從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)房地產(chǎn)稅

金浩然　謝海生

摘要：2018年全國(guó)人大常委會(huì)將房地產(chǎn)稅法列入五年立法規(guī)劃的第一類(lèi)項(xiàng)目，開(kāi)征房地產(chǎn)稅已越來(lái)越近。我國(guó)房地產(chǎn)稅既要吸收國(guó)外征收的共性經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)注意到我國(guó)的自身國(guó)情。未來(lái)應(yīng)積極探索權(quán)屬?gòu)?fù)雜等方面的解決方案，構(gòu)建完整動(dòng)態(tài)的稅制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化征管，發(fā)揮房地產(chǎn)稅的多種現(xiàn)實(shí)功能。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅;共性經(jīng)驗(yàn);特殊性;啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）05-0013-16

收稿日期：2019-04-22

從2003年十六屆三中全會(huì)提出“物業(yè)稅”到2013年十八屆三中全會(huì)要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，再到十九大后明確“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，我國(guó)開(kāi)征房地產(chǎn)稅的探索已有多年。2019年政府工作報(bào)告提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。同年還將房地產(chǎn)稅法列入全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的第一類(lèi)項(xiàng)目，條件已相對(duì)成熟：對(duì)于房地產(chǎn)稅的征收，國(guó)外有不少實(shí)踐探索，識(shí)別其共性經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)征收的特殊性，可為我國(guó)探索房地產(chǎn)稅提供啟示。

1 國(guó)外房地產(chǎn)稅的稅制比較

房地產(chǎn)稅是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)稅，在各國(guó)還有不動(dòng)產(chǎn)稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等類(lèi)似提法。針對(duì)住房的房地產(chǎn)稅是國(guó)內(nèi)外關(guān)注焦點(diǎn)，也是這里討論的重點(diǎn)。

1.1 課稅對(duì)象

國(guó)外房地產(chǎn)稅針對(duì)房地產(chǎn)或只對(duì)房產(chǎn)、土地征收，以房地產(chǎn)所有者為納稅人。在土地私有制國(guó)家，房地產(chǎn)稅的納稅人確定相對(duì)簡(jiǎn)單，即為房地產(chǎn)的所有權(quán)人，如美國(guó)和日本。在存在土地國(guó)有制的國(guó)家，國(guó)有土地的占有者也被認(rèn)定為房地產(chǎn)稅的納稅人，如英同和愛(ài)沙尼亞、捷克等部分東歐國(guó)家。

1.2 稅率

各國(guó)設(shè)定的房地產(chǎn)稅率多在1%-3%之間，同一國(guó)家不同地區(qū)、不同類(lèi)型房產(chǎn)的稅率往往存在差異。稅率由中央或地方政府確定，亦或由中央/地方政府制定基準(zhǔn)稅率、由地方政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定適用稅率。其中，規(guī)模小的國(guó)家由中央政府確定統(tǒng)一稅率，如新加坡;其他國(guó)家稅率多由地方或聯(lián)合確定，如美國(guó)采用聯(lián)合確定方法，州政府制定基準(zhǔn)稅率，地方政府遵循“以支定收”的原則，根據(jù)預(yù)算支出，反算所需房地產(chǎn)稅收入及其具體稅率。這種聯(lián)合確定方法可以充分考慮地區(qū)和國(guó)家需要，對(duì)預(yù)算和房產(chǎn)評(píng)估能力有較高要求（見(jiàn)表1）。

1.3 稅基評(píng)估

各國(guó)確定房地產(chǎn)稅稅基的方法大致包括從價(jià)計(jì)征、年值計(jì)征和從量計(jì)征三種。其中，從價(jià)計(jì)征是最常用的方法，通過(guò)比較銷(xiāo)售、折舊成本等計(jì)算房地產(chǎn)價(jià)格，并將其設(shè)定為稅基，在美國(guó)、加拿大等國(guó)應(yīng)用;年值計(jì)征根據(jù)房地產(chǎn)的名義或預(yù)期租金收益確定稅基，在英國(guó)、澳大利亞等國(guó)應(yīng)用;從量計(jì)征是根據(jù)房地產(chǎn)面積設(shè)定征收稅基，由于這種方法難以體現(xiàn)不同地區(qū)房產(chǎn)價(jià)值，已逐漸被取代。確定稅基是征收房地產(chǎn)稅的重要一環(huán)，不僅要求準(zhǔn)確體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，還要兼顧高效，方便評(píng)估。各國(guó)多采取“寬稅基”的策略，將所有符合條件的房產(chǎn)全部納入征稅范圍，以確保公平。

