承包地確權(quán)后續(xù)完善工作思考與建議

浙江省樂清市下轄14個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)街道、3個(gè)鄉(xiāng)、911個(gè)行政村，有承包農(nóng)戶24.1萬戶，承包地總面積28.1萬畝。根據(jù)中央、省、溫州市的總體部署和工作要求，樂清市于2013年開展確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，2016年9月全面推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作，2018年9月經(jīng)省、溫州市綜合驗(yàn)收。本次確權(quán)登記頒證工作共涉及732個(gè)行政村，其中按照“確權(quán)確地”的方式開展591個(gè)村，“確權(quán)確股不確地”的方式開展141個(gè)村，涉及承包方188201戶（其中確股的41507戶），實(shí)測(cè)耕地面積212718.608畝（其中確股的38039.951畝），實(shí)測(cè)地塊原合同面積195506畝，簽訂合同177652份，簽訂率94.4%。截至2018年12月底，已發(fā)放農(nóng)戶權(quán)證182960本，頒證率97.21%。但在確權(quán)登記頒證中，仍然存在一些需要關(guān)注解決的問題，并在后續(xù)工作中予以明確和完善。

后續(xù)完善工作需要關(guān)注解決的問題

一是日益突出的人地矛盾與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長(zhǎng)久不變”關(guān)系如何協(xié)調(diào)有待明確。因征地、村鎮(zhèn)公益建設(shè)占用、人口新老更替、婚嫁等引起的人地矛盾越來越突出，農(nóng)民對(duì)二輪承包到期重新調(diào)整的期盼非常高。特別是樂清市大部分村對(duì)征地款采取由全部農(nóng)戶分配的方式，而對(duì)被征地農(nóng)戶僅多給了被征農(nóng)地面積相應(yīng)的租金（或按產(chǎn)量計(jì)價(jià)），支付到二輪承包到期為止。村鎮(zhèn)公益建設(shè)占用的農(nóng)地也以類似方式處理，甚至沒有任何補(bǔ)償。這部分農(nóng)戶迫切期望二輪到期后能重新分到應(yīng)有承包地。如果宣傳不能調(diào)整，村干部和農(nóng)戶的抵觸情緒很大，工作很難開展。那么二輪承包到期后承包地到底能否調(diào)整？如一律不準(zhǔn)調(diào)整，這些越來越突出的人地矛盾如何解決？如可以調(diào)整，要求調(diào)整的村會(huì)很多，結(jié)果如何把控？而且本次確權(quán)登記頒證的成果將嚴(yán)重受損。

二是確權(quán)登記頒證后續(xù)政策需要盡快明確完善。確權(quán)登記頒證基本完成以后，對(duì)暫緩村及已確權(quán)頒證的農(nóng)戶因分戶、糾紛等需要重新頒證的，有關(guān)政策處理意見需要進(jìn)一步明確。比如今后需要再啟動(dòng)確權(quán)登記，其經(jīng)費(fèi)如何解決？仍然全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，既不合理也不現(xiàn)實(shí)，如果由農(nóng)戶自負(fù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何、有無收費(fèi)依據(jù)等，需要政策進(jìn)一步明確。

三是土地確權(quán)登記的范圍有待進(jìn)一步規(guī)范擴(kuò)大。《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證操作方案》規(guī)定，本次確權(quán)登記頒證范圍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地。按規(guī)定，村集體留用的機(jī)動(dòng)田、已經(jīng)分到戶的旱地等不在登記范圍。特別是村集體機(jī)動(dòng)田，確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)就不支持戶名是村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記。旱地的情況更復(fù)雜，農(nóng)戶都要求登記，但旱地的客觀條件造成目前確權(quán)登記的工作難度很大。這些如果不納入登記范圍，村集體的機(jī)動(dòng)田有可能成了“賬外地”，容易失去監(jiān)督。已經(jīng)分到戶的旱地，對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的農(nóng)戶來說，比耕地?cái)?shù)量多得多。若不登記，農(nóng)民心里不放心，寧可其荒，也不愿流轉(zhuǎn)，不利于旱地開發(fā)利用和鄉(xiāng)村振興。

四是確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)更新需要和諧推進(jìn)。目前的系統(tǒng)只適合統(tǒng)一開展土地確權(quán)工作，最終數(shù)據(jù)要一同入庫。數(shù)據(jù)一旦入庫提交到省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)庫，就成了一個(gè)相對(duì)封閉的、靜態(tài)的數(shù)據(jù)。以后暫緩村如要開展確權(quán)登記頒證工作，或已確權(quán)頒證的農(nóng)戶因分戶、糾紛及登記信息錯(cuò)誤需要修改數(shù)據(jù)，目前的解決辦法只能是把全市的數(shù)據(jù)重新導(dǎo)出修改后再重新入庫，程序繁瑣，工作量極大。此外，個(gè)別農(nóng)戶的地塊信息修改會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，導(dǎo)致周圍很多農(nóng)戶的地塊數(shù)據(jù)修改，對(duì)采用按序排位的村甚至全部農(nóng)戶的地塊信息都要修改。

