有效運用政府產業(yè)引導基金支持新舊動能轉換的探討

郝永明

摘要：經濟新常態(tài)下，新舊動能轉換是供給側改革的關鍵，地方政府科學合理運用政府產業(yè)引導基金，對于加快新舊動能轉換具有重要意義。本文首先分析了政府產業(yè)引導基金在促進新舊動能轉換中發(fā)揮的作用，找出了存在的問題，最后提出了有關建議，以供參考。

關鍵詞：新舊動能轉換;產業(yè)引導基金;地方政府

黨的十九大指出，我國經濟已轉向高質量發(fā)展階段，要加快現(xiàn)代化經濟體系建設步伐，努力培育新的經濟增長點、增加新動能。加快實施新舊動能轉換發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)經濟更高質量發(fā)展，是當下的一項艱巨任務。新動能是以技術創(chuàng)新為前提，需要激發(fā)智力、技術、信息、數(shù)據(jù)等新的生產要素活力，需要發(fā)展新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為經濟發(fā)展注入新的動力。新舊動能轉換實際上就是轉變經濟發(fā)展方式，以新興產業(yè)作為培植土壤，淘汰落后產業(yè)和過剩產能，培育形成新的動能，引領產業(yè)走向高端，推動經濟更高質量發(fā)展。在推動新舊動能轉換中運用好政府產業(yè)引導基金將會發(fā)揮重要作用，有利于放大財政資金杠桿效應、彌補社會資本短板、扶持薄弱環(huán)節(jié)和領域、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進程，讓產業(yè)結構變得愈加合理，使全國各區(qū)域經濟更加協(xié)調。

一、政府產業(yè)引導基金的特征

政府產業(yè)引導基金（又稱創(chuàng)業(yè)引導基金），包含三個基本特征[1]：一是非營利性，主要由政府出資，用于扶持某些產業(yè)發(fā)展，而不像風投基金是為了追求獲利;二是多樣性，可以通過直接投資，也可以與社會資本共同組成母基金進行間接投資;三是市場化運作，被投資企業(yè)獲得的財政扶持資金不再是免費使用，而是按市場利率支付一定的利息。

二、政府產業(yè)引導基金的發(fā)展現(xiàn)狀

第三方研究機構投中研究院調查報告顯示，截至2018年上半年，全國累計設立政府引導基金1171只，特別是2012年至2017年五年間，政府引導基金呈現(xiàn)井噴式增長，引導基金數(shù)量增加987只，年均增長率達45%以上[2]。

（一）政府產業(yè)引導基金在促進新舊動能轉換中發(fā)揮重要作用

政府引導基金聚焦投資于產業(yè)，通過股權投資推進供給側改革，實現(xiàn)供給端產業(yè)結構調整及升級，為加快實現(xiàn)新動能轉換發(fā)揮了重要作用。

1.放大資金杠桿。政府引導基金克服商業(yè)資本單純追求高回報、低風險的逐利性，通過市場投入吸引和帶動全社會多方資金注入，籌集大量資金用于創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展。部分政府引導基金采取母基金+子基金的模式，母基金通過優(yōu)選PE機構作為子基金人，再撬動一層杠桿，通過子基金投向標的企業(yè)。例如浙商成長基金以10億元的引導資金發(fā)起設立產業(yè)母基金，形成1：8的資金放大，首輪封閉規(guī)模約80億元，拉動13家不同資本背景的機構成為其LP[3]。

2.優(yōu)化資源配置。政府引導基金通過將大量的資金投入到成長期長、見效慢但創(chuàng)造力強、創(chuàng)新性高、前景好的中小初創(chuàng)企業(yè)，引導社會資本流入，彌補單純依靠市場配置資源的缺陷，優(yōu)化調整社會資金配置，為處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)解決了融資難、融資貴問題，培育出一批以市場為導向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，促進產業(yè)結構調整升級[4]。政府引導基金發(fā)揮地方金融基礎設施的作用，大幅提高地方招商引資的吸引力，引資拉動產業(yè)招商，加快產業(yè)整合升級。全國前十的VC公司啟明創(chuàng)投、紅杉資本主要投資方向在TMT，幫助大量新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的中小企業(yè)提供股本融資。

3.活躍資本市場。政府引導基金瞄準投資方向，以入股、定向增發(fā)等多種方式參與項目投資，通過杠桿撬動，拉動實體投資、再投資活躍度，助推產業(yè)更好發(fā)展。杭州創(chuàng)業(yè)投資引導基金在初設階段通過參股和跟進投資支持的200余個項目中，85%以上項目屬于新興產業(yè)，50%以上項目為初創(chuàng)期項目，所投資公司中涌現(xiàn)出了一批國內細分行業(yè)龍頭的高成長科技型企業(yè)。

