洞庭湖濕地綜合性立法思路探尋

匡亞妮

摘要：洞庭湖濕地作為湖南省重要的生態(tài)保護(hù)屏障，也是國(guó)際重要濕地之一，發(fā)揮著重要的生態(tài)服務(wù)功能。但在當(dāng)前卻面臨著面積不斷萎縮、水質(zhì)不斷下降、生物多樣性受到嚴(yán)重威脅等嚴(yán)峻的問題。要想解決這些問題，關(guān)鍵在于健全法制，要樹立整體意識(shí)，進(jìn)行綜合性立法，把洞庭湖作為一盤棋來看待，處理好水與其他要素的關(guān)系、洞庭湖與行政區(qū)劃的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系、統(tǒng)管與分管的關(guān)系。在立法的內(nèi)容上，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)立法觀念，明確立法的原則;細(xì)化相關(guān)保護(hù)措施，因地制宜建立嚴(yán)格的法律制度;打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一的綜合管理機(jī)構(gòu);提高法律責(zé)任，加大違法打擊力度。

關(guān)鍵詞：洞庭湖濕地;綜合性立法;一體化保護(hù);生態(tài)補(bǔ)償;管理體制

中圖分類號(hào)：D922.301 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）015-0351-03

一、洞庭湖濕地的現(xiàn)狀

洞庭湖是我國(guó)的第二大淡水湖，也是我國(guó)第一批被列入國(guó)際重要濕地名錄的濕地之一，它作為湖南省獨(dú)特的生態(tài)屏障，有著極其重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值與功能。但在當(dāng)前，洞庭湖面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。表現(xiàn)在：一是濕地面積不斷萎縮。據(jù)濕地資源的調(diào)查資料顯示，洞庭湖濕地的面積由于各種原因在短短10年間已經(jīng)減少了24萬(wàn)畝。二是濕地的水質(zhì)不斷下降。洞庭湖污染呈逐年加重趨勢(shì)，生活污染嚴(yán)重，富氧化趨勢(shì)明顯，部分濕地水質(zhì)為劣v類，僅少數(shù)濕地水質(zhì)為Ⅱ類以上。三是生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。東方田鼠成災(zāi)、外來物種入侵，魚類數(shù)量從118種減少到30余種。中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍稀野生物種已經(jīng)到了瀕危的境地。

造成洞庭湖形勢(shì)如此嚴(yán)峻的原因是多方面的。但最為主要的原因是濕地保護(hù)部門在職責(zé)上沒有落實(shí)好，相互推諉，敷衍了事，沒有為洞庭湖濕地的保護(hù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在法治大背景下，必須依法行政，出現(xiàn)上述問題其實(shí)在很大程度上暴露出的是立法上存在問題，是立法在部門職權(quán)分工、制度設(shè)計(jì)、法律責(zé)任等方面的缺失造成的。法律以其強(qiáng)制性、普遍性與指導(dǎo)性的特點(diǎn)，有利于從大局上為洞庭湖濕地的保護(hù)提供諸多保障，一直以來被視為環(huán)境保護(hù)的有效手段，因此，要想保護(hù)洞庭湖濕地的生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮洞庭湖的生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)洞庭湖區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，良法務(wù)必先行。2005年7月30日湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《湖南省濕地保護(hù)條例》，作為湖南省濕地保護(hù)的地方性法規(guī)，該條例僅僅只有29個(gè)條文，規(guī)定也較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中存在著種種問題，根本不能真正起到實(shí)質(zhì)性的作用。那么，我們究竟應(yīng)該采取何種形式的立法思路來保護(hù)洞庭湖濕地呢？是直接修改湖南省2005年制定的《湖南省濕地保護(hù)條例》，把洞庭湖作為專章立法;還是把洞庭湖作為一個(gè)整體來進(jìn)行綜合性的立法？筆者更支持后者。

