告老還鄉(xiāng)與宅基地制度改革

趙奉軍

今年兩會(huì)期間，有政協(xié)委員提出議案，建議恢復(fù)告老還鄉(xiāng)制度。我原以為該議案與干部退休待遇有關(guān)，仔細(xì)一查，原來(lái)目標(biāo)是鄉(xiāng)村振興。該議案的設(shè)想是，如果能讓大量退休的各個(gè)領(lǐng)域的官員干部“告老還鄉(xiāng)”，不僅會(huì)為鄉(xiāng)村發(fā)展帶回系統(tǒng)化、體系化的知識(shí)、先進(jìn)的技術(shù)和開(kāi)明的風(fēng)氣，增強(qiáng)發(fā)展的引領(lǐng)力，還會(huì)為鄉(xiāng)村發(fā)展帶回各種資源資本，增強(qiáng)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力。這不失為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一條新路徑。

據(jù)歷史學(xué)家考證，早在周朝就已出現(xiàn)官員告老還鄉(xiāng)這種制度，后來(lái)逐步演變成文武官員退休后都要告老還鄉(xiāng)。文官告老還鄉(xiāng)，武將解甲歸田，在頤養(yǎng)天年之際還能為家鄉(xiāng)做些善事，成為中國(guó)古代的一種“鄉(xiāng)賢文化”。那么問(wèn)題來(lái)了，官員干部如果真的告老還鄉(xiāng)，重建中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化，衣食住行諸多事項(xiàng)中，住的問(wèn)題怎么解決？

為什么我專(zhuān)挑住的問(wèn)題說(shuō)事？不僅是專(zhuān)欄研究主旨所限，更多的是這個(gè)住的問(wèn)題是告老還鄉(xiāng)諸多事項(xiàng)中最難以解決的。從某種程度上講，在現(xiàn)行的制度下實(shí)際上是無(wú)解的。

這還得從土地制度說(shuō)起，我國(guó)的土地制度是城鄉(xiāng)分立的二元土地制度。根據(jù)憲法規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，在農(nóng)村，包括宅基地在內(nèi)的所有土地都?xì)w集體所有。為什么連宅基地這種屬于消費(fèi)資料的土地也要收歸集體所有？按照北京大學(xué)周其仁教授的解釋?zhuān)瑢?shí)為1962年《人民公社六十條》所致。在當(dāng)年的《人民公社六十條》中第2l條規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)”：周其仁教授認(rèn)為當(dāng)年制定條例的人“順手”把宅基地也歸了公。不過(guò)，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院的程雪陽(yáng)認(rèn)為，宅基地收歸公有的時(shí)間還要提前，在1958年就已有端倪并得到了高層的大力支持。

人民公社雖然在上個(gè)世紀(jì)70年代末期和80年代初期徹底解體，宅基地卻繼續(xù)歸集體所有并沒(méi)有還歸私人。不過(guò)，在改革開(kāi)放之初非農(nóng)村集體居民還是有渠道獲得宅基地的，“農(nóng)村村民”回原籍鄉(xiāng)村落戶(hù)的職工”“退伍軍人和離退休干部、以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民”均可申請(qǐng)取得農(nóng)村宅基地。其中，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民取得宅基地，“必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。對(duì)于那些“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民原在農(nóng)村的宅基地，凡房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，可依法確定集體土地建設(shè)土地使用權(quán)”。但是到了后來(lái)，在1998年《土地管理法》修訂后，宅基地使用權(quán)基本上成了只有農(nóng)村居民才能享有的權(quán)利，并且管制更趨嚴(yán)格。2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。2007年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)）第2條再一次強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房?！敝钡浇裉?，這“兩個(gè)嚴(yán)禁”都是農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房交易的緊箍咒。

從上述政策梳理中可以看出，城鎮(zhèn)居民包括退休干部要同鄉(xiāng)定居，其實(shí)只有兩條途徑，一是繼承原有農(nóng)村宅基地上的住房，這個(gè)法律上到目前并沒(méi)有禁止;二是向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)新的宅基地，至于申請(qǐng)是否能得到批準(zhǔn)，在宅基地管制嚴(yán)厲的今天估計(jì)是很難獲批的。而要想通過(guò)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房獲得合法定居權(quán)利，那基本上是不可能的事情，這比在海南三亞買(mǎi)房還要困難。注意我說(shuō)的是合法，今天那些大量購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房的城鎮(zhèn)居民隨時(shí)都面臨著“非法”的指控。

