南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理與實踐

李舜才，倪 升，王 偉

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

南水北調(diào)工程是當今世界上最大的遠距離、跨流域、跨省市調(diào)水工程，以最大化發(fā)揮水資源的社會、經(jīng)濟效益為目的，通過對水資源的節(jié)約使用、保護開發(fā)，實現(xiàn)對水資源配置的最優(yōu)化。工程分東、中、西三條調(diào)水路線，與長江、黃河、淮河和海河四大江河構(gòu)成“四橫三縱”的總體布局。其中，中線工程橫跨四?。ㄖ陛犑校?，穿越膨脹土（巖）層和黃河等特殊地段，參建單位多達411家，參建人員超10萬名，在合同、技術(shù)、質(zhì)量、進度管理等方面積累了寶貴的經(jīng)驗。

一、工程概況

南水北調(diào)中線干線工程起自丹江口水庫陶岔渠首閘，從江淮分水嶺的方城埡口進入淮河流域，自鄭州西北的孤柏嘴下穿黃河，然后沿太行山東麓北上，在河北省保定市徐水縣分兩路，一路至北京，一路至天津。工程全長1 432 km，其中總干渠長約1 276 km，天津干渠長約156 km。

工程縱跨長、淮、黃、海四大流域，穿越集流面積大于10 km2河流219條，與鐵路交叉部位62處，建設(shè)穿渠建筑物479座、跨渠橋梁1 238座。采用以明渠為主的自流輸水，多年平均年調(diào)水量95億m3，只在京冀交界處設(shè)有泵站（惠南莊泵站）。北京段主要為暗涵型式，天津干渠以箱涵為主。工程近期供水目標是以解決城市缺水為主，兼顧生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水；最終目標是改善和修復(fù)北方地區(qū)尤其是黃河、淮河、海河流域生態(tài)環(huán)境。

工程于2003年12月30日開工建設(shè)。2008年5月，京石段應(yīng)急供水工程完成臨時通水驗收，9月開始向北京供水，全線主體工程于2013年底基本完工，2014年10月通過通水驗收，2014年12月12日全線正式通水。工程概算總投資約1 374億元，主要工程量包括土石方開挖80049萬m3、土石方回填32398 萬 m3、混凝土澆筑 2958 萬 m3。

二、建設(shè)管理體系

1.建設(shè)管理體制

南水北調(diào)中線干線工程的建設(shè)管理體制根據(jù)《南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見》分為政府行政監(jiān)管、工程建設(shè)管理和決策咨詢3個層面。

（1）政府行政監(jiān)管

國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會作為南水北調(diào)工程建設(shè)高層次決策機構(gòu)，決定南水北調(diào)工程建設(shè)的重大方針、政策、措施和其他重大問題。原國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會下設(shè)辦公室（簡稱“原國務(wù)院南水北調(diào)辦”），履行政府對工程建設(shè)期的工程建設(shè)行政管理職能。

工程沿線有關(guān)省（直轄市）的南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（委員會）及其辦事機構(gòu)（辦公室）負責(zé)貫徹落實國家有關(guān)南水北調(diào)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、政策、措施和決定；在原國務(wù)院南水北調(diào)辦的授權(quán)下，對委托建設(shè)管理項目履行部分政府管理職責(zé)。

（2）工程建設(shè)管理

南水北調(diào)工程建設(shè)實行項目法人責(zé)任制。作為工程建設(shè)和運行管理的責(zé)任主體，項目法人對建設(shè)期工程質(zhì)量、進度、安全、資金籌措和使用等負總責(zé)。依據(jù)合同管理和協(xié)調(diào)參與建設(shè)的建管單位、勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位、項目咨詢單位等，保障工程建設(shè)順利開展。

（3）決策咨詢

原國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會專家委員會對南水北調(diào)工程建設(shè)中的重大技術(shù)、經(jīng)濟、管理及質(zhì)量等問題提供咨詢；對工程建設(shè)、環(huán)境保護及移民等工作質(zhì)量進行檢查、評價和指導(dǎo)；有針對性地開展重大專題的調(diào)查研究活動。

