新形勢(shì)下吸引社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目的難點(diǎn)及對(duì)策

田亞明

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 副研究員，北京 100038）

1 背景和環(huán)境

1.1 鐵路是國(guó)家穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的重要抓手

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)和沖擊倒逼我國(guó)政策轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需。穩(wěn)定基建投資是擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措之一。2018年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等先后提出，把補(bǔ)短板作為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度，推進(jìn)建設(shè)和儲(chǔ)備一批重大項(xiàng)目。作為基建投資的重要組成部分，2018年鐵路固定資產(chǎn)投資重返8 000億元，遠(yuǎn)超年初7 320億元投資安排；同時(shí)按照中長(zhǎng)期規(guī)劃，“十四五”期間鐵路投資總規(guī)模有望達(dá)到3萬(wàn)億元。未來(lái)鐵路投資規(guī)模將保持高位穩(wěn)定。

1.2 防范和化解鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要引進(jìn)社會(huì)資本

近十年來(lái)，大規(guī)模鐵路建設(shè)在中央財(cái)政資金投入有限的條件下主要靠中國(guó)鐵路總公司 （以下簡(jiǎn)稱鐵總）舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速攀升，至2018年末負(fù)債5.3萬(wàn)億元、負(fù)債率65.3%，年均還本付息額超過(guò)運(yùn)輸總收入七成以上，高昂的負(fù)債收入比嚴(yán)重制約鐵路持續(xù)健康發(fā)展，已成為實(shí)現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的首道關(guān)口[1]。

為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性去杠桿、增加內(nèi)源性資本積累能力、形成多元化投融資體系，國(guó)家發(fā)改委和鐵總相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》、《新建鐵路項(xiàng)目吸引社會(huì)投資暫行辦法》等多項(xiàng)政策。同時(shí)，鐵總多次召開(kāi)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加大鐵路建設(shè)項(xiàng)目直接投資比重，有效控制鐵路負(fù)債率；加大經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目吸引社會(huì)資本力度[2]。

但是，從2013—2017年國(guó)家鐵路及合資鐵路公司基建資金籌集情況來(lái)看，社會(huì)企業(yè)出資額僅占總投資的1.73%、0.45%、1.47%、1.79%和2.26%。國(guó)家鐵路建設(shè)資金籌集主要依靠負(fù)債的局面沒(méi)有得到顯著改善，鐵路建設(shè)資金籌集壓力仍然較大。

1.3 深化鐵路改革是未來(lái)一段時(shí)期的重點(diǎn)工作

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，加快推動(dòng)鐵總股份制改造。未來(lái)，鐵總將圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度、捋順兩級(jí)法人管理關(guān)系、深化三項(xiàng)制度改革、優(yōu)化資源和業(yè)務(wù)布局等幾方面加大改革步伐。一是加快構(gòu)建既符合公司法和公司章程，又切合鐵路實(shí)際的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)；二是改制后總部與下級(jí)企業(yè)之間由原來(lái)行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y本為紐帶的母子公司關(guān)系，法律地位平等，管理模式將有所調(diào)整；三是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)微觀細(xì)胞主體活力；四是加大合資鐵路公司等重組整合，優(yōu)化生產(chǎn)力布局調(diào)整，加快推進(jìn)生產(chǎn)方式、組織方式、管理方式變革。

2 訴求與博弈

作為企業(yè)，社會(huì)資本和鐵總均有實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)愿景。社會(huì)資本的訴求在于自主經(jīng)營(yíng)決策、利潤(rùn)收益可觀、運(yùn)力得以保障、退出渠道暢通等；鐵總的訴求在于吸引外部直接投資、確保集中統(tǒng)一指揮、擴(kuò)大收入降低成本、優(yōu)化資產(chǎn)資源配置等。

