公有住房拆遷中使用權(quán)人補償問題研究

樊寧

摘 要：近二十年來，我國城市房地產(chǎn)規(guī)劃發(fā)展突飛猛進，與此同時常伴隨公有住房的拆遷工作。公房承租使用權(quán)是我國特定歷史時期遺留的產(chǎn)物，從1998年起，國家住房政策發(fā)生重大變化，停止了實物分配住房，轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY補償，公有住房逐漸退出歷史舞臺。而實務(wù)中，因為歷史遺留問題導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)不清晰，而發(fā)生公房使用權(quán)交易產(chǎn)生的房地產(chǎn)糾紛比例相當高。[1]這類案件政策性強，可供適用的法律不多，是審判案件的難點，本文擬就現(xiàn)有法律制度框架范圍下，就如何保護征收過程中房屋承租人的利益進行探討：

關(guān)鍵詞：公有住房;物權(quán)法;拆遷;征收;補償

中圖分類號：D923.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0096-02

一、公有住房（以下簡稱公房）的定義及主要特征

公房是指政府及國有企業(yè)、事業(yè)單位投資興建、銷售的住宅。在房屋未出售前，住房的產(chǎn)權(quán)歸國有。按照管理權(quán)屬的不同，分為單位自管公房與直管公房。公房的主要特征表現(xiàn)為：（1）主體的特定性。公有住房出租房為政府機關(guān)或者其授權(quán)的主體，承租人具備一定職務(wù)級別條件享受福利。（2）住房合同的確定性。公房租賃合同具有行政管理合同的屬性，使用政府規(guī)章等規(guī)范性文件對租金、租賃期限、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等內(nèi)容進行規(guī)定。（3）期限上的無期性。原則上，公房的租賃期限一般為房屋的使用壽命，無固定的期限限制。

二、公房承租權(quán)的法律性質(zhì)

公有住房是政府提供給人民群眾正常工作生活的基本條件。公房承租權(quán)作為一種民事權(quán)利，法律屬性是當事人是否能夠獨立行使公房承租權(quán)的理論基礎(chǔ)，學(xué)界代表的主流學(xué)說有：居住權(quán)說、債權(quán)說、自物權(quán)說、用益物權(quán)說。

（一）居住權(quán)說。大陸法系國家支持此學(xué)說。居住權(quán)，指對他人的住房及其附著物所享有的占有、使用、收益的權(quán)利。德國、瑞士、意大利、法國、日本等民法典是明確認可居住權(quán)的。我國公房使用權(quán)與其法律特征相似。但尚未在物權(quán)法中作為用益物權(quán)中居住權(quán)加以規(guī)定。

（二）債權(quán)說。認為國家作為公房所有權(quán)人，將房屋出租給職工使用，收取租金，形成一種租賃關(guān)系，從這個意義上講公房承租權(quán)基于公房租賃產(chǎn)生，具有債權(quán)性質(zhì)。

（三）自物權(quán)說。認為公房租賃是依據(jù)變相工資分配建立的租賃關(guān)系，是名是主體以自己勞動所得獲得的權(quán)利，類似勞動報酬，本質(zhì)是無權(quán)，具有所有權(quán)性質(zhì)，是自物權(quán)。

（四）用益物權(quán)說。公房使用權(quán)人對公房具有實際的控制權(quán)、支配權(quán)，使用權(quán)沒有期限限制并可以由遺屬繼續(xù)使用。公房的使用權(quán)凝結(jié)著職工的勞動價值，所有權(quán)的行使受其限制，與國有土地使用權(quán)類似，屬于用益物權(quán)。

筆者同意第四種觀點，既應(yīng)將公房使用權(quán)定義為用益物權(quán)，理由如下：首先，公房使用權(quán)已經(jīng)具備了物權(quán)的屬性，不同于傳統(tǒng)意義上的租賃權(quán)。能夠成為公房使用權(quán)人的主體只能是城鎮(zhèn)居民中政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位的職工，其他居民無法獲得這種使用權(quán)取得公房使用權(quán)必須為單位服務(wù)達到一定期限，所分配的住房面積與勞動者有密切的關(guān)系，本質(zhì)上具有實物工資的屬性。公房使用權(quán)與一般租賃合同承租使用權(quán)的不同是基于其產(chǎn)生的原因不同，導(dǎo)致其屬性不同。其次，用益物權(quán)是在保持物的本質(zhì)下，對他人之物使用和收益的權(quán)利?，F(xiàn)階段，公房使用權(quán)人對公房實際上行駛了一種永久的占有權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)，相對獨立與國家所有權(quán)，具有排他性，是一種獨立的物權(quán)。公房承租權(quán)作為永久使用權(quán)的效力強于《物權(quán)法》的有期物權(quán)。