2.建設(shè)管理模式

南水北調(diào)中線干線工程采用直管、代建、委托三種建設(shè)管理模式。

①直管：項目法人針對一些技術(shù)難度大、施工周期長、建設(shè)管理復(fù)雜的控制性項目，自行組建現(xiàn)場建設(shè)管理單位，代表項目法人實施工程建設(shè)管理。直管項目施工投資占比25%。

②代建：項目法人通過招標方式擇優(yōu)選取具備項目管理能力、具有獨立法人資格或具有獨立簽訂合同權(quán)利的機構(gòu)或組織承擔(dān)一個或若干個單項工程、設(shè)計單元工程的建設(shè)管理任務(wù)。代建項目施工投資占比8%。

③委托：經(jīng)原國務(wù)院南水北調(diào)辦核準，項目法人以合同方式將工程建設(shè)管理任務(wù)委托給項目所在?。ㄖ陛犑校┰纤闭{(diào)辦指定或組建的建設(shè)管理單位。委托項目施工投資占比67%。

3.建設(shè)管理組織

實施項目法人責(zé)任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制。建設(shè)期共有建管單位29個，設(shè)計單位11個，監(jiān)理標段99個，施工標段272個，高峰期參與建設(shè)人員10萬余人。

項目法人對工程建設(shè)總負責(zé)，監(jiān)督、檢查各參建單位現(xiàn)場工作開展情況，并給予相應(yīng)指導(dǎo)，工作重點是解決全局性、普遍性問題。

現(xiàn)場建設(shè)管理單位對工程建設(shè)管理負直接責(zé)任，代表項目法人對項目法人授權(quán)范圍內(nèi)工程建設(shè)進行全面管理，對工程的質(zhì)量、安全、進度、投資、建設(shè)環(huán)境協(xié)調(diào)及設(shè)計、監(jiān)理、施工等具體的建設(shè)管理工作負責(zé)。

工程設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位以合同為基礎(chǔ)各司其職，分別行使技術(shù)服務(wù)、監(jiān)理控制和施工保證職能。

三、工程建設(shè)管理

1.項目招標投標與合同管理

（1）項目劃分

南水北調(diào)中線干線工程分為10個單項工程、76個設(shè)計單元工程。每個設(shè)計單元工程都有獨立的批復(fù)概算，一般大型重要建筑物為一個設(shè)計單元，渠道工程每10～20 km作為一個設(shè)計單元。大型建筑物一般分為1～2個施工標，渠道與管涵工程一般按5～10 km作為一個施工標。

（2）招標投標

嚴格按照國家相關(guān)法律法規(guī)開展招標投標工作。項目法人成立招標委員會，設(shè)招標中心負責(zé)招標組織管理工作；委托項目具體招標工作由委托項目建設(shè)管理單位具體負責(zé)。評標委員會人數(shù)不少于5人，其中2/3成員從原國務(wù)院南水北調(diào)辦評標專家?guī)熘谐槿?，其?/3由招標人派人組成。招標程序為：①分標與編制招標文件；②分標方案報原國務(wù)院南水北調(diào)辦審批；③發(fā)布招標公告；④發(fā)放招標文件；⑤開評標；⑥公示；⑦定標。南水北調(diào)中線干線工程累計招監(jiān)理標99個，施工標272個。

2.合同管理

（1）合同分類

合同分為項目建設(shè)管理合同，勘測設(shè)計合同，工程施工合同，監(jiān)理（造）、監(jiān)測合同，科研、咨詢及技術(shù)服務(wù)合同，征地移民合同，物資及設(shè)備采購合同，設(shè)備租賃合同，銀行借款合同，工程保險合同，辦公及后勤服務(wù)合同等類別，合同總數(shù)為2 313個，合同總金額約1 115億元。各類合同的數(shù)量與金額占比詳見表1。

（2）合同管理

各類經(jīng)濟活動嚴格按照合同管理制度進行管理。

合同管理實行主管部門、專業(yè)管理部門和履約責(zé)任部門分層次管理的模式。落實歸口職責(zé)，實施項目立項和評審會簽制，嚴格履約責(zé)任，定期對合同管理情況開展審計監(jiān)察。

合同結(jié)算一般依據(jù)月進度考核結(jié)果進行。直管、代建項目分別由現(xiàn)場建管單位和代建單位負責(zé)審核，項目法人支付；委托項目由項目法人按進度撥款給委托建管單位，委托建管單位按月審核情況進行合同結(jié)算。

