城市化進程中土地征用補償問題研究

陸斌

摘要：土地征用是影響被征地農(nóng)民生存與社會保障的一個重要因素，如何建立合理有效的土地征用與土地征用補償安置之間有效鏈接的制度安排，將是解決這一社會問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過運用《福建省統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》以及福建省619戶被征地農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，對福建省被征地農(nóng)民的現(xiàn)狀及土地征用補償安置存在的問題進行研究與分析，為完善土地征用補償安置模式及保障被征地農(nóng)民的權(quán)益提供相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地征用;安置補償;被征地農(nóng)民;補償標準

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）05-0063-67

收稿日期：2019-03-19

隨著城市化發(fā)展速度的提升，一方面極大促進了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展與繁榮，但另一方面土地的非農(nóng)化配置致使失地農(nóng)民失去了賴以生存與保障的土地資源。

為了進一步了解被征地農(nóng)戶土地征用的補償安置問題，對福建省寧德市、南平市以及漳州市被征地農(nóng)戶進行調(diào)研。調(diào)研采用調(diào)查問卷為主，共發(fā)放調(diào)查問卷665份，其中有效問卷619份，問卷有效率為93%。

1 福建省土地征用及補償安置狀況分析

20世紀90年代以來，福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度明顯提升。2018年福建省周內(nèi)生產(chǎn)總達全省生產(chǎn)總值3.58萬億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42120元，農(nóng)民人均可支配收入17790元，三次產(chǎn)業(yè)的比重為6.7：48.1：45.2，城鎮(zhèn)化率達65.8%，高出國家城鎮(zhèn)化率4.02%。依據(jù)《福建省統(tǒng)計年鑒》以及《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算顯示：1990-1999年間福建省城鎮(zhèn)化水平相對較低，由1990年的16.7%上升到1999年的20.3%，提升了3.6%;期間平均城鎮(zhèn)化率17.5%，年平均增長速度為0.36%，大大低于全國同期平均值29.7%。2000-2015年間福建省城鎮(zhèn)化水平顯著提升，由2000年的41.6%提升至2018年的65.8%.提升了24.2%;期間平均城鎮(zhèn)化率達53.2%，年平均提升速度為3.01%。

與此同時，由于城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展，帶來了全省建設(shè)用地面積數(shù)量與征用土地面積數(shù)量的急劇增加。從2004-2014年期間，福建省建設(shè)用地面積呈直線形提升，由2004年建設(shè)用地的604平方公里，增至2014年的1208平方公里，增加了604平方公里，期間年平均增加56平方公里;而全省征用土地面積總體上像呈上升趨勢的S形曲線，2004-2008年處于上下波動期，由2004年的28平方公里，增至2006年的46平方公里，而后降至2008年的11平方公里;但隨著城鎮(zhèn)化腳步的加快，2008-2016年全省土地征用進入快速的擴張期，由2008年的11平方公里，增至2015年的100平方公里，增加89平方公里;而后2016年土地征用的步伐稍微放緩，降至90平方公里。

2 福建省被征地農(nóng)民的安置補償存在的問題分析

2.1 土地征用補償標準相對滯后

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，離開了土地不僅導(dǎo)致了農(nóng)民生活保障的缺失，而且也使其生活方式也發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。因此，在實際土地征用過程中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有30.3%的農(nóng)民愿意被征地;而69.7%農(nóng)民都不情愿被征地，有的農(nóng)戶甚至非常抵觸和反對。在問其不愿意被征地的原因時（多選），360人次，即59.35%調(diào)查對象選擇了征地補償標準低，29.01%選擇補償措施等難以實現(xiàn);在這些原因中234人次，即37.92%調(diào)查對象選擇了“征地補償標準低”為主要原因。