二、洞庭湖濕地綜合性立法的理由

1.綜合性立法是尊重客觀規(guī)律的必然要求

洞庭湖本身是一個(gè)生態(tài)總體，我們?cè)葲]有把它看做一個(gè)整體，分散立法。湖南省出臺(tái)過《湖南省漁業(yè)條例》、《湖南省血吸蟲病防治條例》、《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》、《湖南省林業(yè)條例》等地方法規(guī)（規(guī)章），但這些地方性立法主要是針對(duì)某一要素，有的注重防洪問題，有的優(yōu)先考慮血吸蟲病防治問題，有的側(cè)重漁業(yè)問題等，所以當(dāng)矛盾集中時(shí)，沖突該如何解決？我們要看到洞庭湖是一個(gè)生態(tài)整體，既是環(huán)境要素也是自然資源，所以我們既要保護(hù)它維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，同時(shí)也要合理的開發(fā)利用，洞庭湖綜合性的立法，實(shí)際上是遵從了自然規(guī)律，因?yàn)樗膶?duì)象是整體，濕地內(nèi)的水、魚類、土壤等要素處于一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡中。另外，也符合我們對(duì)整體事物的系統(tǒng)化、一體化管理的理念。習(xí)近平總書記曾講到：“山水林田湖是生命的共同體”，所以我們一個(gè)藍(lán)圖要畫到底，對(duì)洞庭湖進(jìn)行綜合性的立法，符合整體管理的理念。

2.綜合性立法是化解矛盾的有效手段

湖南省在2005年制定了《湖南省濕地保護(hù)條例》，但該法只有區(qū)區(qū)29個(gè)條文，主要是原則性的制度設(shè)計(jì)，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，基于洞庭湖漁業(yè)、林業(yè)、血吸蟲病防治、防洪等不同目的，湖南省先后制定了多部地方性法規(guī)（規(guī)章），這些地方性立法之間以及它們與《湖南省濕地保護(hù)條例》之間存在著種種矛盾。例如《湖南省濕地保護(hù)條例》規(guī)定濕地保護(hù)的主管部門是林業(yè)部門，而《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》卻規(guī)定湖泊圍墾種植由水行政主管部門來管理;又如《湖南省濕地保護(hù)條例》第10條規(guī)定要嚴(yán)格控制開墾或者占用濕地，但《湖南省血吸蟲病防治條例》第13條實(shí)際上卻是在鼓勵(lì)在海灘上圍湖造林，將濕地轉(zhuǎn)化為林地，像這種矛盾還存在著很多，那么就存在一個(gè)問題，如果發(fā)生爭(zhēng)議，在法律規(guī)范位階相同時(shí)，應(yīng)該適用哪個(gè)？在分散立法時(shí)這種矛盾是很難避免的，因?yàn)楦髁⒎ú块T往往側(cè)重自己的利益，難以協(xié)調(diào)，而濕地區(qū)域采用綜合性的立法就能有效解決這種問題。

3.綜合性立法符合國(guó)際國(guó)內(nèi)的立法趨勢(shì)

針對(duì)濕地進(jìn)行綜合性的立法，無論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)都有先例。日本的琵琶湖20多年前就是《琵琶湖條例》，現(xiàn)在已經(jīng)上升到國(guó)家層面的立法了，經(jīng)過多年的實(shí)踐，確實(shí)發(fā)揮了很好的效果，這是國(guó)外的。在國(guó)內(nèi)，現(xiàn)在是一湖一策，一河一法，有國(guó)務(wù)院頒布的《太湖流域管理?xiàng)l例》，還有各省頒布的如《鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》、《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》、《貴州省夜郎湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》、《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等相繼出臺(tái)，現(xiàn)在對(duì)《長(zhǎng)江法》也已經(jīng)到了第二審，可見國(guó)家和地方也意識(shí)到了對(duì)湖泊的整體保護(hù)，紛紛加強(qiáng)了綜合性立法的步伐，所以洞庭湖綜合性立法有它的科學(xué)性與合理性，我們應(yīng)該加強(qiáng)科學(xué)的立法，促進(jìn)洞庭湖濕地的綠色、可持續(xù)發(fā)展。

三、洞庭湖濕地綜合性立法面臨的問題

關(guān)于洞庭湖綜合立法的問題，湖南省委省政府高度重視，杜家毫?xí)浂啻卧谥v話或批示當(dāng)中作出了要求，省政府法制辦去年將洞庭湖立法的問題列入2018年度第二號(hào)立法計(jì)劃，前不久召開的省委十一屆五次全會(huì)，再次將洞庭湖的立法問題擺上了議事議程，并且在省委的決議當(dāng)中明確提出要求我們加快制定出臺(tái)《洞庭湖保護(hù)條例》。對(duì)于洞庭湖綜合性立法，就是把洞庭湖作為一盤棋來看待，作為一盤棋可能就涉及以下幾個(gè)關(guān)系加以處理：