3.技術(shù)管理

（1）設(shè)計管理

中線干線工程以長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究有限責(zé)任公司為設(shè)計總牽頭方，共11家相關(guān)設(shè)計單位承擔(dān)工程設(shè)計任務(wù)。設(shè)計單位主要承擔(dān)施工圖設(shè)計、設(shè)計交底和其他現(xiàn)場技術(shù)服務(wù)等任務(wù)。項目法人針對工程特性，組織有關(guān)單位編制了35項設(shè)計標準，指導(dǎo)全線工程設(shè)計工作。

（2）設(shè)計變更

南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)設(shè)計變更按照國家相關(guān)規(guī)定分為重大設(shè)計變更和一般設(shè)計變更，中線干線工程建設(shè)中共發(fā)生設(shè)計變更上千項，其中重大設(shè)計變更77項。各類設(shè)計變更按照職責(zé)分工實行分級管理，原國務(wù)院南水北調(diào)辦負責(zé)重大設(shè)計變更的審批，項目法人負責(zé)一般設(shè)計變更的審批。

表1 各類合同數(shù)量與金額占比

招標設(shè)計階段的一般設(shè)計變更由勘測設(shè)計單位納入招標設(shè)計報告中，由項目法人或委托項目建設(shè)管理單位按照相關(guān)規(guī)定進行審批。招標設(shè)計階段的重大設(shè)計變更由勘測設(shè)計單位編制設(shè)計變更報告，直管項目報項目法人，委托項目經(jīng)委托建設(shè)管理單位提出意見后報項目法人，由項目法人組織進行初審并報請原國務(wù)院南水北調(diào)辦進行審批。

圖1 工程建設(shè)各年度施工合同完成投資量

圖2 工程建設(shè)各年度土石方工程完成量

圖3 工程建設(shè)各年度混凝土工程完成量

施工圖設(shè)計階段的一般設(shè)計變更由勘測設(shè)計單位編制設(shè)計變更報告報項目建設(shè)管理單位審批。施工圖設(shè)計階段的重大設(shè)計變更由勘測設(shè)計單位編制設(shè)計變更報告，項目法人初審后報請原國務(wù)院南水北調(diào)辦審批。

（3）技術(shù)標準和科技項目

中線干線工程共制定各類技術(shù)標準65項，其中原國務(wù)院南水北調(diào)辦發(fā)布8項，項目法人發(fā)布57項。65項技術(shù)標準中包括設(shè)計標準類35項，施工技術(shù)質(zhì)量標準19項，施工工法及指南類11項。

中線干線工程科技項目包括特殊專項科研、科學(xué)研究實驗、施工科研和技術(shù)開發(fā)等，實行立項審查制、合同管理制、專家驗收制。項目經(jīng)費由項目法人統(tǒng)一管理。代建和委托管理工程項目的施工科技項目建議書和申請書報請項目法人審查批準，由相應(yīng)的建設(shè)管理單位組織實施。項目成果歸項目法人和項目承擔(dān)單位共同所有。

項目法人在中線干線工程建設(shè)過程中配套 “十一五”“十二五”國家科技計劃項目13項，配套科研費5 837萬元，總經(jīng)費2.2億元。南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局直接簽訂科研合同48項，經(jīng)費1.6億元。

4.工程管理

（1）工程進度管理

南水北調(diào)中線干線工程的進度管理采用集中統(tǒng)一、分項目實施的進度管理體系。其中，項目法人對工程進度負總責(zé)，項目建設(shè)管理單位對工程進度具體管理，監(jiān)理人進行工程進度控制，設(shè)計、施工采取有效措施保證進度的實現(xiàn)。

工程進度管理以年度進度計劃目標保證總目標，通過月、季度目標考核督促年目標實現(xiàn)，同時，以開展勞動競賽方式作為激勵各參建單位實現(xiàn)目標的有效手段。