4.轉變扶持方式。過去財政對產業(yè)扶持更多的是采取無條件免費使用的方式，但限于行政審核審查項目能力，致使許多投資項目分散，難以培育產業(yè)形成引領作用，另外財政資金也無法實現(xiàn)滾動投資，還會出現(xiàn)諸如企業(yè)瞞報虛報、多報冒領、巧立名目等違規(guī)行為。而政府引導基金更多的是采取以母基金股權投資方式吸引集聚社會資本陸續(xù)跟進投資，不但解決了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)初創(chuàng)時期資金不足的問題，也將財政資金的產業(yè)引導作用和輻射帶動能力逐步放大。另外通過轉讓投資項目獲取股權收益或IPO退出，使政府引導基金的規(guī)模進一步發(fā)展壯大，有助于財政資金的循環(huán)周轉。同時，引導基金管理模式中財政資金與社會資本同股同權、同等回報，有助于盤活財政沉淀資金，實現(xiàn)國有資產保值增值。山東省新舊動能轉換引導基金于2018年1月12日正式設立，規(guī)模為400億元，擬通過發(fā)揮引導基金的帶動作用，在遠期達到總規(guī)模2000億元以上的母基金群，以及6000億元以上的子基金群[5]。

（二）政府產業(yè)引導基金問題剖析

1.基金結存現(xiàn)象嚴重。有些政府引導基金在商業(yè)銀行變成了定期存款，失去了對市場的調節(jié)作用。部分原因是錢花不完，有些地方的引導基金規(guī)模未根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展和創(chuàng)業(yè)項目儲備情況而定，而是基于政府意愿和出資能力，或是低估引導基金杠桿放大作用，導致資金結余。部分原因是不敢花，政府關注國有資產保值增值，重視資金安全性，核心關切的可能并非收益，而是不能出風險。還有部分原因是沒有足夠專業(yè)能力將資金投好、管好。

2.績效考核缺乏標準。有些地方對政府引導基金的考核評價缺乏統(tǒng)一標準，設置考核指標體系不科學、不合理，過于注重基金收益、安全性，偏離了引導基金的政策屬性。

3.盲目跟風現(xiàn)象突出。有些地方盲目跟風布局產業(yè)，脫離地方實際倡導發(fā)展一些戰(zhàn)略新興產業(yè)，造成虛假繁榮、浪費資源。一些引導基金直接投資支持了重大項目，而對于中小企業(yè)項目的支持力度則較小。

4.存在地方保護主義。有些地方對政府引導基金的投資地域和行業(yè)進行嚴格限定，如不少地方限定“基金投資于當?shù)仄髽I(yè)的額度不得少于總規(guī)模的80%”，這樣不僅大大增加了尋找好項目的難度，也導致部分優(yōu)秀投資機構與引導基金合作縮手縮腳。

5.利益訴求不相一致。大部分政府引導基金所投的子基金是集合了財政資金和社會資金，各投資方在利益訴求上背道而馳。政府本身是非營利機構，主要是為了引導產業(yè)發(fā)展和扶持企業(yè)，而社會出資人是利益在哪兒、資金去哪兒，通過投入資本賺取更多的利益。社會出資人當然希望賺得盆滿缽滿，在投資時愿意擔負與之相適應的風險，而政府引導基金的財政資金考慮到本金的安全性，承擔風險的能力并不是很高。

三、運用政府產業(yè)引導基金的有關建議

（一）加快政府引導基金生態(tài)圈建設。研究和出臺產業(yè)引導基金的相關政策，在人才、工商、稅收、會計等配套政策方面有針對性地研究完善，形成良好的政策環(huán)境。創(chuàng)新制度設計，完善基金管理委員會和投資決策委員會等管理決策機制，形成有效的體制機制供給。簡化政府引導基金的職責，按照需求規(guī)劃設立政府引導基金，堅持穩(wěn)妥有序、有所為有所不為的原則，不可一味跟風、盲目投入。積極發(fā)展新模式，不斷為社會資本創(chuàng)造條件，使那些風險高、回報低、周期長的領域有更多的社會資本有意愿、有興趣參與進來。根據(jù)本地產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在合伙人注冊地、收益分配比例、市場監(jiān)管、投資決策等方面穩(wěn)妥有序地放寬政策的條條框框，使更多優(yōu)秀合伙人與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源加快集聚，使引導基金成為涓涓細流、長久不絕。