1.4 減免范圍

多數(shù)國(guó)家通過(guò)調(diào)節(jié)起征點(diǎn)、扣除額、稅收抵扣和全額免稅等，提供稅收優(yōu)惠政策。設(shè)定減征或免征政策的目的是扶持有困難的家庭，滿(mǎn)足對(duì)住房的基本需要。各國(guó)的減征或免征范圍相對(duì)一致，一般包括以下三類(lèi)：一是殘疾人、老年人等特殊群體的房產(chǎn)，給予一定減免稅政策;二是公眾所用的房產(chǎn)，包括政府、教育、慈善機(jī)構(gòu)所用的房產(chǎn);三是自用普通住宅，特別是經(jīng)濟(jì)收入不高的群體，給予一定減免稅照顧。

1.5 立法和征管

各國(guó)普遍重視房地產(chǎn)稅立法，不同程度地將立法權(quán)下放地方，由地方政府確定本地區(qū)的適用稅率、稅收優(yōu)惠等政策。聯(lián)邦制國(guó)家多在州、縣等地方政府都有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，如美國(guó);單一制國(guó)家多由中央制定房地產(chǎn)稅基本制度，地方政府決定具體稅目、課稅客體和課稅標(biāo)準(zhǔn)等，如日本。征管多由地方政府組織，房地產(chǎn)稅直接從廣大納稅人收取，工作量大，容易產(chǎn)生拖欠，增加工作難度。

2 國(guó)外征收房地產(chǎn)稅的共性經(jīng)驗(yàn)

從世界主要國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房地產(chǎn)稅征收具有一些共性經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)含著房地產(chǎn)稅政策的基本運(yùn)行規(guī)律，是我國(guó)探索房地產(chǎn)稅的重要基礎(chǔ)。

2.1 房地產(chǎn)稅具有為地方政府帶來(lái)穩(wěn)定收入等現(xiàn)實(shí)功能

房地產(chǎn)稅最重要的作用是為地方政府提供穩(wěn)定的公共財(cái)政收入。地方政府通過(guò)房地產(chǎn)稅將稅收收入與當(dāng)?shù)毓卜?wù)連接起來(lái)，提高改善公共服務(wù)的動(dòng)力和公共支出的效率。各國(guó)房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中的占比同樣驗(yàn)證了這一功能，如澳大利亞達(dá)到60%，加拿大為53%，美國(guó)為50%。此外，房地產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)收入分配的功能。通過(guò)提高持有成本，促進(jìn)房地產(chǎn)流通，可促進(jìn)縮小居民在房地產(chǎn)領(lǐng)域的貧富差距;通過(guò)擠出閑置房產(chǎn)，還能提升資源利用效率。當(dāng)然，在供需相對(duì)平衡的地區(qū)，房地產(chǎn)稅還具有有限的控制房?jī)r(jià)功能。征收房地產(chǎn)稅會(huì)增加所有者的持有成本，特別是累進(jìn)制稅率會(huì)顯著提高“囤房”成本，在一定程度上避免“炒房”推升房?jī)r(jià)。但從韓國(guó)和日本經(jīng)驗(yàn)看，房?jī)r(jià)受房地產(chǎn)稅的影響比較有限，住房供需關(guān)系以及貨幣政策等影響更為顯著。

2.2 完整、動(dòng)態(tài)的稅制設(shè)計(jì)是關(guān)鍵基礎(chǔ)