1.水與其他要素的關(guān)系

洞庭湖作為濕地，水肯定是最重要的要素，“一湖碧水”需要我們?nèi)ナ刈o(hù)，我們不僅要采取措施防止?jié)竦厮Y源的不斷減少，還要防治水污染，這是保護(hù)濕地的應(yīng)有之義。但濕地里不只有水，還有其他要素，比如說魚類、土地、林木、鳥禽等環(huán)境要素，但我們?cè)诒Ｗo(hù)的時(shí)候往往把它們割裂開來，或者是把水放在了最重要的位置而忽視了其它要素的保護(hù)，所以有人就提出了全方位的保護(hù)理念，但是全方位的保護(hù)還是講到一個(gè)重點(diǎn)的封閉式的保護(hù)，而濕地內(nèi)水與其他要素處于一種相互影響、相互依存、相互制約的動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系中，所以我們應(yīng)該用整體的、發(fā)展的眼光去看待問題，同時(shí)看到他們之間的聯(lián)系，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，用聯(lián)系的觀點(diǎn)來看待問題是形成整體意識(shí)必不可少的。

2.洞庭湖與行政區(qū)劃的關(guān)系

目前洞庭湖濕地涉及到益陽(yáng)、常德、岳陽(yáng)和長(zhǎng)沙4個(gè)地級(jí)市的19個(gè)縣市區(qū)，還涉及到湖南和湖北兩個(gè)省份，可謂涉及面非常廣，所以不可避免的會(huì)有多方利益之爭(zhēng)。如砂石資源是洞庭湖非常豐富的一種自然資源，而洞庭湖河道采砂涉及岳陽(yáng)、益陽(yáng)、常德、長(zhǎng)沙四市，由于各地的管理模式不一樣（經(jīng)營(yíng)主體不一致、管理制度不一致、運(yùn)砂船裝載噸位不一致），導(dǎo)致洞庭湖采砂管理較為混亂。同時(shí)，長(zhǎng)江非法采砂涉及湖南、湖北兩省，行政管轄權(quán)的分割，行政執(zhí)法步調(diào)不一致，給偷采、盜采以可乘之機(jī)，在岳陽(yáng)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，岳陽(yáng)市水務(wù)局、旅游外僑局、國(guó)土局等針對(duì)在實(shí)踐中存在的這一問題可謂怨聲載道，湖南的砂石管的比較緊而湖北的卻比較松，這就會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的不平衡，這就是在實(shí)踐中確確實(shí)實(shí)存在的問題，洞庭湖在進(jìn)行綜合性立法時(shí)一定要注意到與行政區(qū)劃的關(guān)系問題，這個(gè)關(guān)系不處理好，立法的愿望可能會(huì)落空。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系

我們一直在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這也是環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)基本的原則，它的基本含義是“環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”?？墒窃趯?shí)踐中，特別像在洞庭湖區(qū)，它們二者卻經(jīng)常相矛盾。比如大通湖原來集養(yǎng)殖，水運(yùn)，蓄水三大功能為一體，這是1952年國(guó)務(wù)院確定的，確定以后，在那個(gè)人工圍田造田的特殊時(shí)代，就賦予它養(yǎng)殖這一功能，“靠山吃山，靠水吃水”，這是人類獲得基本生存資源的手段，湖區(qū)人民以此為生，養(yǎng)家糊口。但隨著環(huán)境保護(hù)趨勢(shì)的到來，大通湖成了濕地保護(hù)區(qū)，突然被限定為禁養(yǎng)區(qū)，這樣一來，湖區(qū)人民的生產(chǎn)生活就受到了很大的影響。再比如前段時(shí)間岳陽(yáng)市的采砂整治工作取得了明顯的效果，2017年以來，由于岳陽(yáng)縣、湘陰縣、羅市相繼停采，砂石市場(chǎng)價(jià)格一路飛漲，砂價(jià)持續(xù)升高，最高時(shí)達(dá)到160元/噸，是2016年的3倍。過高的砂價(jià)導(dǎo)致岳陽(yáng)市及鄰近長(zhǎng)株潭地區(qū)各類基礎(chǔ)攻施建設(shè)成本大幅上升，甚至有些重點(diǎn)工程因無砂可購(gòu)不得不停工，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種例子在洞庭湖區(qū)可謂比比皆是，那么如何來緩解這種矛盾是我們必須要考慮到的現(xiàn)實(shí)問題。我們強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先，但同樣不能忽視發(fā)展，但這個(gè)發(fā)展必須是綠色的發(fā)展，可持續(xù)的發(fā)展，這樣才有利于這個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

