從通航到“路空一體”，打造立體交通出行路徑

文／本刊記者 祁娟

2016年9月，從浙江安吉杭垓鎮(zhèn)到七管村開通了無人機(jī)郵路，全長10.5公里，一次可載重5公斤，最大續(xù)航里程20公里。

2018年5月17日，湖北荊門漳河機(jī)場(chǎng)，一架印有“中國郵政EMS”標(biāo)志的水陸兩棲無人機(jī)裝載著200公斤快遞郵件，從陸上機(jī)場(chǎng)緩緩起飛，最終在水上機(jī)場(chǎng)成功著陸，完成了首次試飛。這架無人機(jī)續(xù)航時(shí)間可長達(dá)15小時(shí)，最大載荷為250公斤。

2018年5月16日，四川阿壩州紅原縣月亮灣景區(qū)，一只絢麗的熱氣球冉冉升空，并圓滿完成了試飛任務(wù)，成為名副其實(shí)的“阿壩第一飛”。湛藍(lán)的天空、高聳的雪峰、遼闊的草原、浩瀚的花海，加上熱氣球的映襯，就像鑲嵌在川西草原上的一幅流動(dòng)的油畫，還加速了當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從小型無人機(jī)投遞報(bào)刊到大中型無人機(jī)運(yùn)貨，從低空熱氣球觀光旅游到搭建物流運(yùn)輸鏈，“路空一體”自2016年提出以來，伴隨我國在無人機(jī)物流、通航旅游、應(yīng)急救援等方面越來越多的示范與實(shí)踐探索，其研究與產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)正在不斷加快腳步。

“路空一體”的持續(xù)推進(jìn)，離不開我國通用航空（以下簡稱“通航”）的發(fā)展。之前我國低空空域一直處于管制狀態(tài)，導(dǎo)致通用航空“起飛難，落地難”，其廣泛商業(yè)應(yīng)用也并未正式啟動(dòng)，是我國改革開放以來唯一沒有開放的大產(chǎn)業(yè)。近年來，我國政府加大對(duì)通航產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)與扶持力度，其中，低空空域作為通航的主要活動(dòng)區(qū)域成為變革的突破口，利好政策的接連出臺(tái)、試點(diǎn)工作的全面展開，都讓通航產(chǎn)業(yè)迎來前所未有的歷史機(jī)遇，也為“路空一體”發(fā)展打開了廣闊天地。

“路空一體”≠通航

“路空一體”與通航的發(fā)展密切相關(guān)，二者之間可謂既區(qū)別又聯(lián)系。

中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通用航空分會(huì)副總干事孫衛(wèi)國介紹說，根據(jù)國際民用航空組織定義，通用航空是指“定期航班和用于取酬的或在租用合同下進(jìn)行的不定期航空運(yùn)輸以外的任何民用航空活動(dòng)”，具體是指對(duì)社會(huì)公眾開放使用的定期和不定期航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)的統(tǒng)稱。

在所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)與對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用上，正是“路空一體”與通航之間的最大區(qū)別之處

從2017年10月至2018年4月，中國民航局相繼出臺(tái)60余項(xiàng)有關(guān)通航領(lǐng)域的改革措施。2018年年初，民航局著手構(gòu)建獨(dú)立的通航法規(guī)體系，并提出了構(gòu)建“兩個(gè)框架”——通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架，形成通航法規(guī)體系，對(duì)促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用和實(shí)踐意義。

通航政策的密集出臺(tái)、高層指示都表明了從國家層面對(duì)通航產(chǎn)業(yè)的逐步重視，彰顯著國家要大力發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的決心與信心。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，航空產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)地區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展，從而推動(dòng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由飛機(jī)制造技術(shù)派生的衍生產(chǎn)品銷售額是航空產(chǎn)品本身的15倍，而航空業(yè)帶動(dòng)技術(shù)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)延伸的效應(yīng)則更大。

得益于我國全面深化改革帶來的政策紅利，“路空一體”有了更多施展拳腳的可能。據(jù)“路空一體”項(xiàng)目組（由交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院牽頭研究并進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)）專家介紹，“路空一體”正著力打造新一代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包含路網(wǎng)體系建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)信息體系建設(shè)。同時(shí)結(jié)合實(shí)際應(yīng)用需求，設(shè)計(jì)出“骨干網(wǎng)-支線網(wǎng)-末端網(wǎng)”的三級(jí)立體式聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)模式，形成一張“一專多能”的大網(wǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。

與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群不同，在“路空一體”項(xiàng)目為地方所作的規(guī)劃中，“路空一體”要打造的是臨空經(jīng)濟(jì)體與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)區(qū)域，這種發(fā)展方式被定義為“路空經(jīng)濟(jì)港”，而通過“路空經(jīng)濟(jì)港”建設(shè)，促進(jìn)更多節(jié)點(diǎn)地區(qū)向“臨空經(jīng)濟(jì)”功能轉(zhuǎn)變，最終形成“1+N”的模式和“路空經(jīng)濟(jì)港”產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