同時，在問及“目前國家規(guī)定的土地征收補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，您認為？”時，選擇偏低（含偏低和嚴重偏低）的比重為63.97%，而選擇偏高（含偏高和嚴重偏高）的比例僅為4.68%;在調(diào)查“目前國家規(guī)定土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30陪，您認為合理嗎？”時，43.94%和27.78%分別選擇“一般”“不合理”;最后，在問及“您認為征地補償標準是否應(yīng)考慮土地被征用后價格上漲和征用土地市場價格？”時，71.24%選擇“應(yīng)該”。

依據(jù)上述調(diào)查結(jié)果分析，我們發(fā)現(xiàn)當前我國土地征用的補償標準仍然主要是依照2004年修改后的《土地管理法》中第47條規(guī)定，土地征用補償主要包括：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費;同時規(guī)定了土地補償費和安置補助費的上限，即二者之和不得超過該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這種土地征用制度的設(shè)計，不論是在法律規(guī)范制定時期，還是在制度的執(zhí)行過程中，土地征用的補償標準均缺失多元化的制度制定主體;同時，這種制度設(shè)計在實踐過程中也忽略了土地資源對于農(nóng)民生活保障的唯一性以及土地征用的交易性。因此，在征地過程中只是對被征地對象的直接損失進行補償，并且這種損失的補償標準也僅僅是依據(jù)耕地常年產(chǎn)值設(shè)定的。盡管現(xiàn)行土地管理法以及各地政府規(guī)章提高了補償數(shù)額，但補償金額仍明顯偏低。

2.2 土地征用安置補償模式單一

目前，福建省失地農(nóng)民的安置補償主要有兩種補償方式，即貨幣化安置補償模式和非貨幣化安置補償模式。依據(jù)福建省619戶被征地農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在選擇問及“當?shù)卣峁┠男┱鞯匮a償?shù)拇胧┗蚍桨?？（多選題）”時，選擇比例最多的是“貨幣安置”，選擇466人次，占75.28%?？梢?，這種補償方式在實際征地過程中居于主導(dǎo)地位，其原因在于一旦補償標準被農(nóng)民認可接受，其補償方式比較容易執(zhí)行。但從社會保障角度上看，這種補償方式雖然能在短朝內(nèi)滿足農(nóng)戶的需求，解決其失地暫時性的生活問題，但是不易于形成持久的保障機制。其次，非貨幣化安置補償模式主要包括：留地安置、住房安置、就業(yè)安置、入股合作安置、提供小額優(yōu)惠貸款以及提供社會保障。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計顯示，在這6種的非貨幣補償方式中，所占的比別分別為：13.25%、13.89%、6.95%、0.63%、5.81%和15.02%。

可見，在實際征地過程中當?shù)卣捎梅秦泿叛a償方式的意愿度較低，究其原因在于，非貨幣補償方式在實踐操作中存在著較大主客觀因素的阻礙。雖然住房安置能夠給農(nóng)民帶來住房上的保障，但是也可能給政府帶來較大的財政負擔;安置就業(yè)能夠在一定程度上解決被征地農(nóng)民“失地即失業(yè)”的困境，但是這種方式直接受到失地農(nóng)民年齡以及就業(yè)技能等因素的影響;入股合作安置方式能夠較為有效地利用市場方式來妥善安置農(nóng)戶，兼顧農(nóng)戶長短期利益，但是也存在著土地入股模式的委托代理問題以及激勵與監(jiān)督機制的構(gòu)建。最后，在問及“當?shù)卣峁┑恼鞯匮a償?shù)拇胧┗蚍桨嘎鋵嵙硕嗌佟睍r，選擇“完全落實”僅占8.72%，“落實一半”占27.63%，“落實一小半”占46.69%，而選擇“完全沒落實”則占了16.96%?？梢娫谡鞯剡^程中，影響農(nóng)戶被征地的意愿除了征地補償方式選擇外，其補償方式踐行效果也至關(guān)重要。