4.統(tǒng)管與分管的關(guān)系

一直以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制就是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的模式，涉及到地方就是地方政府環(huán)境保護(hù)部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，政府有關(guān)部門依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。對(duì)洞庭湖濕地的監(jiān)管也是按照這種傳統(tǒng)的思路設(shè)計(jì)的，比如洞庭湖范圍內(nèi)的土地（濕地）所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)，相關(guān)資源的行政管理權(quán)均分屬不同的部門，洞庭湖管理和生態(tài)保護(hù)分屬岳陽(yáng)、益陽(yáng)、常德等地級(jí)市的19個(gè)縣（市）區(qū)，涉及的資源保護(hù)行政部門有20多個(gè)，四個(gè)保護(hù)區(qū)也分屬岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)等。采砂、洲灘開發(fā)、漁業(yè)捕撈、航運(yùn)、野生動(dòng)物、濕地、蘆葦生產(chǎn)等均是由水利、漁政、海事、林業(yè)、沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)、葦業(yè)公司等行政主管部門或地方政府（單位）進(jìn)行管理。條塊分割導(dǎo)致政出多門、各行其是，管理與執(zhí)法上各自為政，“九龍治水、群龍無首”，出現(xiàn)東邊禁漁西邊不禁，保護(hù)區(qū)管理禁止采砂、水利部門許可采砂等，加之保護(hù)區(qū)在大多數(shù)人心目中，只是管鳥和野生動(dòng)物的部門，所以濕地生態(tài)有效保護(hù)管理難以到位。所以應(yīng)該盡快打破洞庭湖區(qū)域壁壘和部門壁壘，突破傳統(tǒng)思想的束縛，按照整體思路來理順洞庭湖管理體制，構(gòu)建全新的洞庭湖綜合治理和濕地保護(hù)體制。

四、洞庭湖濕地綜合性立法的規(guī)制選擇

通過上面的分析，我們可以得出洞庭湖的保護(hù)關(guān)鍵還是要有一個(gè)科學(xué)合理的立法內(nèi)容，包括轉(zhuǎn)變立法觀念，細(xì)化相關(guān)保護(hù)措施，打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，提高法律責(zé)任等。

1.轉(zhuǎn)變立法觀念，明確立法的原則

原則在一部法中是起到貫穿性、統(tǒng)領(lǐng)性、補(bǔ)充性的作用，原則的確立是我們?cè)诰C合性立法中應(yīng)該首先考慮到的。洞庭湖要制定一部綜合性的立法，一定要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新保護(hù)理念，明確一體化保護(hù)、保護(hù)優(yōu)先、明細(xì)性、社會(huì)多元共治的原則。所謂一體化保護(hù)原則，主要是尊重濕地生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，在濕地保護(hù)統(tǒng)籌上堅(jiān)持預(yù)防為主，一體化規(guī)劃;在濕地管理體制上打破行政區(qū)域界線，一體化管理（協(xié)調(diào)）;在濕地污染防治、生態(tài)保護(hù)上，要打破部門藩籬、避免多頭執(zhí)法，一體化治理;在濕地保護(hù)手段上，綜合運(yùn)用政治、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段，一體化保護(hù)。保護(hù)優(yōu)先原則，即無論在什么時(shí)候，都應(yīng)該把洞庭湖的生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先的位置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)洞庭湖濕地的生態(tài)保護(hù)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)其生態(tài)價(jià)值。明細(xì)性原則，主要是指法律規(guī)定的邊緣界限要清楚，不要含糊不清，增強(qiáng)法的可操作性，包括兩個(gè)方面：一個(gè)是法律術(shù)語(yǔ)的表達(dá)要精準(zhǔn)，不要讓人產(chǎn)生歧義，第二個(gè)是囊括的范圍要廣，不要給洞庭湖的破壞留下尾巴。比如在漁業(yè)捕撈方面，應(yīng)該明確一些禁用的漁具，包括一些漁具的名稱、網(wǎng)的大小、使用的危害等等，讓公眾一目了然，不鉆漏洞，這既有利于執(zhí)法也有利于公眾守法。社會(huì)多元共治原則，就是要發(fā)揮各方力量，包括政府、企業(yè)、公眾，形成三者各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的濕地保護(hù)格局。政府以及各部門還有企業(yè)及時(shí)公布相關(guān)信息，完善相關(guān)程序，賦予公眾相關(guān)權(quán)利，讓公眾真正參與進(jìn)來，發(fā)揮公民、法人和其他組織的社會(huì)監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行！

