵詞：國有林場；發(fā)展；改革

林業(yè)是森林培育經(jīng)營和森林資源采伐利用的統(tǒng)稱，我國的林業(yè)通過為國民經(jīng)濟提供木材和林副產(chǎn)品等基本原料，保障了社會主義發(fā)展的生產(chǎn)資料來源。而在森林的新陳代謝過程中，其水源涵養(yǎng)，水土保持作用，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護更是有著無可替代的意義。在新中國成立初期，國家及各級地方政府通過建立國有林場來專門從事森林資源培育管理和采伐利用活動，以此來保護和改善生態(tài)，支持我國工業(yè)文明的建設(shè)和發(fā)展。我國國有林場發(fā)展的50多年，經(jīng)過幾代林業(yè)人的艱苦奮斗和默默耕耘，國有林場已經(jīng)成為國家森林資源培育和發(fā)展的中堅力量，總數(shù)達到4507個，經(jīng)營著全國23%的森林面積，為我國社會主義事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻，同時也肩負著國家林業(yè)生態(tài)安全的重任。

一、國有林場改革的意義

十八大以來，中國經(jīng)濟走上了調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。面對全面建成小康社會的新形勢、新要求，國家轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的新要求，不斷推動事業(yè)單位分類改革不斷加快，力求建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制。在這個大形勢下，中共中央、國務(wù)院在2015年3月17日印發(fā)了《國有林場改革方案》。

國有林場在國家林業(yè)發(fā)展中取得舉足輕重的地位的同時，也不斷暴露出各種問題。由于經(jīng)營體制不順，以公益性經(jīng)營為主的國有林場收入來源狹窄，經(jīng)濟困難，職工工資大大低于當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工平均工資水平，造成職工工作積極性下降，林場職能難是充分實現(xiàn)。國有林場大多處于經(jīng)濟發(fā)展的邊緣地帶，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，護林員居住站點房屋破舊，電力匱乏，飲水困難，道路不暢，信息不通，生活條件惡劣。以上問題給國有林場發(fā)展帶來各種各樣的困難和挑戰(zhàn)。在目前經(jīng)濟蓬勃發(fā)展大背景下，國有林場改革已是勢在必行。

二、我國國有林場發(fā)展的歷程

伴隨著新中國前進的堅定步伐，新中國走過了不平凡的六十多年，實現(xiàn)了從一窮二白到充滿活力的社會主義大國的歷史跨越。同時我國國有林場的發(fā)展也經(jīng)由探索創(chuàng)辦、快速發(fā)展、停頓萎縮、改革推進等階段不斷前行。

（一）探索創(chuàng)辦期：建國初期，中共中央人民政府政府利用從舊政府和各方勢力手中收回了林場、林業(yè)機構(gòu)等，后都改為國有林場。為加快林業(yè)的發(fā)展，國家和各地區(qū)通過新建試辦，成立了新中國的第一批國有林場，為后來國有林場的發(fā)展積累了經(jīng)驗。

（二）快速發(fā)展期：五十年代后期，各地響應(yīng)中央大規(guī)模造林的號召，掀起了大建林場的高潮。到1965年底，全國遍地開花，建立了多達到3564處國營林場。

（三）停頓萎縮期：受局勢影響，全國上下國營林場管理機構(gòu)被撤并，大部分國營林場被下放到縣、公社或大隊，侵占國有林地、偷砍濫伐國有林木情況較多，致使國營林場經(jīng)營面積縮小，有林地面積和森林蓄積量銳減，損失慘重。

（四）穩(wěn)定發(fā)展期：隨著改革開放，國有林場得以恢復(fù)，發(fā)展逐步穩(wěn)定。國家逐步完善林業(yè)發(fā)展法制保障，逐步形成省、地、縣三級管理的格局，國有林場經(jīng)營規(guī)模都得到恢復(fù)，經(jīng)濟得到發(fā)展。

（五）發(fā)展困難期：隨著我國社會主義事業(yè)進步和發(fā)展，國有林場的生態(tài)建設(shè)替代了木材生產(chǎn)的主導(dǎo)地位。以木材生產(chǎn)作為主要經(jīng)濟來源的國有林場隨著木材產(chǎn)量的下降，收入明顯降低，林場發(fā)展遇到困境了。

（六）改革發(fā)展期：為了適應(yīng)國有林場轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)為主導(dǎo)帶來的困境，近年來國家根據(jù)實際，對國有林場制度改革做了大量的探索，積累了一定的經(jīng)驗，最終在2015年3月印發(fā)了《國有林場改革方案》，把國有林場推上了改革浪尖。