可見，在所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)與對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用上，正是“路空一體”與通航之間的最大區(qū)別之處。

“路空一體”項(xiàng)目組專家表示，開展“路空一體”建設(shè)是一項(xiàng)全局性、前瞻性的系統(tǒng)工程，不僅是構(gòu)建綜合立體交通體系的重要組成部分，還是我國通航產(chǎn)業(yè)的有效補(bǔ)充，是具有中國特色的典型案例。

政策吹動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)“春天”

長期以來，我國低空空域開放不足、利用率不高、難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，嚴(yán)重制約我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2010年10月，國務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，首次把通用航空確立為重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同年，低空空域管理改革正式啟動(dòng)，全國先后有14個(gè)省自治區(qū)和直轄市集中開展了先行試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)占全國空域的33%，加快了通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的腳步。

2016年5月，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的重磅發(fā)布，民航局作為行業(yè)主管單位，專門成立通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確立“放管結(jié)合、以放為主”的管理理念，出臺(tái)百余項(xiàng)相關(guān)改革措施，著力破除制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，為通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來前所未有的歷史機(jī)遇。

在政策的支持與推動(dòng)下，我國通航已實(shí)現(xiàn)了由部門行為向政府行為、由行業(yè)行為向社會(huì)行為的轉(zhuǎn)變，并逐步形成了國家主導(dǎo)、地方擔(dān)綱、企業(yè)參與、市場(chǎng)推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

民航西南地區(qū)管理局通航處處長賴文強(qiáng)指出，除了量的增長，我國通用航空的需求也正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，由傳統(tǒng)的工、農(nóng)、林業(yè)作業(yè)需求向社會(huì)公益和娛樂消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變，“一是通用航空正在成為部分邊遠(yuǎn)地區(qū)居民出行新方式；二是通用航空正在成為應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)的新手段；三是通用航空正在引領(lǐng)大眾消費(fèi)新趨勢(shì)”。

“截至2018年年底，全國已有88個(gè)景區(qū)開展低空旅游，另有132個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)，全國已建成200多家航空飛行營地，大眾飛行正在成為新的消費(fèi)增長點(diǎn)?！辟囄膹?qiáng)說。

不過，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，雖然我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情很高，看似發(fā)展很快，但與通航發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)通航產(chǎn)業(yè)僅處于起步階段，應(yīng)用市場(chǎng)還遠(yuǎn)未打開，發(fā)展空間巨大，但市場(chǎng)還沒有做大。

開展“路空一體”建設(shè)是我國發(fā)展通用航空的有效補(bǔ)充

對(duì)此，孫衛(wèi)國指出，我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在通航市場(chǎng)規(guī)模還較小，整體作用還沒有充分體現(xiàn)；通航企業(yè)盈利能力普遍不強(qiáng)，缺乏發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；通航基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)保障能力薄弱，缺乏綜合保障環(huán)境支撐；通航制度層面的制約因素仍然存在，加大了通航的運(yùn)營成本，等等。

“這些都要通過頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為立法要求，全社會(huì)共同參與、共同遵循一套科學(xué)規(guī)范的通用航空法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，在法治的框架下推動(dòng)中國通用航空事業(yè)的全面發(fā)展?！辟囄膹?qiáng)表示。

從2017年年中起，有關(guān)通用航空的政策開始不斷從中國民航局內(nèi)釋出，從2017年10月至2018年4月，中國民航局相繼出臺(tái)60余項(xiàng)有關(guān)通航領(lǐng)域的改革措施。2018年年初，民航局著手構(gòu)建獨(dú)立的通航法規(guī)體系，并提出了構(gòu)建“兩個(gè)框架”——通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架，形成通航法規(guī)體系，對(duì)促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用和實(shí)踐意義，也為“路空一體”功能拓展和體系建設(shè)奠定了前提和基礎(chǔ)。

低空空域管理改革的“四川經(jīng)驗(yàn)”

通航產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，低空空域開放成為一個(gè)重要的先決條件。

2017年12月，四川省獲批為全國首個(gè)開展低空空域協(xié)同管理的試點(diǎn)省份，猶如一劑強(qiáng)心針為通航產(chǎn)業(yè)帶來新變化。不久后，全國首家省級(jí)低空空域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)——四川省低空空域協(xié)同管理委員會(huì)辦公室組建成立，建立了全國首個(gè)低空空域協(xié)同管理運(yùn)行中心，標(biāo)志著低空空域協(xié)同管理試點(diǎn)工作邁出關(guān)鍵一步。

中國民用航空局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“低空空域的有效開發(fā)利用和低空飛行服務(wù)保障體系是通航發(fā)展的重要前提，此次試點(diǎn)的最終目的就是實(shí)現(xiàn)空域資源的充分使用”。

2018年四川省建立了全國首個(gè)低空空域協(xié)同管理運(yùn)行中心，標(biāo)志著低空空域協(xié)同管理試點(diǎn)工作邁出關(guān)鍵一步

