“收縮型城市”如何蛻變求生？

李宇嘉

摘要：國家首次提出“收縮型城市”，意在提前對部分城市進(jìn)行預(yù)警和提示。中小城市并未大面積收縮，但我國很多地方的城市治理，并未遵循“人聚成城”的城市發(fā)展觀，而是追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、城市范圍廣，加上大城市“資源索取”能力強(qiáng)，導(dǎo)致我國“小而美”的中小城市不足。城市化進(jìn)入慢速增長的“下半場”、人口也進(jìn)入存量時(shí)代，“收縮型城市”可能會(huì)增加。不過，中小城市“瘦身強(qiáng)體”后，現(xiàn)有建成區(qū)打造的更好，城市集聚能力再現(xiàn)，能吸引周邊人口遷入。

關(guān)鍵詞：收縮型城市;城市發(fā)展觀;資源索取;集聚效應(yīng);小而美

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）05-0031-34

收稿日期：2018-04-19

1 “收縮型城市”，一個(gè)嚴(yán)肅的話題

近期，國家發(fā)改委在部署2019年城鎮(zhèn)化工作計(jì)劃時(shí)，首次提出了“收縮型城市”。緊接著，三個(gè)版本的“收縮型城市”名單就在網(wǎng)絡(luò)上炒得熱火朝天，分別是清華大學(xué)龍瀛統(tǒng)計(jì)的180個(gè)城市，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)吳康統(tǒng)計(jì)的84個(gè)城市，以及上海財(cái)經(jīng)大學(xué)張學(xué)良的90個(gè)地級(jí)行政區(qū)。同時(shí)，“坍塌”“崩潰”“逃離”等震驚字眼，也出現(xiàn)在不負(fù)責(zé)任的地產(chǎn)自媒體上。網(wǎng)友們也非常關(guān)注自己的家鄉(xiāng)是否位列其中。這里，首先需要澄清的一點(diǎn)是，關(guān)于收縮型城市，官方也是首次提出，意在提前對部分城市進(jìn)行預(yù)警和提示，并無明確標(biāo)準(zhǔn)，比如連續(xù)收縮幾年、收縮多少人，才算是收縮型城市，更無所謂的“收縮型城市”名單一說。

另外，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失、不透明情況嚴(yán)重，人口統(tǒng)計(jì)口徑有差異，“收縮型城市”名單不靠譜。比如，龍瀛團(tuán)隊(duì)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，來白2000-2010年“第六次”人口普查的數(shù)據(jù)，時(shí)間段滯后，并不能代表近年來城市化快速推進(jìn)的階段。而且，他只標(biāo)注出了180個(gè)城市的大致坐標(biāo)，并未給出城市人口減少的具體數(shù)據(jù);吳康團(tuán)隊(duì)的研究相對詳盡，研究報(bào)告給出了相對完整的80個(gè)城市的名單，而且分別從結(jié)構(gòu)性危機(jī)型城市、大都市周邊型城市、欠發(fā)達(dá)型城市、邊境型城市和數(shù)據(jù)調(diào)整型城市等5個(gè)方面，對這80個(gè)城市人口收縮的情況進(jìn)行了歸納。但結(jié)果顯示，我國660個(gè)建制市中，只有80個(gè)城市的人口在收縮，占比僅12.1%，其中地級(jí)市24個(gè)，縣級(jí)市56個(gè)，大部分城市的人口收縮幅度不大，僅有9個(gè)城市的收縮幅度超過5%。