思考與建議

一是進(jìn)一步明確確權(quán)登記頒證后維護(hù)農(nóng)戶土地承包關(guān)系的具體政策，為“長(zhǎng)久不變”奠定基礎(chǔ)。對(duì)不斷升級(jí)的人地矛盾，要通過加大農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的宣傳落實(shí)力度，強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的保障力度，引導(dǎo)農(nóng)民樹立合法享有承包權(quán)的正確認(rèn)識(shí)，規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。目前，農(nóng)民對(duì)承包地寸土必爭(zhēng)的根本原因是誤把承包地當(dāng)作有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)可以買賣。今后對(duì)以承包權(quán)轉(zhuǎn)讓為名、實(shí)則是土地買賣的雙方都應(yīng)明確法律責(zé)任，并嚴(yán)格執(zhí)行。二輪承包30年到期后，對(duì)基本沒有被征占農(nóng)用地的村，可以直接實(shí)行“長(zhǎng)久不變”；對(duì)農(nóng)戶內(nèi)部的人口新老更替，采取戶內(nèi)繼承，基本上可以達(dá)到總體平衡；對(duì)征占農(nóng)用地較多的村，可以以征占前的承包地面積比例入股，對(duì)余下的農(nóng)田按“確權(quán)確股不確地”方式管理；對(duì)要求從事種植的農(nóng)戶，按市場(chǎng)機(jī)制作為經(jīng)營戶來處理，引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。

二是進(jìn)一步明確出臺(tái)確權(quán)登記頒證工作基本完成的后續(xù)政策。目前政策規(guī)定的因人均耕地少于0.2畝且未落實(shí)到戶、已在辦理土地征用手續(xù)等原因申請(qǐng)暫緩開展確權(quán)登記的村，其確權(quán)工作的復(fù)雜程度依然沒變，但是農(nóng)戶要求確權(quán)的呼聲漸高，這些村何時(shí)啟動(dòng)確權(quán)登記，需要進(jìn)一步完善和明確。建議放寬和明確“確權(quán)確股不確地”條件，引導(dǎo)更多的暫緩村按“確權(quán)確股不確地”方式進(jìn)行確權(quán)登記頒證。進(jìn)一步規(guī)范擴(kuò)大確權(quán)登記范圍，適時(shí)把村機(jī)動(dòng)田、旱地、自留地等納入登記范圍。盡快明確暫緩村啟動(dòng)確權(quán)登記工作以及農(nóng)戶修改數(shù)據(jù)換發(fā)權(quán)證的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)原則和標(biāo)準(zhǔn)，建議村集體和農(nóng)民應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)部分的測(cè)繪及數(shù)據(jù)處理經(jīng)費(fèi)，政府完全免費(fèi)提供服務(wù)，村干部和農(nóng)戶反而在態(tài)度上不負(fù)責(zé)任。

三是進(jìn)一步升級(jí)完善確權(quán)登記頒證的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。要達(dá)到總體數(shù)據(jù)庫的嚴(yán)謹(jǐn)性與農(nóng)戶個(gè)體數(shù)據(jù)的靈活性相結(jié)合的要求。全省及全國土地確權(quán)登記的總體數(shù)據(jù)是穩(wěn)定的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，但個(gè)別農(nóng)戶肯定存在修改數(shù)據(jù)換發(fā)權(quán)證等實(shí)際情況，如果僅修改農(nóng)戶的家庭成員等權(quán)屬信息，處理上尚簡(jiǎn)單，如果修改承包地塊矢量信息，工作非常復(fù)雜。對(duì)這些修改，系統(tǒng)要有開放性、動(dòng)態(tài)性，同時(shí)個(gè)別數(shù)據(jù)的入庫程序要簡(jiǎn)單。建議縣級(jí)采用開放的、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)庫獨(dú)立運(yùn)行，省部級(jí)采用封閉的靜態(tài)的數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，省部的數(shù)據(jù)庫每半年或一年與縣級(jí)數(shù)據(jù)庫更新一次。

四是進(jìn)一步推進(jìn)確權(quán)登記頒證成果的應(yīng)用。建議優(yōu)化擴(kuò)展確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮確權(quán)登記頒證海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用。盡快建立可與確權(quán)登記頒證系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享的“三權(quán)分置”信息管理平臺(tái)，嘗試經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同在管理平臺(tái)網(wǎng)上直簽，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證書、經(jīng)營權(quán)抵押他項(xiàng)證書在平臺(tái)網(wǎng)上一次性頒發(fā)，讓經(jīng)營主體“最多跑一次”，極大提高服務(wù)效率，切實(shí)提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化水平和進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)權(quán)能。今后逐步擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)規(guī)劃、現(xiàn)代園區(qū)、農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼等多方面應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記頒證成果經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。