略談當(dāng)前文物行政執(zhí)法過程中面臨的困境及解決對策

李鋒

摘 要：文物行政執(zhí)法是文物保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，筆者通過對文物行政執(zhí)法的法理進(jìn)行了梳理與探索，結(jié)合筆者在文物執(zhí)法第一線的工作經(jīng)歷，就目前我國文物行政執(zhí)法過程中面臨的問題進(jìn)行歸納，然后構(gòu)建文物行政執(zhí)法過程中的解決策略。

關(guān)鍵詞：文物;行政執(zhí)法;困境;解決對策

文物是一種稀缺性的文化資源，它易于損毀，難以補(bǔ)救，易于破壞，不易再生。文物工作者的首要任務(wù)是保護(hù)文物，確保文物在保存、流轉(zhuǎn)的過程中不受損毀。文物保護(hù)最重要的力量是國家法制建設(shè)的完備，法制的完善，能推動文物保護(hù)工作的順利展開，提升文物保護(hù)工作的效率。加強(qiáng)文物行政執(zhí)法的建設(shè)，是推進(jìn)文物保護(hù)工作最高效的方法。

一、文物行政執(zhí)法過程中面臨的困境

（一）文物行政執(zhí)法體制問題

1.執(zhí)法主體問題

第一，執(zhí)法主體在司法實踐中不明確。在司法實踐中，多頭管理、交叉管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重，執(zhí)法主體的不明確、委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力欠缺，造成了當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法工作的疲軟。第二，地方政府對文物行政執(zhí)法的主體建設(shè)的重視程度不夠，致使執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)不健全。這導(dǎo)致了當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置不獨(dú)立，執(zhí)法主體的形象有待提高，文物行政執(zhí)法工作難度較大。第三，執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力有待提高。我國文物行政執(zhí)法機(jī)關(guān)近年來不斷重視開展與文物行政執(zhí)法相關(guān)的培訓(xùn)活動，但執(zhí)法隊伍高學(xué)歷人才缺乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法人員的法制觀念和法律意識比較薄弱。

2.執(zhí)法程序問題

我國在行政執(zhí)法方面長期受執(zhí)法程序正當(dāng)與否的問題的困擾，通常注重執(zhí)法結(jié)果，而忽視程序的正當(dāng)性。在文物行政執(zhí)法領(lǐng)域，這一問題也同樣突出，程序正當(dāng)性無法保障，執(zhí)法結(jié)果往往也會多有瑕疵，為人詬病。與此同時，文物執(zhí)法過程中的程序不規(guī)范，常常會導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果不盡如人意，會對文物行政執(zhí)法本身造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害，對文物行政執(zhí)法的制度建設(shè)與完善帶來不利后果。

3.缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

法律監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的最有效方式，主要體現(xiàn)在以下幾個方面，首先是文物行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善，致使文物行政執(zhí)法監(jiān)督過程中缺乏監(jiān)督力度，導(dǎo)致文物執(zhí)法效果較差，尤其是基層文物保護(hù)機(jī)關(guān)，缺少高素養(yǎng)的專門人才，文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)、設(shè)備也低于平均水平。其次，在日常行政執(zhí)法過程中，監(jiān)督主體往往濫用職權(quán)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名，摧毀、破壞文物冊現(xiàn)象比比皆是，致使文物保護(hù)工作不能順利開展。

（二）立法問題

法律法規(guī)操作性不強(qiáng)，缺乏制定行之有效的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制。以缺乏明確可行的文物保護(hù)補(bǔ)償和文物保護(hù)獎勵機(jī)制的問題較為突出。雖然有關(guān)法律規(guī)定了一切組織和個人有保護(hù)文物的義務(wù)，并且相關(guān)法律雖然列舉了有八種典型事跡的單位或者個人，由國家給予精神鼓勵或者物質(zhì)獎勵，但這方面的規(guī)定過于抽象而使文物保護(hù)補(bǔ)貼和文物保護(hù)獎勵缺乏具體的可操作性和規(guī)范性。

（三）文物法制氛圍問題

文物法制宣傳力度不足，文物保護(hù)法律法規(guī)宣傳效果不佳。公眾的文物保護(hù)意識和法制觀念薄弱，參與程度、配合程度與支持力度較弱，致使文物違法犯罪信息獲取的及時性較差，沒有形成一個良好的文物法制氛圍。導(dǎo)致了文物販賣、流失等現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作的對策建議

隨著我國社會主義法制體系的不斷完善，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不斷提升，結(jié)合文物行政執(zhí)法的實際，針對上述問題，提出以下建議：