（二）精準把握政府引導基金定位。政府引導基金扶持產業(yè)應具有競爭性和高成長性，投入方向要從傳統(tǒng)到新興、由重資產到輕資產、由大企業(yè)到小企業(yè)的傾斜轉變，幫助新產業(yè)、新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的中小企業(yè)提供股本融資，提高直接投資體量，降低中小企業(yè)間接融資壓力。努力克服單純依靠市場配置資本的市場失靈問題，引導政府基金及早參與到市場中來，防止后期過多投資對市場造成擠出效應。

（三）細化考核標準及績效結果應用。將政府引導基金納入財政預算考核評估評價體系范圍，由財政部門牽頭負責，會同相關部門對基金管理使用狀況進行綜合評估和考核。對基金“募、投、管、退”全流程進行定性與定量考核，重點在帶動后期融資、科技成果轉化、發(fā)明專利、基金收益、社會貢獻、風險控制等方面進行考量，從不同維度綜合考評其社會效益和經濟效益。

（四）優(yōu)化基金管理機構市場運作機制與決策能力。建立公開遴選機制，按市場規(guī)律擇優(yōu)選擇，將引導基金交由更專業(yè)、更有優(yōu)勢的基金管理公司或團隊進行運作，不斷提升資金的使用效率與質量。加強與創(chuàng)投機構的合作，利用創(chuàng)投機構的資本、管理、技術、渠道等優(yōu)勢，通過市場化手段實現(xiàn)資源的高效配置與利用。完善法人治理結構，維護基金中小股東的利益，通過采取合伙人制度、股東投票權差異化安排等措施推動混合所有制改革。建立健全有效的激勵機制，吸引更多的優(yōu)秀管理人才參與進來，不斷提升基金管理水平。

（五）多渠道集聚社會資本。利用政府信用，放大財政扶持杠桿作用，通過吸納大中型企業(yè)與政府引導基金一起設立母基金，吸引各類多元化社會資本的聚集，形成有效資本供給。根據(jù)被投資企業(yè)所處的行業(yè)、產業(yè)生命周期，實行分類管理，發(fā)揮引導基金的平臺優(yōu)勢，將企業(yè)和創(chuàng)投機構對接在一個平臺上，進而發(fā)揮創(chuàng)投機構的專業(yè)優(yōu)勢。政府引導基金投入方式除以直接投入資金換取被投資企業(yè)股份的方式進入外，還與社會資本合作成立多只子基金進行市場化運作，由子基金以股權形式投入被投資企業(yè)。

（六）全方位提升風險防范水平。政府設立政策性母基金，采取FOFS管理模式，借鑒“3+N”即“基金管委會+基金法人機構+基金運營機構+N個子基金”的模式進行市場化運作，提高基金風險防控能力。充分發(fā)揮創(chuàng)投機構專業(yè)運營優(yōu)勢，通過采取盡職調查、專家會審、共同認證、投后管理等措施，對資金安全性進行全方位、全過程追蹤監(jiān)控。設置前置條件，規(guī)定引導基金對單個企業(yè)的支持額度，規(guī)定禁止性投資行為，事先協(xié)議約定引導基金的優(yōu)先分配權和清償權。實行分散投資的辦法，提高資金的安全性，降低資金風險概率，穩(wěn)定基金總體收益水平。建立政府引導基金風險補償機制，對投資中引發(fā)的外部性活動予以適當補助和補償。

參考文獻：

[1]劉元軍.有效運用地方政府產業(yè)引導基金支持新舊動能轉換的探討[J].經濟師，2019（4）： 51-53.

[2]楊曦，仝宗莉.國內共成立1171只政府引導基金總目標規(guī)模達5.85萬億元[N/OL].人民網，2018-08-21[2019-4-26].http： //finance.people.com.cn/n1/2018/0821/c1004-30240253.html

[3]FortuneRadio.政府產業(yè)引導基金的現(xiàn)狀與問題梳理及模式解析[N/OL].北京時間網，2018-04-25[2019-4-26].https： //item.btime.com/m_958e865eed6d2ad04？from=haoweibo

[4]葉進.政府引導基金對創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展的影響研究[J].中國管理信息化，2019 （8）： 151-152.

[5]陳灝.山東設立400億元引導基金支持新舊動能轉換[N/OL].大眾網，2018-01-15[2019-4-26].https： //sd.dzwww.com/sdnews/201801/t20180115_16916280.htm.