基于SWOT視角下我國公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展趨勢研究

謝文理 朱凱 施昕瀾 蔣少杰 薛銀剛

摘要：公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)是我國環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域中的一面旗幟，為我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展做出過卓越貢獻。本文采用SWOT分析法，對當前公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)自身存在的優(yōu)勢和劣勢進行深入研究，客觀分析了其面臨的歷史機遇和挑戰(zhàn)，提出了加快垂直管理體制改革，加強隊伍能力建設(shè)，加大資金扶持力度，強化新技術(shù)應(yīng)用和拓展監(jiān)測服務(wù)領(lǐng)域等方面的對策和建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測;事業(yè)單位;SWOT分析;發(fā)展對策

中圖分類號：X83 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.085

Abstract：The public welfare environmental monitoring institutions is a flag in the field of environmental monitoring and has made outstanding contributions to the development of environmental protection in China.This paper uses SWOT analysis method to implement investigative research on the existing advantages and disadvantages of public welfare environmental monitoring institutions. The historical opportunities and challenges was analyzed and the countermeasures and suggestions were proposed which included the reform of vertical management system， the capacity building of strengthen team， the increasing support of finance， the application of new technologies and the expanding of monitoring services.

Key word：Environmental monitoring;Public institution;SWOT analysis;Development countermeasures

公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要是指隸屬于環(huán)保部門管理的事業(yè)單位[1-2]，是我國環(huán)境保護事業(yè)的中堅力量，為我國環(huán)境保護工作做出過大量貢獻[3]。國家高度重視環(huán)境監(jiān)測工作，十八大以來國家不斷推進環(huán)境監(jiān)測體制改革[4]。當前，我國的環(huán)境監(jiān)測事業(yè)進入了一個新的發(fā)展時期，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)正面臨著重大變革。省以下環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理[5]、行政事業(yè)性監(jiān)測服務(wù)收費取消、第三方監(jiān)測市場進一步放開等諸多舉措對原有的監(jiān)測體系產(chǎn)生了巨大沖擊[6]，這些變化時刻提醒著公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，要在改革的浪潮中找準自身的角色定位，不斷提高監(jiān)測水平，更好的為政府及社會公眾服務(wù)。

1 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)SWOT分析

SWOT分析法于20世紀80年代由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出，通過對與研究對象密切相關(guān)的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和挑戰(zhàn)（Threats）四個方面進行比較分析和識別評價[7-9]。其中優(yōu)勢和劣勢是內(nèi)部自身影響因素，而機會和挑戰(zhàn)則為外界環(huán)境變化影響因素。本文擬采用SWOT分析方法，對公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行強弱危機分析，主要評價該機構(gòu)的優(yōu)勢、劣勢、面臨的機會和挑戰(zhàn)，以期對公益性監(jiān)測機構(gòu)自身發(fā)展進行全面深入分析和優(yōu)劣勢定位，同時也為政府環(huán)保部門提供管理上的依據(jù)和建議。

1.1 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的優(yōu)勢分析

1.1.1 監(jiān)測設(shè)備齊全、手段多樣

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護工作日益成為熱點，各級政府在監(jiān)測能力建設(shè)上不吝財力。通過多年不斷投入，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)配備了一批性能較為先進的監(jiān)測設(shè)備，初步形成覆蓋水、氣、聲等多環(huán)境要素的自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，無人機、激光雷達、衛(wèi)星遙感天地一體化監(jiān)測技術(shù)已具規(guī)模[10]。以江蘇為例，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，全省各級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要儀器設(shè)備十余萬套，價值136億余元[4]。