農(nóng)村宅基地包括農(nóng)房禁止買(mǎi)賣(mài)，最多只能在有限的范圍內(nèi)限定轉(zhuǎn)讓對(duì)象后合法轉(zhuǎn)讓?zhuān)@毫無(wú)疑問(wèn)是損害農(nóng)民利益的，也很不公平。為什么城市居民的商品房可以在全國(guó)范圍內(nèi)交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǘ唐诘摹跋奘邸崩猓r(nóng)民的宅基地及其住房就不行？交易，是人類(lèi)的第二天性。我們講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，是因?yàn)樵谶@種人類(lèi)的第二天性驅(qū)使下，稀缺資源最終能轉(zhuǎn)讓到其能發(fā)揮最大用途的人手中。有些人以用途管制、農(nóng)地農(nóng)用來(lái)說(shuō)事，我覺(jué)得不甚合理。用途管制農(nóng)地農(nóng)用我是贊成的，但宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)地色彩要淡的多，允許其合法轉(zhuǎn)讓交易并不損害農(nóng)地用途管制的大目標(biāo)。而由于禁止買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)民個(gè)人獲得宅基地就只能找集體索要了，結(jié)果原本稀缺的資源就會(huì)釀成公地悲劇，農(nóng)村大量存在”一戶(hù)多宅”，宅基地超標(biāo)導(dǎo)致確權(quán)困難都是有原因的。更進(jìn)一步，就出現(xiàn)了所謂的“兩頭占地”，即進(jìn)城的農(nóng)民在城市購(gòu)買(mǎi)商品房，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，而農(nóng)村宅基地由于農(nóng)民享有集體資格權(quán)，也要占一塊地，這樣原本能實(shí)現(xiàn)集約使用土地的城市化并沒(méi)有起到節(jié)約土地的目標(biāo)，同時(shí)，農(nóng)村“空心村”蔓延，那些想改善居住環(huán)境、增加居住空間、向往田園生活的城市居民只能望洋興嘆。

其實(shí)，在我個(gè)人看來(lái)，宅基地只能申請(qǐng)而不能交易的根本原因并不在于用途管制，而在于宅基地集體所有制。讓我們?cè)O(shè)想一下，如果村民將宅基地及其住房能合法轉(zhuǎn)讓給集體之外的城市居民，那理論上集體成員可以全部脫離集體，由于地隨房走，那宅基地集體所有制也就名存實(shí)亡了。城市居民可以在買(mǎi)賣(mài)城市住房時(shí)并不影響其下的土地國(guó)有權(quán)，國(guó)家永遠(yuǎn)存在;但集體所有制在成員都退出后事實(shí)就不存在了（政府如果征收村集體范圍內(nèi)的全部土地然后村改居，原有村集體也會(huì)消失），如果給與農(nóng)民個(gè)人徹底完全的退出權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，事實(shí)上會(huì)出現(xiàn)宅基地私有化，這會(huì)侵蝕整個(gè)農(nóng)地集體所有制的根基。正因?yàn)槿绱?，?guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一直有一種主張，即通過(guò)農(nóng)地國(guó)有化徹底改革集體所有制，以解決這個(gè)悖論。中國(guó)人民大學(xué)陶然教授在2018年再次提出農(nóng)村土地國(guó)有制，而像美國(guó)三一學(xué)院文貫中教授的主張則更為激進(jìn)。

徹底實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)并不存在。按照陳錫文先生的說(shuō)法，農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持“三個(gè)不能”，一是不能改變土地集體所有制;二是不能改變土地用途，必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用;三是不管怎么改都不能損害農(nóng)民利益。這“三個(gè)不能”就是我們當(dāng)前宅基地制度改革約束條件。從2012年十八屆三中全會(huì)提出的“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”;2015年開(kāi)始的“三塊地”制度改革;2018年提出的“宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置，要求落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)”;2019年2月11日，五部委又提出“穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前從上到下都在探索究竟如何實(shí)現(xiàn)宅基地三權(quán)分置，改革確實(shí)有誠(chéng)意也有進(jìn)步，但改革的具體制度安排包括買(mǎi)賣(mài)、退出和外來(lái)人員與資本如何進(jìn)入，至今沒(méi)有合理與明確的政策依據(jù)與操作細(xì)則。

秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德索托在其名著《資本的秘密》中說(shuō)，窮國(guó)的人們并不是沒(méi)有資產(chǎn)，但“這些資產(chǎn)就像分離開(kāi)的一個(gè)個(gè)小的湖泊，湖水消失在貧瘠的沙漠里，而沒(méi)有形成被統(tǒng)一的所有權(quán)制度所吸收的巨大水體”，而“經(jīng)濟(jì)改革家把窮人的所有權(quán)問(wèn)題交給了對(duì)改變現(xiàn)狀不感興趣的保守的法律制定者結(jié)果，公民們的大多數(shù)資產(chǎn)一直僵化在不合法地區(qū)，無(wú)法轉(zhuǎn)化為活的資本”。鄉(xiāng)村振興需要城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，需要?jiǎng)趧?dòng)力和資本的雙向流動(dòng)。農(nóng)村宅基地也只有更完整更明晰的產(chǎn)權(quán)才能真正資本化。果真實(shí)現(xiàn)，那不僅僅是官員干部可告老還鄉(xiāng)，普通城市居民也可歸隱田園，那才是正常的城市化和逆城市化過(guò)程。否則，城市就成了傳說(shuō)中的貔貅，只進(jìn)不出，城市讓生活更美好可就要大打折扣了。