在自管自營(yíng)模式下，合資鐵路公司與國(guó)鐵路網(wǎng)的資產(chǎn)、管理邊界清晰，社會(huì)資本的收益權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠得到有效保障，與鐵總博弈的關(guān)鍵點(diǎn)在于路網(wǎng)接軌以及運(yùn)輸組織銜接。但是，受到鐵路設(shè)備設(shè)施投入規(guī)模大、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)門檻高等特征的影響，大部分合資鐵路公司只能選擇委托運(yùn)輸管理模式。在此情況下，由于社會(huì)資本讓渡了核心的運(yùn)輸指揮和管理權(quán)，導(dǎo)致其在經(jīng)營(yíng)自主性、收益分配等方面處于弱勢(shì)地位，為了填補(bǔ)初期的成本缺口、保障自身收益，希冀通過(guò)其他方式（如土地綜合開(kāi)發(fā)收入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等）盤活資金流；同時(shí)，社會(huì)資本希望鐵總或地方政府能夠“兜底”，在一定條件下通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以“全身而退”。盡管鐵總通過(guò)委托運(yùn)輸協(xié)議獲得合資鐵路公司的運(yùn)輸指揮權(quán)后已然實(shí)現(xiàn)了“低投入”“大聯(lián)動(dòng)”“高效率”，但是土地綜合開(kāi)發(fā)依然是一塊難以割舍的“肥肉”；另一方面，鐵總也不甘當(dāng)“接盤俠”，追求資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)保值增值是其現(xiàn)階段的重要目標(biāo)。上述揭示了社會(huì)資本與鐵總之間的博弈關(guān)系，如何在保障雙方各自利益的前提下實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，尋找最大“公約數(shù)”，是目前吸引社會(huì)資本需要突破的關(guān)鍵壁壘。

3 問(wèn)題及難點(diǎn)

3.1 投資回報(bào)率低

逐利是社會(huì)資本的天性。鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資額度大，再加上漫長(zhǎng)的回收期以及微薄的收益，削弱了其對(duì)社會(huì)資本的吸引力。從目前鐵總及相關(guān)合資鐵路公司的實(shí)際情況看，市場(chǎng)培育期長(zhǎng)，公益性補(bǔ)貼難以落實(shí)，導(dǎo)致合資鐵路資產(chǎn)負(fù)債率高，運(yùn)營(yíng)虧損較為普遍。為了提升社會(huì)資本對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)注度和積極性，亟需采取相關(guān)措施保障社會(huì)資本的投資回報(bào)。

3.2 線路調(diào)配和收入清算缺乏透明

在目前國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和形勢(shì)下，保證國(guó)家對(duì)鐵路的絕對(duì)控制，保持全路“一張網(wǎng)”、“一盤棋”、運(yùn)輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮是黨的執(zhí)政之基、國(guó)家的穩(wěn)定之源，也是人民利益的根本保障。得益于鐵路統(tǒng)一指揮和集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，不僅能夠提高整體效率、防范風(fēng)險(xiǎn)、保障安全，統(tǒng)籌各種資源協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合力而為，同時(shí)對(duì)提升我國(guó)鐵路的核心競(jìng)爭(zhēng)力和基礎(chǔ)保障能力，增強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。因此，線路調(diào)配權(quán)下放或放開(kāi)不符合現(xiàn)階段國(guó)家和行業(yè)的發(fā)展需要。

現(xiàn)有的清算辦法是為了配合運(yùn)輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮，保障全路效率效益最大化而制定的。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性線路和公益性線路的財(cái)務(wù)內(nèi)部平衡，現(xiàn)階段采用交叉補(bǔ)貼的核算方式。盡管此舉有助于保障公益性線路的正常運(yùn)行，但是犧牲了部分經(jīng)營(yíng)性線路的收益回報(bào)，對(duì)于追求利潤(rùn)最大化的社會(huì)資本而言難免產(chǎn)生困惑與質(zhì)疑。

綜之，雖然目前由于線路調(diào)配和收入清算缺乏透明等問(wèn)題使得很多社會(huì)資本徘徊于鐵路市場(chǎng)之外，但是當(dāng)前的模式是交通強(qiáng)國(guó)、鐵路先行的本質(zhì)需要，在吸引社會(huì)資本方面還需另辟蹊徑。

3.3 對(duì)于投資權(quán)益信心不足

通常情況下，外部資本進(jìn)入鐵路以合資鐵路公司為載體，控股方大多是鐵總。由于鐵總具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，合資公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或多或少會(huì)受到鐵總約束。同時(shí)，實(shí)施委托運(yùn)輸管理以后，合資公司資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)際上也是由受托路局具體實(shí)施的，合資公司無(wú)法獨(dú)立自主地開(kāi)展日常的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作，更無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)與提供。外部資本參與合資公司經(jīng)營(yíng)管理的廣度和深度有限，導(dǎo)致其對(duì)于自身權(quán)益的保障產(chǎn)生一定的不確定性[3]。