工程建設(shè)各年度施工合同完成投資量、土石工程完成量和混凝土工程完成量見圖1~3。

（2）工程質(zhì)量管理

項目法人負責(zé)、設(shè)計單位服務(wù)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)成了南水北調(diào)工程的質(zhì)量監(jiān)督和管理體系。2011年后，原國務(wù)院南水北調(diào)辦加強了質(zhì)量監(jiān)管，實行了“三查一舉”“三位一體”的質(zhì)量監(jiān)管體系。其中，“三查一舉”是指質(zhì)量監(jiān)督（駐站或巡查）、專項稽查、飛檢和舉報調(diào)查；“三位一體”是質(zhì)量責(zé)任追究體系，飛檢大隊通過飛檢發(fā)現(xiàn)問題，按季度匯總提交監(jiān)管中心認定責(zé)任，再由原國務(wù)院南水北調(diào)辦監(jiān)督司實施責(zé)任追究處罰。

原國務(wù)院南水北調(diào)辦通過設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督站或巡查組，開展稽查、專項檢查和飛檢等方式對建設(shè)質(zhì)量進行監(jiān)管。

項目法人通過合同管理和檢查考核實現(xiàn)質(zhì)量目標。結(jié)合原國務(wù)院南水北調(diào)辦“三查一舉”“三位一體”的質(zhì)量監(jiān)管體系，完善項目法人、建管單位、現(xiàn)場建管機構(gòu)三級質(zhì)量監(jiān)控體系，采取“一站、一考、一查”的強化措施，加強對施工過程的質(zhì)量監(jiān)管。其中，“一站”即針對關(guān)鍵工序，派駐建管人員隨同監(jiān)理旁站，對施工單位和監(jiān)理單位關(guān)鍵工序的質(zhì)量控制進行監(jiān)督和檢查；“一考”即對關(guān)鍵工序的施工質(zhì)量進行考核，依照考核結(jié)果對施工班組工人實施獎罰；“一查”即現(xiàn)場建管機構(gòu)、建設(shè)管理單位和項目法人圍繞工作職責(zé)分別開展的一系列檢查整改活動，主要包括原材料及中間產(chǎn)品例行檢查、重要建筑物混凝土工程聯(lián)合開倉檢查和聯(lián)合拆模檢查，以及巡回飛檢等。

除上述措施外，項目法人還組建監(jiān)理試驗室、業(yè)主試驗檢測隊伍進行原材料和實體質(zhì)量監(jiān)控。

（3）工程驗收與質(zhì)量評定

主要包括施工合同驗收、專項驗收、設(shè)計單元工程完工（竣工）驗收、單項工程通水驗收和工程竣工驗收幾類。其中，專項驗收根據(jù)情況一般在設(shè)計單元工程完工（竣工）驗收前完成。對需要進行安全評估的工程項目，在設(shè)計單元工程完工（竣工）驗收前由項目法人組織開展項目安全評估。

全線正式通水前，共評定分部工程8 338個，全部合格；其中按水利行業(yè)標準評定的分部工程5 413個，優(yōu)良4 239個，優(yōu)良率78.3%。共評定單位工程566個，全部合格；其中按水利行業(yè)標準評定的單位工程237個，優(yōu)良216個，優(yōu)良率91.1%。

四、建設(shè)管理成效

1.三種建管模式的實踐

在南水北調(diào)中線干線工程中大規(guī)模應(yīng)用的直管、代建和委托相結(jié)合的建設(shè)管理新模式在國內(nèi)尚屬首次。三種建管模式是南水北調(diào)工程建設(shè)管理的實踐選擇，其中直管有利于控制工程建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點，代建制有利于在工程建設(shè)過程中充分利用社會管理資源，委托制有利于發(fā)揮地方積極性，三種建管模式相結(jié)合充分發(fā)揮了工程沿線各地方省（市）積極性，探索了長距離跨流域工程的管理新模式。

2.京石段工程先期通水和全線通水

南水北調(diào)中線干線工程中首先開工的京石段應(yīng)急供水工程是南水北調(diào)中線的重要組成部分。2008年9月起，該工程先后4次向北京應(yīng)急調(diào)水，累計供水16.06億m3，有效緩解了首都水資源緊張狀況，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟和社會效益，同時為中線干線工程全線通水后的運行管理積累了豐富經(jīng)驗，培養(yǎng)并鍛煉了一批運行管理人員。中線干線全線正式通水以來，截至2019年一季度末，已累計輸水208.34億m3，惠及沿線18座大中城市，總受益人口5 300余萬人，保障了受水地區(qū)人民用水安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.破解一批重大技術(shù)難題