2018年12月底，首批劃出的“四點(diǎn)三片一通道”協(xié)同管理低空空域成功完成首飛，滿足了通航用戶“飛得出去”“飛得順暢”的迫切需求，為最大限度釋放低空空域資源走出了一條新路，試點(diǎn)成效開始逐步顯現(xiàn)。

截至2018年底，四川省取得通用航空經(jīng)營許可證的通航企業(yè)為17家，通用航空器的數(shù)量達(dá)317架，飛行時(shí)間約為32.63萬飛行小時(shí)。其中，通航企業(yè)的航空器占比為29.3%，飛行小時(shí)占比為11.3%。同時(shí)，在過去一年中，四川省還實(shí)現(xiàn)了由“管控為主”向“放管服結(jié)合”的歷史性轉(zhuǎn)變，其協(xié)同管理機(jī)制、審批流程簡化、低空目視飛行、數(shù)字技術(shù)革新等全新管理模式與舉措，都為通航產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。

“我們將積極支持地方政府繼續(xù)驗(yàn)證新構(gòu)建的低空空域協(xié)同管理新機(jī)制和新模式，形成一整套低空空域協(xié)同管理的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，為我國深化空域管理體制改革積累可復(fù)制可推廣的‘四川經(jīng)驗(yàn)’?！辟囄膹?qiáng)說。

“路空一體”帶動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展

《指導(dǎo)意見》曾提出，“到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場(chǎng)；通用航空器達(dá)到5000架以上；年飛行量200萬小時(shí)以上”。而據(jù)中國通航協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截至2018年12月底，全國已頒證通用機(jī)場(chǎng)202個(gè)，在用通用航空器2581架，通用航空作業(yè)飛行94.1萬小時(shí)。

“雖然我們與《指導(dǎo)意見》的目標(biāo)愿景仍有較大差距，而開展‘路空一體’建設(shè)無疑將對(duì)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。”孫衛(wèi)國認(rèn)為。他表示，“路空一體”的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有助于解決通用航空基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。由于通用機(jī)場(chǎng)少，通航飛機(jī)的飛行作業(yè)和轉(zhuǎn)場(chǎng)受到很大限制，而利用高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)通航起降場(chǎng)，可多快好省地解決通航基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題，完善全國通用航空機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。

二是有助于推動(dòng)低空空域使用和管理改革的深入。我國低空空域的使用管理仍是制約通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸之一。2018年四川省開展的低空空域協(xié)同管理改革試點(diǎn)，為“路空一體”空域使用積累了有益經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)的帶動(dòng)下，今后有關(guān)“路空一體”建設(shè)的政策法規(guī)也將不斷完善，進(jìn)一步助推低空空域使用和管理改革的深入發(fā)展。

三是有助于拓展通用航空新的作業(yè)領(lǐng)域。近年來，隨著通用航空的快速發(fā)展，通航短途運(yùn)輸、航空醫(yī)療救援、空中旅游已成為通用航空新的三大作業(yè)領(lǐng)域。此外，無人機(jī)的興起，特別是無人機(jī)物流運(yùn)輸正在改變傳統(tǒng)的航空物流方式。民航局從2017年以來，先后批準(zhǔn)在內(nèi)蒙古地區(qū)進(jìn)行通航短途運(yùn)輸試點(diǎn)，在新疆地區(qū)進(jìn)行“通用航空+旅游”試點(diǎn)，在江西省和陜西省進(jìn)行無人機(jī)物流配送試點(diǎn)，還與衛(wèi)健委聯(lián)合下發(fā)在全國12個(gè)省市開展航空醫(yī)療救援試點(diǎn)，“路空一體”建設(shè)將為這些新興的通航市場(chǎng)提供有力支撐。

四是有助于保障通用航空的飛行安全。通用航空飛機(jī)飛行高度低、起降場(chǎng)地少，遇有飛機(jī)故障等突發(fā)情況通常只能臨時(shí)迫降，安全風(fēng)險(xiǎn)大。而高速路服務(wù)區(qū)起降點(diǎn)的建設(shè)和廣泛布點(diǎn)，可有效補(bǔ)充通航機(jī)場(chǎng)少、通航飛機(jī)應(yīng)急備降時(shí)的需要，供通航飛機(jī)在遇有突發(fā)情況時(shí)應(yīng)急使用，保障通航飛機(jī)的飛行安全。

“作為一種綜合的、立體的運(yùn)輸形式，‘路空一體’并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)可供借鑒，因此現(xiàn)階段要做好總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，謀篇布局，匯聚各方力量促進(jìn)項(xiàng)目入駐落地?！敝袊煌ㄟ\(yùn)輸協(xié)會(huì)副會(huì)長、交通運(yùn)輸部政策研究室原主任李剛表示。

孫衛(wèi)國則表達(dá)了對(duì)“路空一體”未來的期待：“希望‘路空一體’建設(shè)能夠有效帶動(dòng)高速公路服務(wù)區(qū)和通用航空產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為通用航空良性發(fā)展注入全新動(dòng)力，推動(dòng)通用航空基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的完善以及交通產(chǎn)業(yè)體系的優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。”