2.細(xì)化相關(guān)保護(hù)措施，因地制宜建立嚴(yán)格的法律制度

制度的設(shè)計(jì)是一部法的關(guān)鍵，制度設(shè)計(jì)的好壞直接決定了這部法實(shí)施的效果如何。在洞庭湖的綜合性立法中，應(yīng)該構(gòu)建相關(guān)制度，比如進(jìn)一步明確濕地規(guī)劃制度，確定該制度負(fù)責(zé)制定主體、實(shí)施主體、具體內(nèi)容與法律責(zé)任;完善環(huán)境信息公開制度，將洞庭湖生態(tài)狀況納入其公開的范圍，建立實(shí)施公開平臺(tái);建立濕地修復(fù)制度，組織開展相關(guān)修復(fù)工程，公開相關(guān)修復(fù)方案和效果，接受大家的監(jiān)督等。在洞庭湖綜合性立法中，最應(yīng)該建立的是生態(tài)補(bǔ)償制度和河長(zhǎng)制兩大制度。

生態(tài)補(bǔ)償制度，在2005年的《湖南省濕地保護(hù)條例》中是空白的，作為環(huán)境法領(lǐng)域的最新成果，生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮著利益驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)與協(xié)調(diào)的效果，通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。建立該制度，最為主要的要確定補(bǔ)償?shù)姆秶?、資金來源以及標(biāo)準(zhǔn)問題。首先，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷨栴}，我認(rèn)為應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)因?yàn)橥颂镞€湖、興林抑螺、平垸行洪所造成的損失以及喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償。其次，就是最為重要的生態(tài)補(bǔ)償資金來源問題，應(yīng)該通過以下渠道籌集：一是國(guó)家財(cái)政撥款，這是最主要的來源，政府再通過財(cái)政支付的方式來進(jìn)行補(bǔ)償，國(guó)家也可以采取事業(yè)撥款、免稅或者專項(xiàng)補(bǔ)助的方式來進(jìn)行資金支持;二是向洞庭湖的受益群體收取稅費(fèi)的方式來進(jìn)行補(bǔ)償;三是建立洞庭湖區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償基金，通過基金的方式向損失群體進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。最后就涉及到了生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由相關(guān)機(jī)構(gòu)來計(jì)算農(nóng)民因?yàn)闈竦貦?quán)利限制的實(shí)際損失或者進(jìn)行收益估值后確定，而且這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，它會(huì)隨著本省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步提高。

建立湖長(zhǎng)制。所謂“河長(zhǎng)制”是指在相應(yīng)水域設(shè)立河長(zhǎng)，由河長(zhǎng)對(duì)其責(zé)任水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門履行法定職責(zé)、解決責(zé)任水域存在問題的體制和機(jī)制。這種制度是由各黨政一把手負(fù)責(zé)管轄的水域，極大地改變了過去“九龍治水”的弊端，在近幾年的實(shí)踐中發(fā)揮了不小的作用?？梢园堰@個(gè)制度寫進(jìn)洞庭湖綜合性立法中，由湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)水污染的防治、水資源的保護(hù)、水域岸線的管理等工作，協(xié)調(diào)各方利益沖突，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)湖長(zhǎng)的考核評(píng)價(jià)與問責(zé)。這兩個(gè)制度應(yīng)該成為洞庭湖綜合性立法的重點(diǎn)與亮點(diǎn)，這兩個(gè)制度都有利于緩和社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展。