也就是說，全國有476個(gè)城市仍處于人口持續(xù)增長，占比72.1%。最后，張學(xué)良團(tuán)隊(duì)研究，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也是從2000年到2010年，覆蓋范圍是337個(gè)地級(jí)/副省級(jí)行政區(qū)中，統(tǒng)計(jì)的結(jié)果是90個(gè)地級(jí)行政區(qū)發(fā)生了人口流失，并沒有考察行政區(qū)范圍內(nèi)核心城市人口的變化情況。當(dāng)然，在城市化下半場、人口進(jìn)入存量時(shí)代，各大城市從“搶人才”轉(zhuǎn)向“搶人口”，再加上都市圈建設(shè)如火如荼，人口增加城市的另一面，就是人口減少的城市，“收縮型城市”會(huì)有所增加。不過，我國城市研究領(lǐng)域，“收縮型城市”還是個(gè)全新的概念，不能照搬已過城市化高峰期西方國家“收縮型城市”出現(xiàn)問題，以偏概全地推演未來我國城市發(fā)展的軌跡。

2 小城市收縮與大城市崛起并行且需要正視

不過，由于資源枯竭、落后產(chǎn)能無法轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國東北、西北已經(jīng)出現(xiàn)了人口收縮型城市。未來，很多加工型、能源消耗大的傳統(tǒng)制造業(yè)，要么轉(zhuǎn)型升級(jí)為先進(jìn)制造業(yè)，要么遷徙到成本更低的國家;另外，因人口外流和地方財(cái)政不足相互掣肘，公共服務(wù)供給能力每況愈下，“收縮型城市”會(huì)明顯增加，其背后反映的是過去我國城市發(fā)展模式存在的問題。一直以來，我們追求的發(fā)展模式，普遍鐘情于“大”。任何行業(yè)或領(lǐng)域，都要給出一個(gè)“四大”或“十大”的榜單。貌似，只有那些進(jìn)入TOP序列的才是好的。對于城市主政一方的“父母官”的執(zhí)政績效判斷，也是如此。不管是上下級(jí)考核也好，觀念認(rèn)識(shí)也還，還是學(xué)術(shù)研究也好，千篇一律地認(rèn)為，GDP規(guī)模和人口規(guī)模大的，城市地理邊界大的，才是好城市。近年來，坊間口中的所謂“網(wǎng)紅城市”，都是規(guī)模迅速“上位”的那些大城市。

當(dāng)然，大城市自有其優(yōu)勢。比如，人多了、經(jīng)濟(jì)體量大了，地鐵、圖書館等大項(xiàng)目才能分?jǐn)偝杀?。以地鐵為例，目前其已成為一個(gè)城市是否屬于大城市的判斷標(biāo)尺之一了。對于地鐵項(xiàng)目能不能上，國家發(fā)改委有明確的數(shù)量化要求，即常住人口要超過300萬、地方公共財(cái)政預(yù)算收入在300億元以上。2018年7月份，國家發(fā)改委叫停了部分城市擬規(guī)劃的地鐵項(xiàng)目。被叫停的城市無不卯足勁兒，要“吸引人口、壯大財(cái)政”，以求盡快能讓項(xiàng)目上馬。如果是小城市，顯然無法滿足地鐵項(xiàng)目這樣的硬性要求，自然也無緣地鐵這樣“高大上”的城市地標(biāo)了。進(jìn)一步講，小城市想借助地鐵拉動(dòng)周同地價(jià)上漲、驅(qū)動(dòng)城市外圍開發(fā)、吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐和人口增長，進(jìn)而帶動(dòng)城市、人口、產(chǎn)業(yè)和地產(chǎn)協(xié)同發(fā)展的模式也不可能成行。

而且，大城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，自然產(chǎn)業(yè)門類齊全。而且，經(jīng)過長期的外向型經(jīng)濟(jì)錘煉和工業(yè)化、城市化發(fā)展，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也更容易涌現(xiàn)。比如，現(xiàn)在一線城市第三產(chǎn)業(yè)增加值占比，普遍超過了65%，而深圳的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占比更是超過了70%。因此，這些城市的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、工作環(huán)境、管理秩序等，都要比小城市要好很多。最后，再說個(gè)簡單的道理，只有在大城市，我們才能分享到全國各地、各色的地方小吃。因?yàn)槿硕嗔耍枨笞匀桓刹钊f別。不過，具體到我國，大城市之所以被熱捧，除了上面講的一般規(guī)律外，根源還在于大城市的“資源索取”能力超強(qiáng)。越大的城市，行政級(jí)別就越高，主政者向上獲取資源的能力越強(qiáng)，優(yōu)質(zhì)資源布局就越多，大項(xiàng)目就越多。比如，“985”“211”等優(yōu)質(zhì)的高等教育資源、三甲醫(yī)院、跨國公司、總部經(jīng)濟(jì)、金融中心等，基本都集中在大城市。在這樣的城市生活，享受這些資源，也近水樓臺(tái)先得月。