三、當前國有林場改革過程中面臨的問題。

（一）國有林場屬性界定受地方財政影響深遠?？茖W界定國有林場屬性，明確森林資源保護的組織方式是國有林場改革的第一步。國有林場屬性的界定，受所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況的影響深遠。生態(tài)資源豐富且保護價值高的地區(qū)，如果當?shù)亟?jīng)濟條件較差，政府往往無財政實力支持國有林場從生產(chǎn)性事業(yè)單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位管理。而水熱資源豐富，林木生長旺盛的國有林場往往會因為位于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，被當?shù)卣耙坏肚小睘楣嫘允聵I(yè)單位，將林場內(nèi)現(xiàn)存大量的生態(tài)效益較差的短期輪伐林一次性劃入生態(tài)公益林管理。

（二）國有林場人才隊伍建設(shè)受制因素多。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)快速發(fā)展的今天，林業(yè)人才對國有林場經(jīng)營管理貢獻日益明顯。目前在大多數(shù)地區(qū)的國有林場職工多數(shù)是附近村民招工和子女頂替上崗，老齡化明顯，學歷普遍偏低，專業(yè)技術(shù)人員偏少，技術(shù)力量薄弱。條件較好的林場往往因當?shù)鼐幹凭o缺的限制，人才無法進入，甚至編制被削減調(diào)劑到其他部門使用；而條件較差的基層國有林場卻無人問津，留不住人才。這些因素都導(dǎo)致了國有林場的人才斷檔，影響了國有林場的現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）歷史遺留問題亟待解決。在國有林場發(fā)展的停頓萎縮期和發(fā)展困難期，為國有林場帶來了林地林木權(quán)屬糾紛和金融債務(wù)問題。隨著時間的推移和組織人事的變動，產(chǎn)生的這些問題就成為了目前國有林場改革需要解決的歷史遺留問題。有部分國有林場為擺脫經(jīng)濟壓力、償還債務(wù)，采取了長期限對外租地的方式，造成了林地使用權(quán)的流失、難以困難等問題。面對趨于穩(wěn)定的歷史遺留問題，現(xiàn)任國有林場領(lǐng)導(dǎo)班子在改革工作中難免會產(chǎn)生畏難情緒，不敢、不愿重新挑起多年前已經(jīng)平息的社會矛盾。

四、關(guān)于解決國有林場發(fā)展中存在問題，實現(xiàn)國有林場科學發(fā)展的探討。

（一）加強對國有林場的財政和金融支持。加強中央財政對經(jīng)濟條件相對落后的地區(qū)國有林場補助資金。尤其是加強對生態(tài)環(huán)境極為脆弱、經(jīng)濟貧困落后地區(qū)的改革資金補助，保障這些地區(qū)的國有林場生態(tài)公益定性免受經(jīng)濟因素影響，促進生態(tài)修復(fù)。

（二）堅持因地制宜分類實施改革。根據(jù)國有林場所在區(qū)域的生態(tài)條件狀況，分地區(qū)分時段逐步把國有林場納入生態(tài)保護為主的經(jīng)營模式。對界定為公益性事業(yè)單位的國有林場現(xiàn)存的短期輪伐林，在保證森林資源安全的基礎(chǔ)上，逐步實施林相改造，使國有林場林地生物多樣性更加豐富，森林碳匯和森林應(yīng)對氣候變化的能力有效增強，森林質(zhì)量顯著提高，景觀效果不斷提升。

（三）加強林場基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)，完善用人制度，強化人才隊伍建設(shè)。通過政府投資國有林場內(nèi)的供水、供電、交通、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高林區(qū)生活質(zhì)量，提升職工生活幸福感。堅持公開、公正、平等的選人用人原則，在綜合考慮人才的貢獻和能力的基礎(chǔ)上，提供均等競爭的機會，提高基層人才的工作積極性。通過提高基層國有林場福利待遇，解決職工生活的后顧之憂。

（四）政府牽頭處理，妥善化解歷史遺留問題。國有林場所欠金融債務(wù)，由政府部門牽頭分類界定，采用平等協(xié)商和商業(yè)化原則，根據(jù)政策法規(guī)予以償還、核銷或化解。鼓勵國有林場通過林業(yè)信貸產(chǎn)品和政策性森林保險，拓寬融資渠道，保障生態(tài)安全。對存在權(quán)屬糾紛的國有林地，要以政府和國土部門為主導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)化解矛盾，盡快進行確權(quán)發(fā)證。

五、改革開放以來，國家在各行各業(yè)都進行了多方面改革探索，國有林場也經(jīng)歷了多次的改革。隨著社會主義現(xiàn)代化的快速發(fā)展和我國綜合實力的增強，國有林場工作重點由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)建設(shè)為主。當前階段的國有林場改革，要多部門配合，多措施結(jié)合，積極解決在改革過程中遇到的問題，通過建立定位明確、管理科學、符合市場經(jīng)濟規(guī)律、適應(yīng)現(xiàn)代化林業(yè)發(fā)展的國有林場發(fā)展機制，實現(xiàn)增強生態(tài)功能，維護生態(tài)安全，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的目標。

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