（一）加強(qiáng)文物行政執(zhí)法體制建設(shè)

1.強(qiáng)化執(zhí)法主體建設(shè)

第一，明確主體地位。文物行政執(zhí)法主體在文物行政執(zhí)法實踐中表現(xiàn)為文物局，應(yīng)當(dāng)明確其在執(zhí)法體制中的主體地位，其他部門參與聯(lián)合執(zhí)法只是配合其工作，而不是多頭、交叉管理所造成的執(zhí)法混亂、互相推諉情況。第二，健全主體結(jié)構(gòu)。政府部門針對文物行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的負(fù)面影響，應(yīng)及時予以解決，并就文物行政執(zhí)法體系建設(shè)，制定相關(guān)的科學(xué)的、合理合法的規(guī)章制度并予以實施。第三，提升執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和水平。建立健全相關(guān)制度，尊重知識和人才，加強(qiáng)執(zhí)法人員的文物專業(yè)知識和相關(guān)法律專業(yè)知識的雙重培訓(xùn)，定期組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)文物保護(hù)的最新案例、經(jīng)驗、成果并以論文、專著、報告等文字形式記錄執(zhí)法經(jīng)驗和心得體會。

2.創(chuàng)新文物行政執(zhí)法工作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

首先，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法不是多頭、交叉管理，而是行政機(jī)關(guān)之間或與其他主體之間，由一部門牽頭、其他部門配合而采取聯(lián)合行動，貫徹實施法律的活動。文物行政執(zhí)法主體應(yīng)與公安、海關(guān)等部門溝通配合，提高聯(lián)合執(zhí)法的效率。其次，強(qiáng)化公眾監(jiān)督。接受上級和公眾的監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。在建立監(jiān)督機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)注重社會監(jiān)督，既包括有權(quán)的機(jī)關(guān)，又應(yīng)當(dāng)包括一些社會組織和公民個人，從而保障文物行政執(zhí)法多層次全方位的監(jiān)督機(jī)制。

（二）加強(qiáng)法的制定和實施

1.制定合乎文物保護(hù)的法

我國法律需要進(jìn)一步明晰保護(hù)文物的物質(zhì)及精神獎勵標(biāo)準(zhǔn)。法律對于具有其所列舉的具體典型事跡的單位和個人，在精神鼓勵的同時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上交文物價值和貢獻(xiàn)給予不同程度的具體的物質(zhì)獎勵標(biāo)準(zhǔn)，以法律、司法解釋或出臺相關(guān)行政法規(guī)的方式來明確和規(guī)范其物質(zhì)獎勵的實施程序及具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.保障法律的實施

執(zhí)法是我國文物執(zhí)法體系的核心。文物行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法律規(guī)定和上級政府的授權(quán)范圍內(nèi)行使文物行政執(zhí)法職能，兼顧內(nèi)容和程序的合法性。在強(qiáng)化文物司法監(jiān)督方面，要通過內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制的完善和創(chuàng)新，從制度上保證隊伍不出問題。加強(qiáng)文物守法，就是要求守法主體應(yīng)出于文物法律的要求、利益和信用的考慮、懼怕法律制裁、心理習(xí)慣和道德要求而遵守文物法律，保護(hù)文物，貫徹配合好文物行政執(zhí)法。

（三）營造良好的文物法治氛圍

營造文物法治氛圍就是要求國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人要在實踐法治中形成可感知的具有普遍意義的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的整體社會狀態(tài)和社會氛圍，達(dá)到從被動的遵循、敬畏文物法律向自覺遵守、維護(hù)文物法律的轉(zhuǎn)變。建設(shè)良好的法治氛圍是社會發(fā)展的必然要求，良好的文物法治氛圍并不是自然形成的，而是需要各方力量的努力。一是加強(qiáng)文物保護(hù)普法教育，二是完善民主參與、民主監(jiān)督機(jī)制，三要不斷提升文物法制的理論水平。

三、結(jié)論

文物行政執(zhí)法是一項任重道遠(yuǎn)的工作。新的形勢下，文物行政部門要進(jìn)一步開拓思路，創(chuàng)新工作方式，開創(chuàng)文物行政執(zhí)法工作的新局面。完善文物行政執(zhí)法的法律體系，健全文物行政執(zhí)法的長效機(jī)制，提升文物行政執(zhí)法從業(yè)者的知識水平和專業(yè)素養(yǎng)。轉(zhuǎn)變觀念，為新時期文物行政執(zhí)法工作提供強(qiáng)有力的保障。

參考文獻(xiàn)

[1]李家文.文物行政執(zhí)法現(xiàn)狀探析.中國文物報.2014.

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