1.1.2 高素質(zhì)的監(jiān)測人才隊伍

近年來，我國公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人才隊伍不斷加強。通過人才引進和監(jiān)測技術(shù)比武等活動，機構(gòu)監(jiān)測人員的學(xué)歷層次不斷提高，監(jiān)測技術(shù)水平也得到了極大鍛煉，人才快速成長并能獨擋一面。如蘇南某地級市環(huán)境監(jiān)測中心，該機構(gòu)在編人員88人，其中碩士以上學(xué)歷41人，占總?cè)藬?shù)47%;高級工程師以上19人，占總?cè)藬?shù)22%。高素質(zhì)的人才隊伍，是環(huán)境監(jiān)測工作高質(zhì)量完成的有力保證，是公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的重要優(yōu)勢之一。

1.1.3 豐富的監(jiān)測經(jīng)驗和數(shù)據(jù)積累

我國環(huán)境監(jiān)測體系建立始于20世紀70年代末期，1979年中國環(huán)境監(jiān)測總站的成立標志著環(huán)境監(jiān)測事情開始步入正軌。經(jīng)過近四十年的努力，在幾代環(huán)境監(jiān)測人的無私貢獻下，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、驗收監(jiān)測、污染源監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測等多個監(jiān)測領(lǐng)域均取得了優(yōu)異成績，為我國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)及環(huán)境管理部門培養(yǎng)了一大批技術(shù)精湛、水平過硬的優(yōu)秀人才。另外，多年持續(xù)性的數(shù)據(jù)積累，使得公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)能夠在空間和時間尺度上說清環(huán)境演化規(guī)律，這也是其他環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)不具有的優(yōu)勢。

1.1.4 較強的社會公信影響力

社會公信力是一種無形的軟實力展現(xiàn)。公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的社會屬性決定了其公平、公正的監(jiān)測地位。目前，第三方監(jiān)測市場方興未艾，但是在涉刑監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測、突發(fā)性應(yīng)急監(jiān)測以及涉及到重大社會輿論影響事件的環(huán)境監(jiān)測，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)仍然是環(huán)境管理部門和社會公眾的首要選擇。

1.2 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的劣勢分析

1.2.1 經(jīng)費來源單一、設(shè)施仍顯不足

公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)多為全額撥款事業(yè)單位，所需經(jīng)費均由地方政府全額保障。我國現(xiàn)仍處于發(fā)展中國家階段，經(jīng)濟整體水平仍較落后。雖然環(huán)境監(jiān)測工作日益受到國家重視，各級政府也投入了較多資金。但基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)費來源單一的現(xiàn)象仍然存在，部分公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)存在辦公場地狹小、監(jiān)測設(shè)備落后、儀器更新困難等不利因素制約[11]。

1.2.2 激勵機制短缺、員工積極性難以提高

2017年取消行政事業(yè)性監(jiān)測服務(wù)收費以來，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員工資由政府全額保證，服務(wù)性監(jiān)測業(yè)務(wù)職能逐步放棄，由于行業(yè)間差距的存在和分配體制的欠缺，目前公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員工資明顯低于其他行業(yè)，收入與受教育程度并不對等，機構(gòu)內(nèi)吃“大鍋飯”現(xiàn)象較為嚴重，存在“多做多錯”“干多干少一個樣”等類似錯誤觀點，員工的擔當性和創(chuàng)新積極性嚴重不足，制約了公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)技術(shù)水平的進一步提高。

1.2.3 地區(qū)發(fā)展不平衡，人才隊伍結(jié)構(gòu)不夠合理

我國的經(jīng)濟發(fā)展存在地區(qū)性差異，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，環(huán)境監(jiān)測硬件設(shè)施較好，人員經(jīng)費待遇有保障，對優(yōu)秀人才的吸引力較強，而中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)較差，吸引人才能力較弱，甚至存在儀器閑置無人會操作的現(xiàn)象[12]。另外，雖然各省市已經(jīng)初步建成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測人才隊伍，但是環(huán)境監(jiān)測行業(yè)核心人才比較缺乏，人才隊伍發(fā)展也不平衡，首先是人才結(jié)構(gòu)不均衡，部分機構(gòu)編制增加少，人員老齡化現(xiàn)象嚴重;而有的機構(gòu)監(jiān)測新人多，“傳幫帶”工作不到位，造成監(jiān)測工作交替無法正常銜接;還有的機構(gòu)“兩頭多中間少”，出現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)斷層，中堅力量堪憂。