（1）北京段PCCP管的應(yīng)用

北京段PCCP管管線長56 km，采用4 m超大內(nèi)徑PCCP管雙管道鋪設(shè)，為該項技術(shù)在國內(nèi)的首次應(yīng)用。工程建設(shè)過程中開展的相關(guān)研究取得了一系列重大技術(shù)突破：針對國內(nèi)材料標準提出的符合規(guī)范體系的PCCP設(shè)計參數(shù)，PCCP外防腐層機械化噴涂材料和工藝，超大內(nèi)徑PCCP管隧洞內(nèi)安裝工藝、溝槽內(nèi)龍門起重機安裝技術(shù)及質(zhì)量控制標準等，在國內(nèi)均屬首次；同時，PCCP管陰極保護測試探頭的研制和陰極保護技術(shù)參數(shù)的提出填補了國內(nèi)空白。

（2）穿黃工程

穿黃工程全長約19.3 km，其中隧洞工程長4 250 m，從黃河河床20 m以下穿過，工程規(guī)模巨大，技術(shù)復(fù)雜，施工難度高。

穿黃工程施工開創(chuàng)了大型水利工程中泥水盾構(gòu)機在高水壓軟弱土層條件下進行隧洞施工的先例，創(chuàng)造了水利水電工程水底隧洞長距離軟土施工國內(nèi)新紀錄，從始發(fā)到出井一次性掘進3.45 km?！般娊臃ā焙汀半p高壓三重管、單管高壓旋噴法”土體加固新技術(shù)的應(yīng)用，攻克了北岸國內(nèi)最深的地連墻和國內(nèi)最深的高壓旋噴土體加固施工難題，保證了盾構(gòu)機的掘進。拼裝式鋼筋混凝土管片外襯與環(huán)向預(yù)應(yīng)力現(xiàn)澆混凝土內(nèi)襯相結(jié)合、加以彈性防排水墊層分隔的復(fù)合式雙層襯砌結(jié)構(gòu)，在國內(nèi)外盾構(gòu)法施工的交通隧道或水工隧洞中均屬首例。

（3）大型渡槽工程

建成了目前世界上規(guī)模最大的渡槽工程——沙河渡槽和世界上采用造槽機現(xiàn)場澆筑施工的單跨跨度和重量最大的U形渡槽——湍河渡槽等，攻克了特大型U型渡槽三向預(yù)應(yīng)力的設(shè)計和施工，大型造槽機、提槽機、運槽機、架槽機應(yīng)用，渡槽快速施工，渡槽止水系統(tǒng)等技術(shù)難關(guān)。

（4）膨脹土處理

中線干線工程在建項目有累計長約368 km的膨脹土 （巖）渠段，其中弱膨脹土渠段 213.075 km，中膨脹土渠段129.409 km，強膨脹土渠段25.588 km。通過對膨脹土（巖）機理的深入研究，提出了弱、中、強膨脹土的分類標準； 針對不同膨脹土類別和渠道斷面，采用了 “金包銀”填筑、水泥改性土換填、坡面排水系統(tǒng)、抗滑樁等綜合處理方法；大規(guī)模推廣了水泥改性土生產(chǎn)拌和系統(tǒng)的應(yīng)用。

（5）大型渠道混凝土機械化施工

研制出的具有自主知識產(chǎn)權(quán)、在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位的渠道機械化襯砌施工系列成套設(shè)備，成型機自重和功率較國外同類設(shè)備均降低2/3，設(shè)備價格降低4/5，部分成套設(shè)備遠銷國外；對大型渠坡穩(wěn)定與機械化施工工藝等方面開展研究取得的大量成果，填補了我國在相關(guān)領(lǐng)域工程技術(shù)與施工工藝的空白，對我國水利科學(xué)技術(shù)進步起到了有力推動作用。

五、結(jié) 語

通過對多種建管模式在工程建設(shè)管理上的大膽創(chuàng)新與實踐，以及在合同、技術(shù)、質(zhì)量、進度管理等方面進行的創(chuàng)新和探索，南水北調(diào)中線干線工程在建設(shè)過程中解決了多項技術(shù)難題，填補了多項國內(nèi)空白，保證了工程的順利實施，各項管理高效、可控，為其他同類型水利工程建設(shè)提供了參考和借鑒。