未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度研究

張生杰

摘 要：隨著公權(quán)力滲透到監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家監(jiān)護(hù)取代從前單純的家庭監(jiān)護(hù)。國(guó)家干預(yù)的未成年人監(jiān)護(hù)模式進(jìn)入人們的視野。然而我國(guó)的國(guó)家監(jiān)護(hù)發(fā)展較晚，制度尚不完善，實(shí)施起來(lái)更是有諸多困難。在《民法總則》的構(gòu)建下，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確并細(xì)化政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)中的責(zé)任是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：未成年人；國(guó)家監(jiān)護(hù)；替代監(jiān)護(hù)

一、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的含義

所謂未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，就是指以維護(hù)未成年人的最大利益為原則，以家庭監(jiān)護(hù)為主，民政部門(mén)監(jiān)護(hù)兜底，并由國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)助以及在監(jiān)護(hù)缺位或監(jiān)護(hù)侵權(quán)時(shí)代位監(jiān)護(hù)的制度。國(guó)家不僅是監(jiān)督人，監(jiān)護(hù)人，更是供款人。未成年人監(jiān)護(hù)的核心要素包括監(jiān)護(hù)監(jiān)督和代位監(jiān)護(hù)兩部分。

在傳統(tǒng)法學(xué)中，監(jiān)護(hù)屬于民法的范疇，每一次民法的變遷都牽動(dòng)著監(jiān)護(hù)制度的修改和完善。隨著工業(yè)革命的發(fā)展和信息科技的進(jìn)步，部分純私化的關(guān)系，比如監(jiān)護(hù)關(guān)系，現(xiàn)在演變?yōu)閭€(gè)人、社會(huì)與國(guó)家相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)社會(huì)關(guān)系。與民法發(fā)展相對(duì)應(yīng)，為了社會(huì)系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，公權(quán)力滲透到監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，未成年人監(jiān)護(hù)制度經(jīng)歷了從“家務(wù)事”到國(guó)家干預(yù)的演變過(guò)程。同時(shí)，上世紀(jì)60年代，福利國(guó)家理念在各國(guó)流行起來(lái)，在兒童保護(hù)領(lǐng)域具體體現(xiàn)在，國(guó)家有保障未成年人生存權(quán)的給付義務(wù)。政府通過(guò)公權(quán)力手段介入監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，政府通過(guò)履行公共服務(wù)的職能保障未成年人的合法權(quán)益。

二、未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的必要性

第一，保障人權(quán)要求國(guó)家介入未成年人監(jiān)護(hù)。人權(quán)具有普世價(jià)值，人權(quán)保護(hù)程度也是國(guó)家發(fā)展的標(biāo)尺。隨著《兒童權(quán)利宣言》和《兒童權(quán)利公約》的通過(guò)，未成年人獨(dú)立、自主、平等的地位得以確認(rèn)，一系列兒童福利理論逐步成型。尊重兒童權(quán)利是兒童福利理論的要求，優(yōu)先考慮維護(hù)兒童福利是實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值追求。未成年人由于年齡、智力、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、自身能力等諸多因素的影響，辨別能力有限，容易受到欺騙、誘導(dǎo)，在行使權(quán)力時(shí)受到諸多限制，需要社會(huì)和政府的力量予以幫助和救濟(jì)，這是國(guó)家保障人權(quán)的職責(zé)所在。

第二，當(dāng)親權(quán)監(jiān)護(hù)缺位，國(guó)家有替代監(jiān)護(hù)的責(zé)任。未成年人是否得到良好的撫養(yǎng)和教育，直接關(guān)系到社會(huì)發(fā)展的興衰。國(guó)家既有保證未成年人得到合適的養(yǎng)育的職責(zé)，也有排除一切妨害未成年人成長(zhǎng)阻礙的權(quán)利。