1.3 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)面臨的機會分析

1.3.1 國家的高度重視

國家“十三五”規(guī)劃明確將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，習近平總書記多次強調(diào)要打造一支“特別能吃苦、特別能奉獻”的環(huán)境監(jiān)測鐵軍。公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)作為環(huán)保部門的直屬機構(gòu)，在政策和資金上均得到了國家的有利保障。為了進一步加強環(huán)境監(jiān)測工作的客觀性、公正性，2016年以來中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測檢察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，從政策上確立了公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的主體地位，確保機構(gòu)能夠高效有序運行 [13]。

1.3.2 “互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)時代創(chuàng)新要求

2015年8月31日國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。綱要的總體目標是立足我國國情和現(xiàn)實需要，推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局。在全球信息化快速發(fā)展的大背景下，大數(shù)據(jù)已成為國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。 “互聯(lián)網(wǎng)+”時代對大數(shù)據(jù)分析的需求與公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)擁有的大數(shù)據(jù)積累和多要素自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)能夠相得益彰，能夠進一步提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和公開性，增強環(huán)境監(jiān)測工作與社會普通民眾之間的互動，對提高環(huán)境保護的效果和水平具有重大意義[14-15]。

1.3.3 社會公眾對于美好環(huán)境的需求

十九大指出現(xiàn)階段我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的渴求日益強烈。公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域充當了政府代言人的角色，監(jiān)測結(jié)果具有權(quán)威性、公正性的特點，深受人民群眾信賴，這既是對公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)已有工作的肯定，也對機構(gòu)今后的發(fā)展提出了更高要求[16]。

1.4 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)分析

1.4.1 監(jiān)測工作易受地方干預(yù)

國外發(fā)達國家環(huán)境監(jiān)測實行政事分離制度，即監(jiān)管屬于政府機構(gòu)，具體的檢測任務(wù)則通過市場機制由企業(yè)承擔。長期以來，我國公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)作為地方政府部門的附屬單位，在人員編制、經(jīng)費保障、干部任免等多個方面都受制于地方，在部分地方政府部門的授意下，篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。雖然國家正在推行省以下環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理體制改革，但受多方面因素影響，該項工作目前進展較為緩慢，需要一個較長的過渡期，現(xiàn)階段公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)受行政干預(yù)的風險依然存在。

1.4.2 新興環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)入駐市場帶來沖擊

2018年在全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能視頻會議上，李干杰部長強調(diào)要創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等公共服務(wù)供給模式，有序開放生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場，鼓勵社會監(jiān)測機構(gòu)廣泛參與污染源自行監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核等監(jiān)測活動。第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的介入，為環(huán)境監(jiān)測行業(yè)注入了新的活力，帶來了大量資金，同時引入了先進的儀器、方法和管理經(jīng)驗，增強了環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的競爭力，客觀上有利于環(huán)境監(jiān)測行業(yè)的良性發(fā)展[17]。

但第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)對傳統(tǒng)公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的沖擊也是不言而喻。由于體制靈活、人員流動性強，第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)充滿活力，人員構(gòu)成多以年輕人為主，其分配獎勵機制也能充分調(diào)動員工的積極性。服務(wù)意識強、工作效率高，這些都是公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)現(xiàn)階段所不具備的優(yōu)勢。在市場經(jīng)濟杠杠指引下，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)員工跳槽至第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的現(xiàn)象并非個案，對公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的未來發(fā)展有深遠影響。