3 反思城市治理理念，小城市守住“基本盤”

由此，城市面貌和就業(yè)機(jī)會(huì)不言自好，而宏觀數(shù)據(jù)“不漂亮”的小城市，難以獲得這些資源了。但凡去過西方發(fā)達(dá)國家，會(huì)發(fā)現(xiàn)“小而美”的城市很多，如德國大眾所在地沃爾夫斯堡，劍橋大學(xué)所在地劍橋市，因特爾在美國加州的一個(gè)小鎮(zhèn)上。在西方國家，超過50萬的城市就是很大的城市了。比如，作為歐洲金融中心之一的法蘭克福，人口不過67萬;作為全球知名金融中心的倫教，人口不到1000萬。論安居樂業(yè)、論勃勃之生機(jī)，西方國家的小城市，貌似并不比大城市矮半截。那么，我國小城市發(fā)展遠(yuǎn)不如大城市，甚至在未來都市圈時(shí)代、人口存量博弈時(shí)代，“收縮型城市”會(huì)大量涌現(xiàn)，問題出在哪里？筆者認(rèn)為，本質(zhì)上，很多主政者眼里的“城市發(fā)展觀”，還是基于經(jīng)濟(jì)增長或政績角度來樹立的，并沒有遵循“人聚成城”的城市發(fā)展本源，并未意識(shí)到城市是“因人而設(shè)”和“為人服務(wù)”的。

一直以來，無論大小城市，我國千城一律地秉持“城市必須增長”的治理模式、“外延式擴(kuò)張”的規(guī)劃慣性。幾乎所有的城市，都要規(guī)劃一個(gè)比主城區(qū)還大的新區(qū)，謀劃引入比主城區(qū)人口還多的增量人口。過去幾十年是高速前進(jìn)的城鎮(zhèn)化“上半場”，人口進(jìn)城以農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力為主，每年新增城市人口在2000萬左右，城市化的各種紅利很誘人，比如城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別、城市房價(jià)上漲帶來資產(chǎn)收益、城市就業(yè)效率更高等。因此，大中小城市的人口都增加，中小城市圍繞主城區(qū)向外擴(kuò)張、建設(shè)新區(qū)有合理性。但是，目前城市化已進(jìn)入“下半場”，出生人口、紅利人口都在減少，居民向就業(yè)機(jī)會(huì)更多、收入更高的大城市遷徙，中小城市要守護(hù)好主城區(qū)的“基本盤”，即嚴(yán)控增量、用好存量。這樣，才能將有限的公共資源，投放到人口集中的主城區(qū)，而不是無謂地消耗到“攤大餅”的外圍擴(kuò)張中。

放寬視野，從人均GDP和人均公共資源的角度看，小城市人口減少的另一面，就是堅(jiān)守者的獲得感提升了。人口減少，財(cái)政資源“瘦身強(qiáng)體”，建成區(qū)打造得更好，自然吸引周邊縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口遷入。我國內(nèi)地多數(shù)二三四線城市，主城區(qū)常住人口只有百余萬、幾十萬，但轄區(qū)人口多達(dá)幾百萬，這是與西方國家“收縮型城市”最大的不同，后者建成區(qū)人口收縮就沒有任何退路了。但在我國，中小城市轄區(qū)整體人口外流，讓公共服務(wù)更易于集中，建成區(qū)有望變得“小而美”“小而精”，騰退出的空間還能辟出公園綠地。因此，城市對轄區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口一樣具有遷入誘惑。所以，官方文件提出“收縮型城市”，并非意味著人口外流的城市馬上要衰落下去了，而是順應(yīng)城市化“下半場”的新規(guī)律，重塑資源“集聚-平衡”。