國(guó)外成熟的房地產(chǎn)稅將完整、動(dòng)態(tài)的稅制設(shè)計(jì)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)，既體現(xiàn)在房地產(chǎn)稅在稅率、稅基、減免范圍等方面的全方位合理設(shè)定，又體現(xiàn)在房地產(chǎn)稅與其他相關(guān)稅種的相互配合。房地產(chǎn)稅政策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從稅率、稅基、減免到征管，都需要有科學(xué)合理的設(shè)定，各稅制要素還應(yīng)隨政策需要進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在財(cái)稅體系中，房地產(chǎn)稅政策不能“單兵突進(jìn)”，還要與所得稅、繼承稅等其他稅收政策相互協(xié)調(diào)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在引入房地產(chǎn)稅、增加住房持有成本的同時(shí)，還會(huì)繼續(xù)設(shè)定在個(gè)人所得稅中的房貸利息專(zhuān)項(xiàng)抵扣，減輕購(gòu)房家庭的支出負(fù)擔(dān)。通過(guò)“有增有減”的稅負(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定性。

2.3 稅基評(píng)估是征收房地產(chǎn)稅的重要一環(huán)

稅基評(píng)估是各國(guó)征收房地產(chǎn)稅的關(guān)鍵難點(diǎn)。稅收征管水平較高的國(guó)家通過(guò)設(shè)立專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，綜合計(jì)算機(jī)輔助批量評(píng)估系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等，從源頭上杜絕了偷漏稅，兼顧了評(píng)估效率和準(zhǔn)確率，如美國(guó)、法國(guó)和英國(guó)等國(guó)家。而匈牙利、突尼斯和泰國(guó)等缺乏專(zhuān)業(yè)的估價(jià)人員，實(shí)行自行估價(jià)的政策，由房產(chǎn)所有者選定評(píng)估人進(jìn)行估價(jià)。出于降低交稅額的目的，這些國(guó)家房產(chǎn)價(jià)值往往被低估，加上稅務(wù)部門(mén)缺少足夠人員進(jìn)行自行申報(bào)稅務(wù)數(shù)據(jù)審核，造成稅源大量流失。

2.4 房地產(chǎn)稅征用透明，主要用于支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展

公開(kāi)透明的征用過(guò)程是保證房地產(chǎn)稅收入合理利用、提升居民繳納積極性的重要支撐。以征用成熟的美國(guó)為例，房地產(chǎn)稅的主要去向是當(dāng)?shù)亟逃?、醫(yī)療、消防等與居民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，地方政府每年都會(huì)在政府網(wǎng)站公開(kāi)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅的使用去向，甚至?xí)嬷课患{稅人其繳納的房地產(chǎn)稅用到了何種領(lǐng)域。英國(guó)地方議會(huì)定期公開(kāi)房地產(chǎn)稅征收細(xì)則，每年向轄區(qū)納稅人發(fā)布市政稅稅單。征稅和使用公開(kāi)透明，保證了房地產(chǎn)稅“取之于民，用之于民”，也提升了稅收收入使用的合理性和居民的繳納積極性。

3 我國(guó)征收房地產(chǎn)稅的特殊性

在借鑒國(guó)外共性經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們還要關(guān)注到我國(guó)存在自身特殊性，才能制定出符合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)稅政策。當(dāng)然，與國(guó)外相比我國(guó)征收房地產(chǎn)稅在出臺(tái)背景和基礎(chǔ)條件上存在諸多不同之處，這里重點(diǎn)分析了其中的四個(gè)方面。

3.1 城鎮(zhèn)住房權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜

我國(guó)城鎮(zhèn)住房權(quán)屬?gòu)?fù)雜，給征收房地產(chǎn)稅帶來(lái)巨大困難。不同于國(guó)外自有住房多通過(guò)市場(chǎng)渠道購(gòu)得，我國(guó)在1998年“房改”之后才開(kāi)始出現(xiàn)大規(guī)模新建商品住房，此外還存在大量“房改房”、拆遷安置房、小產(chǎn)權(quán)房等不同性質(zhì)的住房。相同現(xiàn)值的住房可能對(duì)應(yīng)著差異巨大的取得成本，住房現(xiàn)值也不能代表所有者的收入情況。因此若參照部分國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，單純根據(jù)住房現(xiàn)值和現(xiàn)產(chǎn)權(quán)屬性設(shè)定稅基和稅率，將導(dǎo)致部分高住房估值、低收入居民難以承擔(dān)房地產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)。