2 公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展對策及建議

2.1 強化新技術(shù)應(yīng)用、實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享

強化高新技術(shù)的應(yīng)用，加強大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測和質(zhì)量管理中的應(yīng)用，通過對環(huán)境監(jiān)測活動的全程監(jiān)控，實現(xiàn)對異常數(shù)據(jù)的智能識別、自動報警。開展環(huán)境監(jiān)測新技術(shù)、新方法和全過程質(zhì)控技術(shù)研究，加快便攜、快速、自動監(jiān)測儀器設(shè)備的研發(fā)與推廣應(yīng)用，提升環(huán)境監(jiān)測科技水平。

充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測原始數(shù)據(jù)直傳平臺，全面實施監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)大聯(lián)網(wǎng)與集成共享的新格局。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺的集成共享作用，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)資源開發(fā)與應(yīng)用，開展大數(shù)據(jù)分析，推進環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的融合創(chuàng)新和協(xié)同應(yīng)用。要構(gòu)建數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析系統(tǒng)，開展環(huán)境質(zhì)量與污染源、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)間的時空分析和智能化應(yīng)用表征。突出生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)重點任務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃布局監(jiān)測發(fā)展目標。大力推進水、氣、聲等生態(tài)環(huán)境要素數(shù)據(jù)的共享與互聯(lián)互通，滿足環(huán)境管理和社會公眾需求。

2.2 加快垂直管理改革、避免不當干預(yù)

加快省以下環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理改革步伐，人事關(guān)系、資金撥付轉(zhuǎn)隸上級部門，徹底解決地方政府對公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的掣肘。完善相關(guān)制度，明確領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管責任、健全質(zhì)量管理體系，提高質(zhì)量監(jiān)管能力，加大對違法行為的處罰力度，堅決抵制相關(guān)部門對環(huán)境監(jiān)測工作的不當干預(yù)。

2.3 加強隊伍能力建設(shè)

按照國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)編制要求，落實各級公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員、裝備配置。認真貫徹落實生態(tài)環(huán)境保護人才發(fā)展中長期規(guī)劃，組織實施環(huán)境監(jiān)測專業(yè)人才培養(yǎng)工程，加強環(huán)境監(jiān)測人員培訓(xùn)，提升環(huán)境監(jiān)測隊伍素質(zhì)[18]。

深化現(xiàn)有的獎勵分配制度，創(chuàng)新非物質(zhì)性榮譽激勵機制，加強員工的精神文明建設(shè)，引導(dǎo)其樹立正確的人生觀、價值觀，提高員工在環(huán)境監(jiān)測工作中的積極性和社會服務(wù)意識。

2.4 加大公共財政資金支持力度

按照環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)管理體制要求，督促各級政府加大環(huán)境監(jiān)測資金投入力度，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運行維護經(jīng)費、環(huán)境監(jiān)測工作運行經(jīng)費、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測平臺建設(shè)運行維護經(jīng)費等全額納入同級財政預(yù)算予以重點保障，確保公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)能夠正常有效運行。

2.5 因地制宜、拓展服務(wù)領(lǐng)域

公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)因所處區(qū)域不同，環(huán)境監(jiān)測側(cè)重點也會有所差異。各地機構(gòu)應(yīng)因地制宜、揚長避短，根據(jù)所在區(qū)域特點及自身優(yōu)勢，適時開展特色性監(jiān)測服務(wù)，廣泛參與社會公眾活動，努力提升監(jiān)測機構(gòu)的社會影響力，進而為自身贏得更多的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3 結(jié)語

當前，我國的環(huán)境監(jiān)測事業(yè)正處于歷史變革的關(guān)口，機遇與風險并存。在這場浪潮中，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)如逆水行舟，不進則退。面對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理體制改革的歷史機遇，公益性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)及時抓住機會，客服不足、充分揮發(fā)自身優(yōu)勢，創(chuàng)新機構(gòu)體制，加強組織管理和新技術(shù)應(yīng)用，想方設(shè)法調(diào)動員工工作積極性，努力提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和社會服務(wù)意識，力爭成為我國環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的一面旗幟。

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收稿日期：2019-04-02

作者簡介：謝文理（1982-），男，東南大學(xué)碩士，工程師，研究方向為環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境管理。