第三，國(guó)家是監(jiān)護(hù)的公益性和政府的公職性的要求。隨著當(dāng)今社會(huì)迅速發(fā)展，國(guó)家職能逐漸由階級(jí)統(tǒng)治演變?yōu)閷?duì)公共事務(wù)的管理，更為關(guān)注民眾的生存和發(fā)展和建立責(zé)任政府。隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，未成年人監(jiān)護(hù)發(fā)展成為公共事務(wù)。因此，國(guó)家具有監(jiān)護(hù)主體的資格。

然而，在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，國(guó)家干預(yù)尚未形成完整的途徑，只有構(gòu)造一個(gè)民政部門(mén)主導(dǎo)，家庭、社會(huì)、公權(quán)力三方主體監(jiān)護(hù)有效銜接，涵蓋國(guó)家代位監(jiān)護(hù)以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的政府公權(quán)力服務(wù)體系，才能將保護(hù)未成年人利益的原則充分貫徹執(zhí)行。

三、我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的障礙

（一）法律規(guī)定籠統(tǒng)、抽象

我國(guó)通過(guò)的《民法總則》對(duì)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的階段性進(jìn)步，體現(xiàn)了現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度的最新發(fā)展。但囿于其原則性規(guī)定，實(shí)踐中有重重困難。因此，我國(guó)應(yīng)逐步完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，民政部門(mén)帶頭根據(jù)各地實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套設(shè)施，對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的條件、方式等內(nèi)容作出更加細(xì)致、具體的規(guī)定，使之在實(shí)踐中更有可行性，從而應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活需要。

（二）國(guó)家監(jiān)護(hù)主體責(zé)任不明確

第一，從代位監(jiān)護(hù)主體來(lái)看。如今單位與職工密切關(guān)系不再像從前那樣密切，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等組織，沒(méi)有從事未成年保護(hù)的專(zhuān)業(yè)人員，已經(jīng)無(wú)法從事監(jiān)護(hù)的相關(guān)工作。我國(guó)現(xiàn)行法律仍將父母生前所在單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)納入監(jiān)護(hù)人范圍有待商榷。新出臺(tái)的《民法總則》考慮到這一情況，將民政部門(mén)監(jiān)護(hù)放在優(yōu)先考慮的地位，但并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的未成年人事務(wù)機(jī)構(gòu)，監(jiān)護(hù)具體事宜不便施行，立法者初衷難以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行制度中，由像“關(guān)心青少年委員會(huì)”這樣的非正式機(jī)構(gòu)管理相關(guān)工作，而沒(méi)有在民政部門(mén)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中中缺乏合理性和可行性。

第二，從監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體來(lái)看。《民法總則》第36條規(guī)定，在一定條件下，有關(guān)個(gè)人或者組織可以向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人資格，36條中所指的個(gè)人和組織包括：其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，基層群眾自治組織居委會(huì)和村委會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。筆者認(rèn)為，我國(guó)目前的監(jiān)督方式屬于事后監(jiān)督，對(duì)未成年人造成的傷害已經(jīng)無(wú)法挽回。應(yīng)當(dāng)由民政部門(mén)選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為直接進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家代位監(jiān)護(hù)始終是未成年人監(jiān)護(hù)的最后形式，加強(qiáng)監(jiān)護(hù)的事前監(jiān)督有利于嚴(yán)格控制監(jiān)護(hù)人撤銷(xiāo)程序的啟動(dòng)。

（三）國(guó)家監(jiān)護(hù)的對(duì)象范圍狹窄

從監(jiān)護(hù)對(duì)象來(lái)看。我國(guó)兒童福利院是隸屬于民政部門(mén)，一直以來(lái)，我國(guó)都是由福利院具體實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)事宜，主要有直接撫養(yǎng)和委托寄養(yǎng)家庭兩種方式。目前兒童福利院主要收容孤殘兒童。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了新的監(jiān)護(hù)問(wèn)題。除了孤殘兒童，留守未成年人、流浪未成年人、服刑人員前未成年人子女還有流動(dòng)未成年人，城市外來(lái)務(wù)工人員的子女，送些特殊未成年人同樣面臨著生存權(quán)、人身權(quán)、受教育權(quán)基本得不到保障，甚至自己的權(quán)益還遭到不法分子的侵害的問(wèn)題，這些特殊未成年人基本沒(méi)有家庭監(jiān)護(hù)，或者家庭監(jiān)護(hù)起不到實(shí)質(zhì)的作用，他們的基本權(quán)益得不到保障，成為了社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。必要情況下，應(yīng)當(dāng)將這類(lèi)特殊未成年人納入國(guó)家監(jiān)護(hù)的范圍。