3.4 退出機(jī)制不健全

鐵路資產(chǎn)專用性強(qiáng)、流動(dòng)性差，社會(huì)資本進(jìn)入后難以退出。目前，為解決軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)多等特征與社會(huì)資本逐利性、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性之間的矛盾，一些PPP項(xiàng)目嘗試將政府到期回購(gòu)股份作為試驗(yàn)性條款列入特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，作為社會(huì)資本退出渠道的探索實(shí)踐。

3.5 缺乏指導(dǎo)具體實(shí)踐的政策細(xì)則

國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、鐵總各級(jí)均已發(fā)布支持鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策文件，明確提出要按照平等準(zhǔn)入、公平對(duì)待原則，制定了一系列措施支持社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)，旨在消除社會(huì)資本投資鐵路的障礙和顧慮（見(jiàn)表1）。但是，目前發(fā)布的諸多政策并沒(méi)有在收入結(jié)算、退出渠道、運(yùn)力保障、綜合開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方面給出可執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致“有政策、難落地”，不少社會(huì)資本繼續(xù)保持觀望態(tài)度。

表1 近年來(lái)國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、鐵總出臺(tái)的吸引社會(huì)資本投資鐵路政策

4 對(duì)策和建議

4.1 將多元化經(jīng)營(yíng)與投資項(xiàng)目打包，保障運(yùn)力資源供給，滿足社會(huì)資本的核心訴求

投資回報(bào)是社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目的核心訴求之一。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大部分鐵路貨運(yùn)項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，而鐵路客運(yùn)項(xiàng)目?jī)H依靠運(yùn)輸主業(yè)難以維系，大多需要其他業(yè)務(wù)支撐以補(bǔ)償成本或賺取利潤(rùn)[4]。據(jù)此，應(yīng)積極爭(zhēng)取和制訂相關(guān)政策，拓展鐵路運(yùn)營(yíng)服務(wù)鏈條并向社會(huì)資本開(kāi)放，研究社會(huì)資本通過(guò)參與以鐵路為骨干的兩端物流、鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)、鐵路沿線廣告授權(quán)經(jīng)營(yíng)、鐵路站車商業(yè)經(jīng)營(yíng)等途徑獲得投資回報(bào)。其中，允許社會(huì)資本參與兩端物流和鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)有助于補(bǔ)足國(guó)鐵企業(yè)短板、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”；而允許社會(huì)資本參與沿線廣告或站車商業(yè)經(jīng)營(yíng)，則需要國(guó)鐵企業(yè)讓渡部分“既得利益”。對(duì)于大型煤炭、電力以及冶煉等企業(yè)而言，為本企業(yè)提供全天候、大運(yùn)力、低成本的物資輸送能力才是其投資鐵路項(xiàng)目的核心訴求，投資回報(bào)并非首要關(guān)注對(duì)象。面向此類投資者，應(yīng)以專項(xiàng)協(xié)議方式明確運(yùn)力支持，例如鋪畫特定班列運(yùn)行圖等，為社會(huì)資本的運(yùn)力訴求提供堅(jiān)實(shí)保障，助力其生產(chǎn)擴(kuò)能和市場(chǎng)擴(kuò)張。

4.2 強(qiáng)化鐵總與地方政府的溝通合作

通常情況下，合資公司由鐵總、地方政府、社會(huì)資本共同組建。在吸引社會(huì)資本投資鐵路、為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力等方面，地方政府與鐵總的訴求是相近的。地方政府是地方資源的管理者和調(diào)度者，因此其在所轄地域范圍內(nèi)較鐵總更具優(yōu)勢(shì)。一方面，地方政府掌握當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的規(guī)劃、定性、調(diào)配等，是鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的授權(quán)人，鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)方案必須符合地方發(fā)展規(guī)劃。另一方面，地方政府可以運(yùn)用地方財(cái)政對(duì)公益性較強(qiáng)的合資鐵路進(jìn)行補(bǔ)貼，或在社會(huì)資本退出后承接其股權(quán)投資。因此，為了更好地利用地方政府的資源優(yōu)勢(shì)吸引社會(huì)資本，鐵總應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的溝通與配合，以促進(jìn)投融資多元化、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)為共同目標(biāo)，通過(guò)地方政府的有利政策化解社會(huì)資本投資鐵路的疑慮和障礙。