三、承租人在拆遷征收工作中享有的權(quán)利

根據(jù)拆遷公房相關(guān)法律的規(guī)定公房承租人及其同住家屬都享受拆遷利益，其權(quán)利都受到法律的同等保護。實踐中糾紛大都是因為補償標準不明確，補償款不到位。與此同時，政府的監(jiān)管還不夠完善，與之相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，拆遷涉及到的被征收人（公房使用權(quán)人）知情權(quán)、參與權(quán)沒有有效保障，侵占截留行為時有發(fā)生，導(dǎo)致拆遷補償不到位。《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益，征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件?！蔽餀?quán)法只是規(guī)定應(yīng)當給與補償，究竟如何補償沒有明確的規(guī)定，法律規(guī)定在此處應(yīng)當進一步細化才能使拆遷補償落到實處。任何征收都要給與補償，而且必須依法補償。征收要轉(zhuǎn)移所有權(quán)，征收應(yīng)當考慮市場價格。征收是對土地及附屬房屋相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，對被征收人的權(quán)益造成的損失很大，在物權(quán)法中對于保護公民、法人的財產(chǎn)，維護被征收人的合法權(quán)益具有重要的意義。而行政法規(guī)、規(guī)章、司法解釋只能在物權(quán)法的基本框架內(nèi)規(guī)定，而不能違背其基本精神。

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）公布前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項目，涉及承租關(guān)系的房屋，承租人是合法的拆遷補償協(xié)議主體?！墩魇諚l例》開宗明義將補償協(xié)議簽訂主體規(guī)定為房屋征收部門和被征收人，被征收人為房屋所有人，第二條對頂堆被征收房屋所有權(quán)人（被征收人）給于公平補償，卻將承租人排除在協(xié)議之外的立法現(xiàn)狀對公房使用權(quán)人的權(quán)利保護不足。承租人對于房屋的裝修、裝潢、維護、停產(chǎn)停業(yè)等造成的損失都不在《征收條例》的明確保護范圍之內(nèi)，這種損失不能不說為公共利益的需要會造成特別犧牲或者奉獻，當然對承租人是不公平的?！墩魇諚l例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，為《憲法》和《物權(quán)法》等基本法之下位法。按照憲法13條的規(guī)定，為了公共利益的需要，對公民私有財產(chǎn)征收應(yīng)當給予補償?！段餀?quán)法》對于用益物權(quán)也有同等征收補償?shù)臋?quán)利。征收中，在房屋使用人（承租人）得不到補償?shù)那闆r下，仍然會拒絕搬遷，形成大量的糾紛。由此可見，房屋征收權(quán)僅以被征收人（房屋所有權(quán)人）為權(quán)利的保護對象，而不考慮被征收的房屋使用權(quán)人居住房屋所承載的住房權(quán)保障屬性，現(xiàn)有法律未將公房使用權(quán)人（承租人）列為補償協(xié)議主體，征地補償為行政行為，改變了《拆遷條例》中拆遷協(xié)議可民事訴訟的民事合同效力，這樣的救濟途徑意味著承租人救濟落空徹底被遺棄的問題，是權(quán)利保障范圍空間狹窄的重大缺失，承租人的救濟途徑空白，筆者認為應(yīng)當建立起對公房使用人的保障制度。

在我國房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下，公房的承租人越來越多，這一群體的利益保障是“人權(quán)”的基本保障。公房的承租人和出租人，不是單純的房屋租賃關(guān)系，拆遷補償中主體雙方地位不平等的條件下，房屋使用權(quán)人的利益得不到完整的保障，如房屋約定的補償雙方無法達成一致的情況下通過法律訴訟解決，必然導(dǎo)致給雙造成不必要的麻煩，影響征收進程。這種問題，在現(xiàn)實中也常常是雙方僵持不下的根本原因。

我國在1997年聯(lián)合國簽署了《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利公約》，其中提出了“適足住房權(quán)”。即在房屋征收過程中，必須同時保障被征收人的適足住房權(quán)。被征收房屋具有住房權(quán)利福利屬性，即住房保障意義。土地征收制度是現(xiàn)代國家為了防止公共權(quán)力，對其他土地上權(quán)利的肆意侵害，必須完全符合正當法律程序，對相對人進行合理補償。