4 小城市如何擁抱精致化“收縮”

關(guān)鍵是，各級(jí)城市政府要扭轉(zhuǎn)“增量規(guī)劃”的慣性思維。人口數(shù)據(jù)缺失和有意的不透明，擺在面前的“城市病”（本質(zhì)上是由于城市管理不善人為造成的），招商引資的正當(dāng)發(fā)展訴求，這是主政者擴(kuò)展城區(qū)堂而皇之的理由。但是，宏大的城市規(guī)劃一旦落地，巨大的前期投入后造成沉沒成本巨大，也倒逼后續(xù)不得不追加投入，城市外圍空間剛性擴(kuò)展的路徑被鎖定了。問題是，沒有產(chǎn)出的投入，讓城市背上巨額債務(wù)，城市本該有的集聚能力被嚴(yán)重削弱，人口外流形勢積重難返。發(fā)改委的文件中，明確提出“人隨地走”“人地錢掛鉤”，意在阻斷土地財(cái)政和城市外延擴(kuò)張相互推動(dòng)的老路。同時(shí)，也在敲打城市的“父母官”們，城市發(fā)展的最終目的，是要落實(shí)到對每一個(gè)市民、每一個(gè)微觀個(gè)體的關(guān)懷上，落實(shí)到對“人均指標(biāo)”的追逐上，比如人均GDP、人均收入、人均住房面積、人均閑暇時(shí)間、人均獲得感、幸福感等，而非對GDP總量、固定資產(chǎn)投資、建成區(qū)面積等“總量指標(biāo)”的追逐上。

未來，盡管很多二三四線城市人口會(huì)外流，但其主城區(qū)，或許將因此而受益，迎來更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。人口外流、落后產(chǎn)業(yè)衰敗，騰出了空間，未來棚改以另外的形式呈現(xiàn)，縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人群就近入城，依然如火如荼。相比發(fā)達(dá)國家“收縮型城市”孤立無援，我們最大的潛力是城鄉(xiāng)差距還很大。國民遷徙，從來沒有像現(xiàn)在這樣自由。小城市要獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，過去學(xué)習(xí)大城市，靠土地開發(fā)、建設(shè)新區(qū)、招商引資，現(xiàn)在則不行了?！按蛟旃卜?wù)、吸引就近人口”，將公共資源聚焦到建成區(qū)?？紤]到低成本、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民人口多（2億-3億）、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移潛力大、城市化需求潛力大，這些都是大城市不具備的，精致收縮的小城市，未來一樣有吸引力。

“大城市樂業(yè)，小城市安居”，我們的社會(huì)不只是需要快節(jié)奏的大都市，也需要“小而美”的中小城市。總之，小城市再現(xiàn)活力其實(shí)并不難，關(guān)鍵是遵循城市化的新規(guī)律、發(fā)揮而不是削弱城市的集聚效應(yīng)。未來，大城市“穩(wěn)房價(jià)”下高位不勝寒，或許可以挖掘瘦身后小城市的置業(yè)機(jī)會(huì)，就像發(fā)達(dá)國家的“逆城市化”一樣。因?yàn)楦叱杀?，大城市的很多資源要向小城市轉(zhuǎn)移，很多特色小鎮(zhèn)正在崛起。另外，對某些確實(shí)因?yàn)橘Y源枯竭、區(qū)位閉塞而衰落的城市，只要城市人口得到妥善安置，衰落就衰落下去吧，也不需要不惜代價(jià)去挽救。這就像人的生老病死一樣、落后的產(chǎn)業(yè)被淘汰一樣。不破不立，畢竟給新生產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了生機(jī)。