3.2 現(xiàn)行土地與財(cái)政制度限制

我國(guó)擁有獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度，“土地財(cái)政”是目前地方政府的重要收入來(lái)源。我國(guó)國(guó)有土地的所有者是國(guó)家，使用者擁有若干年限的使用權(quán)。房地產(chǎn)稅征收的前提是私人財(cái)產(chǎn)，若試用期滿(mǎn)后不能續(xù)期，征收房地產(chǎn)稅就缺乏依據(jù)。目前住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，滿(mǎn)足了征收房地產(chǎn)稅的前提條件，國(guó)外國(guó)有土地征收房地產(chǎn)稅的先例也證明征收符合法理。而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市正“外延擴(kuò)展”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵更新”，“土地財(cái)政”將難以為繼，房地產(chǎn)稅是不容忽視的財(cái)政收入替代來(lái)源。但房地產(chǎn)稅與土地出讓金的關(guān)系仍然需要進(jìn)一步梳理，短期內(nèi)地方政府可能更加青睞土地出讓收益的財(cái)政貢獻(xiàn)，時(shí)推行房地產(chǎn)稅持觀望態(tài)度。

3.3 稅收征管基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，住房相關(guān)的信息登記、房?jī)r(jià)評(píng)估基礎(chǔ)和稅務(wù)機(jī)關(guān)能力是房地產(chǎn)稅征管的重要基礎(chǔ)。我國(guó)人口和住房規(guī)模龐大，對(duì)房地產(chǎn)稅征管提出更高要求。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)稅收以間接稅為主，納稅人多為企業(yè)和單位主體，直接稅也多通過(guò)企業(yè)和單位代扣代繳。房地產(chǎn)稅面向個(gè)人和家庭征收，將對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的核實(shí)、評(píng)估和征繳能力帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。同時(shí)，盡管近年來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記和房?jī)r(jià)評(píng)估取得快速進(jìn)展，但我國(guó)數(shù)據(jù)和評(píng)估基礎(chǔ)仍然薄弱，難以完全滿(mǎn)足房地產(chǎn)稅征收要求。

3.4 城鄉(xiāng)及城市之間差異明顯

國(guó)外多將農(nóng)村住房納入房地產(chǎn)稅征收，但我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村居民對(duì)房地產(chǎn)稅的承擔(dān)能力有限，有必要在稅制設(shè)定和推行節(jié)奏上進(jìn)行單獨(dú)考慮。作為一項(xiàng)地方稅種，各國(guó)不同地區(qū)之間房地產(chǎn)稅稅制普遍存在差異。但我國(guó)仍處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，住房發(fā)展和人口流動(dòng)更加活躍，房地產(chǎn)稅出臺(tái)更加容易“牽一發(fā)動(dòng)全身”，造成城市發(fā)展影響的乘數(shù)效應(yīng)，需要格外注意。特別是對(duì)于住房供需穩(wěn)定或供過(guò)于求的城市，居民保有房產(chǎn)的成本驟增，可能導(dǎo)致住房市場(chǎng)和人才吸引更加冷淡，影響城市發(fā)展活力。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上，國(guó)外已在房地產(chǎn)稅征收中進(jìn)行諸多探索和實(shí)踐。我國(guó)探索征收房地產(chǎn)稅需要重視吸收其共性經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)注意到我國(guó)的特殊國(guó)情，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，未來(lái)應(yīng)積極構(gòu)建完整動(dòng)態(tài)的稅制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)征管環(huán)節(jié)的精細(xì)化，同時(shí)探索權(quán)屬?gòu)?fù)雜、征管基礎(chǔ)薄弱等方面特殊性的解決方案，發(fā)揮房地產(chǎn)稅的多種現(xiàn)實(shí)功能，形成符合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)稅征收政策體系。

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