（四）國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的法律責(zé)任不明

國(guó)家監(jiān)護(hù)涉及到個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家三方主體， 《民法總則》對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)中的法律責(zé)任未作規(guī)定。未成年人作為被監(jiān)護(hù)人，如果第三人實(shí)施侵害未成年人合法利益行為，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)；在民政部門(mén)對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)的期間內(nèi)，如果未成年人實(shí)施了侵害他人合法利益行為，那么該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)；國(guó)家在對(duì)未成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)的期間，如果由于種種原因未適當(dāng)履行職責(zé)或侵害了未成年人權(quán)益，該怎么追究責(zé)任、如何救濟(jì)。只有明確國(guó)家民政部門(mén)所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)負(fù)責(zé)的具體事宜，才能對(duì)未成年人進(jìn)行有效監(jiān)護(hù)，各責(zé)任部門(mén)有條不紊運(yùn)行，最終起到維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。

四、 國(guó)外相關(guān)規(guī)定

若分析國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)制度中的作用，那么德國(guó)非常具有典型性。德國(guó)的家庭法院等機(jī)構(gòu)及青少年福利局往往會(huì)被作為代表國(guó)家來(lái)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的主體機(jī)構(gòu)。青少年福利局負(fù)責(zé)少年事務(wù)，屬于行政區(qū)和中央直轄市，是德國(guó)負(fù)責(zé)青少年事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家履行其在實(shí)際任務(wù)中的監(jiān)護(hù)權(quán)。它的職責(zé)是：第一，根據(jù)未成年父母的申請(qǐng)監(jiān)護(hù)對(duì)父親身份進(jìn)行確定。同時(shí)，未成年人在被第三人照顧時(shí)，青年局應(yīng)有權(quán)要求未成年人父母向第三人支付清算款。第二，家庭法院選擇監(jiān)護(hù)人，必須遵循青年福利局的建議。如果沒(méi)有合適的人作為監(jiān)護(hù)人，青年福利局也可以作為青少年監(jiān)護(hù)人。第三，少年法庭可以擔(dān)任家庭法院指定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督員。第四，援助義務(wù)。家庭法院應(yīng)當(dāng)通知青少年事務(wù)監(jiān)督辦公室，終止人事變動(dòng)和監(jiān)護(hù)。如果青年戶口管理局的監(jiān)護(hù)人已遷到另一個(gè)司法管轄區(qū)，則必須將其遷到新居住的青年局，必須將監(jiān)護(hù)人遷到原少年局所在的慣常居住地。

五、結(jié)語(yǔ)

德國(guó)政府在未成年人監(jiān)護(hù)方面的實(shí)踐工作，可以為我國(guó)政府實(shí)踐提供參考：首先，以家庭為主導(dǎo)，德國(guó)政府通過(guò)與家庭合作，將父母對(duì)孩子放任不管，甚至虐待的情況以資金和其他服務(wù)的形式進(jìn)行監(jiān)管。其次，國(guó)家作為未年人的最后監(jiān)護(hù)人，具有補(bǔ)充屬性。當(dāng)家庭無(wú)法對(duì)未成年人進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)護(hù)時(shí)，少年局才會(huì)作為最后保障對(duì)未成年人施行監(jiān)護(hù)。最后，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的建立，它的主要職責(zé)是監(jiān)督監(jiān)護(hù)人，除父母履行監(jiān)護(hù)責(zé)任外，由少年法院監(jiān)督監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)，提出建議，并向監(jiān)護(hù)法庭的人員報(bào)告。

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