2.3 土地征用的就業(yè)安置缺乏相應(yīng)的配套措施

首先，從農(nóng)民個體角度上看。在土地征用后，具有技能的農(nóng)民多數(shù)都選擇再次就業(yè)（打工或做生意），難就業(yè)的主要集中在缺乏基本勞動技能或年紀偏大的部分弱勢群體上，土地征用前找不到工作，土地征用后依然如此。雖然政府也出臺了針對被征地農(nóng)民就業(yè)的各種政策扶持，但由于自身的局限性因素，也很難實現(xiàn)再次“就業(yè)”。從而，造成被征地農(nóng)戶的生存問題成為了征地的“熱點”和出現(xiàn)矛盾的“焦點”。

其次，從政府提供的就業(yè)渠道看。有65.43%的人認為政府為失地農(nóng)民提供就業(yè)幫助非常必要?？梢?，在征地過程中，農(nóng)民對再就業(yè)的重視程度。但是，但調(diào)查“政府是否提供就業(yè)安排？”時，卻出現(xiàn)與農(nóng)民差距較大的期盼結(jié)果。如選擇“沒有提供任何就業(yè)幫助”，占68.01%;選擇“僅提供就業(yè)信息和技能培訓(xùn)”，占3.23%;而選擇政府對就業(yè)有幫助的（被征地單位吸收為職工、政府組織安置到本地企業(yè)以及有組織外出打工），占13.42%?？梢姡徽鞯剞r(nóng)民對政府提供的再就業(yè)幫扶有很大的依賴性。因此，政府如何提升對被征地農(nóng)民就業(yè)的扶持力度，直接影響著征地過程能否順利開展的程度，也在很大程度上影響著農(nóng)民被征地后的生活保障問題。

2.4 土地征用養(yǎng)老安置的制度不到位

一直以來，我國農(nóng)民的老年保障主要形式是家庭養(yǎng)老，而土地作為生產(chǎn)資料為農(nóng)民提供了基本的生存需要，成為農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要來源。但隨著我國城市化進程的提升，農(nóng)村土地被征用的速度與頻度加快，導(dǎo)致了農(nóng)村家庭保障，尤其是養(yǎng)老保障正在受到越來越大的沖擊，農(nóng)民對政府組織的社會保障的依賴性也越來越高。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在土地被征用后，被調(diào)查對象認為養(yǎng)老保險必要的（含必要、比較必要和非常必要）占98.7%，其中認為非常必要的占73.50%。可見，在被征地后，農(nóng)民非常重視自身的養(yǎng)老問題。在我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面或難以建立的情況下，必須提升當?shù)卣谡鞯睾髮r(nóng)村養(yǎng)老保障的財政與政策扶持力度。

在調(diào)查“在征用土地后，政府有展開養(yǎng)老方面的保障工作嗎？”時，61.71%選擇“沒有”，而只有38.29%選擇“有”;在問及“土地被征用后您最希望從政府獲得的社會保障項目是？”時，選擇比例最高的是“城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險”，占38.34%。同時，有86.13%贊成政府從土地補償金拿出資金參與養(yǎng)老保險。通過數(shù)據(jù)比較，發(fā)現(xiàn)在目前土地征用過程，被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障的積極性很高，且愿意參加政府提供的養(yǎng)老保險。因此，如何完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險方式有待進一步提升，同時農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度也有待進一步完善。

3 土地征用補償安置模式優(yōu)化的依賴路徑

3.1 借鑒市場機制，建立科學合理的征地補償標準

現(xiàn)行的土地征用耕地的補償方式，僅僅是一種計劃性補償，與以前相比雖然補償標準提高了許多，但是仍然沒有與市場相聯(lián)系，仍然沒有考慮到被征土地的經(jīng)濟價值與社會價值，以及土地區(qū)位和投資對其價格的影響等重要因素。這種補償不僅排除了農(nóng)民分享土地使用方式變化帶來的增值，而且更導(dǎo)致了被征地農(nóng)民的諸多間接損失，再加上社會保障體系不健全，致使被征地農(nóng)戶在被征用完土地后面臨著更大的經(jīng)濟壓力與生存壓力。因此，為了更好地維護被征地農(nóng)民的合法合理權(quán)益，必須參考市場機制原則，進一步細化土地征用補償項目，適當擴大補償范圍?？梢赃m當考慮在征地時按照被征用土地的具體區(qū)位，綜合考慮被征用土地的實際情況，如自然條件、人文條件以及區(qū)位條件等，對其進行公平合理的分等定級，并在一定程度上參照經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格標準，合理確定土地征用補償標準與補償范圍。