應(yīng)當符合以下四項基本原則：1.公共利益原則：以土地所有權(quán)行使應(yīng)當受法律保護，同時負有法定義務(wù)，這種義務(wù)就是權(quán)力行使應(yīng)當符合公共利益，當公共利益成為土地被征收，這一義務(wù)如何被履行、履行的準繩都將成為判斷土地征收權(quán)力是否被濫用與合憲的標準。以公共利益為目的，公共用途為目的是土地征收合法性的基礎(chǔ)。政府作為實現(xiàn)公共利益的主體，為實現(xiàn)公共利益可以借助公共權(quán)力;具體行政行為中，公共利益的體現(xiàn)為民意。[2]。2.比例原則：各國法律都遵循“財產(chǎn)權(quán)受法律保護”的原則，在征收土地時，應(yīng)當規(guī)范政府征地中廣泛的自由裁量權(quán)，貫徹合理的補償原則，履行公正程序，防止土地征收中權(quán)利的濫用，保障使用權(quán)人的利益。3.合理補償原則：征收土地過程是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過程，要對受損主體進行公平合理的補償，無償剝奪公民財產(chǎn)是嚴重違憲行為?！昂侠硌a償原則“是土地征收過程的核心，有利于土地征收的順利進行和土地權(quán)利的實現(xiàn)。4.正當程序原則：最早追溯到1215年英國《大憲章》，后被美國聯(lián)邦憲法發(fā)展。正當程序原則是提出人權(quán)保障的根本原則，在剝奪個人的某種權(quán)利的同時，必須保障他享有被告知、陳述自己不同意見、得到傾聽的權(quán)利;與程序結(jié)果有利害關(guān)系、可能因此受到不利影響的人都有參與程序，并有權(quán)提出自己的主張、證據(jù)。因此，土地征收程序應(yīng)當公開、公平與公正，充分聽取土地權(quán)益人本人的意見，使其能充分參與到整個土地征收程序中來，有效影響土地征收決策形成。相關(guān)權(quán)利人的申請參與權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)、監(jiān)督與救濟權(quán)等都應(yīng)受到保障，否則整個土地征收制度沒有嚴格程序保障其設(shè)立的價值實現(xiàn)，土地征收制度將淪為侵犯權(quán)利人權(quán)利的罪惡工具。合理完善的土地征收制度，在程序上應(yīng)當包括了事前調(diào)查與申請、論證與審批、聽證與協(xié)議、補償與征收、救濟程序等內(nèi)容。而物權(quán)法將房屋、土地權(quán)利進一步明確規(guī)定，保障城市居民對房屋產(chǎn)權(quán)的確認和保護，實現(xiàn)“紙面的法律”落到實處。規(guī)范土地征收權(quán)是以保護行政相對人基于居住房屋上的土地相關(guān)權(quán)益。而房屋使用權(quán)人（承租人）對于其居住的房屋使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的一種。財產(chǎn)權(quán)是自由的基本要素，對財產(chǎn)權(quán)的無償剝奪無異于對自由的剝奪。房屋使用權(quán)人始終處于弱勢地位，對法律知之甚少，征收方常利用此達到降低補償且快速拆遷的目的，未告知公房使用權(quán)人拆遷補償費用包括土地補償費、房屋建筑物和地上附著物以及因搬遷而損壞的機器設(shè)備補償費中評估作價后享有的補償份額和申請政府信息公開的權(quán)利。拆遷具體工作中涉及的細節(jié)很多，實際情況的復(fù)雜，征地拆遷過程中隱藏的利益導(dǎo)致的矛盾，以及現(xiàn)行管理體制的缺失與基層執(zhí)行者的行為不當，導(dǎo)致被征收人維權(quán)困難重重。

而我國憲法規(guī)定對公民合法財產(chǎn)權(quán)進行保障，這也是我國建設(shè)社會主義法治國家、保障人權(quán)的基礎(chǔ)。公房的使用權(quán)人，其權(quán)益理應(yīng)與其他的所有權(quán)主體一樣，收到公平、公開、公正的保護。拆遷工作執(zhí)行過程中，應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，樹立平等保護意識，保持執(zhí)法工作的嚴肅性、與法律規(guī)定的一致性，嚴格執(zhí)行公房拆遷補償?shù)姆?、行政法?guī)，不應(yīng)有別于私房的拆遷補償數(shù)額和利益分配方法，否則，有悖于法律法規(guī)保護拆遷當事人的合法權(quán)利的立法目的。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]薛峰，李玉斌.涉公有住房若干法律問題調(diào)查——從司法角度[J].東岳論叢，2013（12）.

[2]張素華.房屋強拆制度存在的問題及對策——兼評《國有土地上房屋征收與補償條例》[J].法學(xué)評論雙月刊，2012（3）（總第173期）.