4.3 加大委托運(yùn)輸管理規(guī)范化力度，完善激勵(lì)考核機(jī)制

目前普遍采用的委托運(yùn)輸管理模式有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)選擇性。基于此情況，一是要細(xì)化委托運(yùn)輸管理協(xié)議條款，將影響各方利益的重要事項(xiàng)在協(xié)議條款中列明解決辦法；二是允許社會(huì)資本派專員參與日常經(jīng)營(yíng)管理，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)控，切實(shí)維護(hù)路外股東投資權(quán)益；三是建立科學(xué)、透明、規(guī)范的委托運(yùn)輸管理費(fèi)用清算制度和平臺(tái)，使合資鐵路公司的收支界面清晰化，便于社會(huì)資本方審核、預(yù)測(cè)和管理。此外，隨著鐵總“三項(xiàng)制度”改革的不斷推進(jìn)，國(guó)鐵企業(yè)將逐步由運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)型向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益型轉(zhuǎn)變。通過(guò)構(gòu)建職工工資與企業(yè)效益聯(lián)動(dòng)的決定機(jī)制，優(yōu)化運(yùn)輸企業(yè)、合資公司的工效聯(lián)動(dòng)指標(biāo)，使職工工資收入與工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密掛鉤，強(qiáng)化成本控制，提升合資公司的運(yùn)營(yíng)效率、管理水平和利潤(rùn)效益[5-6]。

4.4 鐵路“三化”提速，為社會(huì)資本退出構(gòu)建渠道

“三化”是指資產(chǎn)資本化、股權(quán)化、證券化。近年來(lái)，鐵總以深化國(guó)鐵企業(yè)市場(chǎng)化改革、做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)鐵資本為牽引，大力推動(dòng)國(guó)鐵企業(yè)重組整合、改制上市、股權(quán)融資和混合所有制改革等，促進(jìn)國(guó)鐵資本與社會(huì)資本融合發(fā)展，放大國(guó)鐵資本功能和溢出效應(yīng)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)依托“三化”的發(fā)展契機(jī)，探索和嘗試到期股權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行股權(quán)回購(gòu)專項(xiàng)債券、合資公司重組整合、公開(kāi)上市等方式，強(qiáng)化國(guó)鐵資本的靈活性和流動(dòng)性，充分拓展社會(huì)資本的退出渠道，消除社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的隱憂。

4.5 鐵總改革步伐加快，與鐵路局、合資公司的關(guān)系有望改善

隨著鐵總本級(jí)改為公司制，將告別原有的行政化管理，按公司新體制機(jī)制運(yùn)行。首先，鐵總、路局、合資公司是平等的法人主體，各主體之間應(yīng)按照公司章程、議事規(guī)則通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)表達(dá)訴求和行使權(quán)力，形成科學(xué)的決策流程，合資公司中小股東的話事權(quán)將得到尊重。其次，伴隨外部董事和董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)等相關(guān)問(wèn)題的研究和實(shí)踐，路外股東的數(shù)量和比例將有所增加，有助于形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，社會(huì)資本的權(quán)益將得到保障和維護(hù)。最后，鐵總的向下授權(quán)能夠有效激活和釋放路局的積極性和能動(dòng)性，打破以往按站段管理合資公司的模式、摒棄“大鍋飯”的惰性，從盤活資源、激發(fā)潛能的角度出發(fā)，深化與合資公司社會(huì)資本方的合作，提升效率效益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

5 結(jié)束語(yǔ)

吸引社會(huì)資本是鐵總防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、深化體制機(jī)制改革創(chuàng)新、促進(jìn)公司持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措和手段。面對(duì)新環(huán)境、新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，需要解放思想、調(diào)整思路，將吸引社會(huì)資本與深化國(guó)企國(guó)資改革、推進(jìn)市場(chǎng)化法治化經(jīng)營(yíng)管理、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力和微觀活力精準(zhǔn)結(jié)合、互促共進(jìn)，不斷創(chuàng)新方式方法和途徑，以補(bǔ)短板、見(jiàn)成效、謀發(fā)展為原則和目標(biāo)，努力開(kāi)創(chuàng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展和做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)鐵企業(yè)新局面。