3.打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一的綜合管理機(jī)構(gòu)

洞庭湖濕地綜合性法制的關(guān)鍵還是建立權(quán)責(zé)清晰的監(jiān)管體制。眾所周知，傳統(tǒng)的監(jiān)管體制是按部門進(jìn)行劃分的，特別是不同部門所管理的資源不一樣，實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也不同，往往導(dǎo)致政出多門、各自為政，在缺乏有效的、綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下，彼此之間的利益沖突會(huì)嚴(yán)重阻礙洞庭湖的保護(hù)工作。涉及到兩個(gè)方面，一個(gè)是要素之間并非絕對(duì)分離，處于動(dòng)態(tài)平衡中;另一個(gè)是行政區(qū)劃交界處容易相互推諉。這種傳統(tǒng)的監(jiān)管體制無法解決這兩個(gè)問題，所以我們就要打破傳統(tǒng)的體制，建立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

這就需要建立洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)的范圍要盡可能的廣，打破區(qū)域壁壘、部門壁壘，然后建立一個(gè)統(tǒng)一的綜合管理機(jī)構(gòu)一洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)，這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)洞庭湖的監(jiān)督管理，由它來制定洞庭湖區(qū)的政策與規(guī)劃，進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)的許可，對(duì)各項(xiàng)違法活動(dòng)予以處罰，有綜合執(zhí)法大隊(duì)來進(jìn)行執(zhí)法，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種模式契合洞庭湖綜合管理的需要，有利于全面深化改革，提高政府的治理能力，在法律上具有可行性。

4.提高法律責(zé)任，加大違法打擊力度

一直以來，環(huán)境的違法成本就比較低，這是場(chǎng)低成本、高收益的買賣，所以才使得環(huán)境違法行為屢禁不止。法律責(zé)任比較弱具體表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是處罰的標(biāo)準(zhǔn)太低，如《湖南省漁業(yè)條例》第34條規(guī)定的處罰中，罰款的上限僅為五千元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《漁業(yè)法》;二是處罰的對(duì)象太窄，一般只針對(duì)個(gè)人，對(duì)集體的違法缺乏相應(yīng)規(guī)定;三是處罰的種類太少，集中表現(xiàn)在以行政處罰為主，處罰力度又不大，行政處罰的震懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;四是處罰多以量衡量，如對(duì)于非法捕撈針對(duì)總量處罰而不是這種行為，這樣就會(huì)導(dǎo)致一些惡劣的方式如電魚，給整個(gè)種群造成不利影響;最后一個(gè)就是法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，不好操作。

針對(duì)以上種種問題，筆者認(rèn)為，要全面提高法律責(zé)任，抬高處罰門檻，加大違法打擊力度，主要從以下方面解決：大大提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違法所得按其倍數(shù)進(jìn)行罰款;拓寬處罰對(duì)象，為集體違法處罰設(shè)定依據(jù);對(duì)于處罰，不僅僅局限在行政處罰，達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)還要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任;對(duì)違法的行為本身進(jìn)行處罰，若行為惡劣，哪怕沒有造成嚴(yán)重后果或達(dá)到處罰總量，也要進(jìn)行懲戒性處罰;洞庭湖綜合性的立法中處罰的規(guī)定不應(yīng)太原則，要盡可能的具體，把原先不明確的事項(xiàng)明確，為執(zhí)法提供明確的操作指南。只有嚴(yán)格法律責(zé)任，加大對(duì)違法行為的打擊力度，讓人們?cè)谶`法時(shí)加以衡量，才能有效防止對(duì)洞庭湖區(qū)的生態(tài)破壞行為。

洞庭湖的綜合性立法近幾年一直是湖南省高度重視的問題，相關(guān)專家組近期也已經(jīng)開始了立法工作，這是一項(xiàng)功在當(dāng)代，利在千秋的事情，無論對(duì)洞庭湖濕地的保護(hù)還是其日后的可持續(xù)發(fā)展來說都是至關(guān)重要的?？梢哉f，保護(hù)好了洞庭湖濕地，就保護(hù)好了三湘四水的“腎臟”，就擁有了一張湖南的綠色名片！