3.2 因地制宜，創(chuàng)制多元化的土地安置補償模式

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，貨幣安置補償方式在當?shù)卣鞯剡^程中居于主導(dǎo)地位，采用非貨幣補償方式的意愿度非常低。因此，為了充分考慮到政府的公共財政負擔能力，以及解決被征地農(nóng)民長期的生活保障問題，必須改變過去單一的即時貨幣補償方式，不斷探索有效的土地征用補償新方法。建議可以采用實物補償和股權(quán)或債券的方式，來不斷創(chuàng)新土地安置的補償模式。實物補償目前可以采用替代地補償和留地補償兩種方式;而股權(quán)或債券的補償方式，主要是針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如交通、水利、能源）綜合效益周期長、收益穩(wěn)特點，可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為土地補償費，以解決農(nóng)戶長遠生活保障問題。

3.3 健全社會保障制度，構(gòu)建多層次的就業(yè)保障體系

在土地被征用后，具有技能的農(nóng)民多數(shù)都自謀出路，剩下農(nóng)戶難就業(yè)的主要原因在于大多是缺乏基本勞動技能或年紀偏大的弱勢群體，土地征用前找不到工作，土地征用后依然如此。盡管各地政府也出臺了促進被征地農(nóng)民就業(yè)的優(yōu)惠和扶持政策，但由于自身就業(yè)的局限性，再加對被征地沒有充分的思想準備，從思想到生活、生產(chǎn)方式等方面都有很大的“無所適從”;從而，造成農(nóng)民生存問題成為征地的“熱點”和出現(xiàn)矛盾的“焦點”。為此，需要從以下方面著手：首先，健全失地農(nóng)戶就業(yè)保障服務(wù)體系，充分利用土地出讓金建立就業(yè)培訓(xùn)基金，對失地農(nóng)戶進行分門別類的就業(yè)技能培訓(xùn)，以提高他們的就業(yè)能力與技巧。其次，制定合理的傾向性公共政策，為其提供創(chuàng)業(yè)場所、稅收、信款等方面的優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)鼓勵并支持自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。最后，充分利用就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，大力培育發(fā)展失地農(nóng)民就業(yè)中介組織，為失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供良好的網(wǎng)絡(luò)信息平臺支持。

3.4 設(shè)立“特別地價儲值金”，完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一方面，農(nóng)民非常重視被征地后自身的養(yǎng)老問題，他們深知其土地被征用就意味著永久失去耕地和缺失了基本生活保障的風險，尤其是年齡偏大、文化素質(zhì)偏低以及勞動技能單一的被征地戶。因此，他們十分關(guān)注被征地后的社會保障尤其是養(yǎng)老保障問題。但另一方面，在征用土地后，政府推行養(yǎng)老保障的力度卻相對薄弱。為此，首先，應(yīng)設(shè)立“特別地價儲值金”，保障養(yǎng)老金的來源。充分考慮當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展、消費水平、土地價格、政府財力以及農(nóng)民收入等因素，對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金進行科學合理的預(yù)算，并合理設(shè)置土地價格所占權(quán)重，考慮各地做法，基本為5%-10%。其次，建立一套按照年齡劃分層級的繳費方法。同時，建議比照同期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳納基數(shù)，依據(jù)不同的對象繳費能力選擇繳費比例。最后，可以利用市場杠桿，建立商業(yè)養(yǎng)老保險。政府可以通過財政補貼或稅收減免政策，引導(dǎo)鼓勵商業(yè)保險公司設(shè)立保險費率較低的險種，以增加被征地農(nóng)戶的養(yǎng)老保險供給。

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